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建立農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)想1980年代末就提出來(lái)了，在過(guò)去10幾年期間，各個(gè)地方政府在建立各種類型的農(nóng)民合作組織方面進(jìn)行了一些自發(fā)的探索，有關(guān)部門(mén)也借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了小規(guī)模的試驗(yàn)。但迄今為止，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織在我國(guó)并沒(méi)有形成大的氣候。十六屆三中全會(huì)明確提出，支持農(nóng)民按照自愿、民主的原則，發(fā)展多種形式的農(nóng)村專業(yè)合作組織。2004年中央1號(hào)文件進(jìn)一步提出了鼓勵(lì)發(fā)展各類農(nóng)民專業(yè)合作組織的具體政策：積極推進(jìn)有關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作組織的立法工作；各級(jí)財(cái)政安排專門(mén)資金支持農(nóng)民專業(yè)合作組織開(kāi)展信息、技術(shù)、培訓(xùn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證、市場(chǎng)營(yíng)銷等服務(wù)；有關(guān)金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地、興辦倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施和加工企業(yè)、購(gòu)置農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷設(shè)備，財(cái)政可適當(dāng)給予貼息；深化供銷社改革，發(fā)揮其帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的作用。中央1號(hào)文件提出的這些政策的實(shí)施將推動(dòng)我國(guó)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的階段。

一、我國(guó)農(nóng)村各類合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展狀況與存在的問(wèn)題

1．目前各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作組織普遍存在規(guī)模不大，覆蓋面小，實(shí)力薄弱，管理制度不健全和穩(wěn)定性較差等問(wèn)題。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，在發(fā)展新型的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織方面進(jìn)行了一些探索。根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司統(tǒng)計(jì)，目前，全國(guó)建立了十幾萬(wàn)個(gè)比較規(guī)范的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，其中包括的各種形式的專業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社和股份合作社。專業(yè)協(xié)會(huì)是一種比較松散的合作經(jīng)濟(jì)組織形式。多數(shù)專業(yè)協(xié)會(huì)在民政部門(mén)登記，注冊(cè)為社團(tuán)組織。專業(yè)協(xié)會(huì)約占專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織總數(shù)的85％。專業(yè)協(xié)會(huì)每年向社員收取一定數(shù)量的會(huì)費(fèi)，以提供技術(shù)、信息、運(yùn)銷服務(wù)為主。大多數(shù)專業(yè)協(xié)會(huì)不直接為社員銷售產(chǎn)品，沒(méi)有銷售收入。專業(yè)合作社是一種管理比較規(guī)范，與社員聯(lián)系比較緊密的合作經(jīng)濟(jì)組織形式。專業(yè)合作社多數(shù)在工商管理部門(mén)登記為企業(yè)法人，約占專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織總數(shù)的10％。股份合作社是股份制與合作制的結(jié)合，由企業(yè)、農(nóng)技推廣單位、基層供銷社等出資作為股東，再吸收少量的農(nóng)民社員組建成股份合作社。股份合作社多數(shù)有自己的企業(yè)，在工商管理部門(mén)登記為企業(yè)法人。股份合作社約占專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織總數(shù)的5％。

但總體來(lái)看，新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)育和成長(zhǎng)相當(dāng)緩慢，在為農(nóng)民提供技術(shù)、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售等服務(wù)等方面發(fā)揮的作用還很有限。目前新型農(nóng)民合作組織普遍存在規(guī)模不大、發(fā)展速度不快、管理制度不健全、改組、解體過(guò)于頻繁、穩(wěn)定性較差等問(wèn)題。之所以出現(xiàn)這種情況，原因是多方面的。最主要的原因有兩個(gè)，一是宏觀政策環(huán)境存在著許多嚴(yán)重阻礙合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。目前，農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織在工商登記中尚未取得單獨(dú)的法人地位，大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織在沒(méi)有法律保護(hù)的環(huán)境下運(yùn)作。糧、棉等大宗農(nóng)產(chǎn)品長(zhǎng)期保留著相當(dāng)程度的部門(mén)壟斷，這就排除了農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織合法涉足這些產(chǎn)品購(gòu)銷的可能。二是農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)殘缺不全，缺乏有效的制度約束。突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是沒(méi)有建立起社員所有的產(chǎn)權(quán)制度，存在產(chǎn)權(quán)不清的問(wèn)題；二是沒(méi)有形成社員控制的決策機(jī)制和利益分配機(jī)制，內(nèi)部人控制合作社運(yùn)作，普通社員的參與度低。三是政府干預(yù)較多，許多合作社經(jīng)營(yíng)對(duì)政府的依賴性過(guò)強(qiáng)。

2．把供銷社等服務(wù)組織改造為農(nóng)民合作組織的目標(biāo)并沒(méi)有達(dá)到。供銷合作社創(chuàng)立之初，是農(nóng)民的合作經(jīng)濟(jì)組織，其后隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立和強(qiáng)化，供銷合作社變成了國(guó)有商業(yè)的組成部分，合作經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)不復(fù)存在。從實(shí)際情況看，過(guò)去10幾年期間盡管供銷社在探索“民辦”體制方面進(jìn)行了探索，但由于歷史包袱太重、人員過(guò)多、管理不善、機(jī)制不活等各個(gè)方面的原因，供銷社無(wú)法參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)營(yíng)萎縮，虧損嚴(yán)重，在農(nóng)村流通領(lǐng)域的主渠道作用已基本喪失。目前，相當(dāng)一部分基層供銷社實(shí)際上已經(jīng)名存實(shí)亡，喪失為農(nóng)民服務(wù)的能力。目前，農(nóng)民不承認(rèn)供銷社是他們自己的組織，供銷社職工也不承認(rèn)供銷社是農(nóng)民的組織。

農(nóng)村信用合作社也存在與供銷社同樣的問(wèn)題。農(nóng)村信用合作社全體社員對(duì)他們出資組建的信用合作社只有名義上的產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系，而實(shí)際上的產(chǎn)權(quán)關(guān)系是模糊的，事實(shí)上是由國(guó)家控制的。原先國(guó)家對(duì)農(nóng)村信用合作社的定性是農(nóng)民自己入股，為農(nóng)民服務(wù)的信用合作金融組織。實(shí)際上，農(nóng)村信用合作社從來(lái)就沒(méi)有真正成為過(guò)合作金融組織。

3．集體經(jīng)濟(jì)組織普遍對(duì)農(nóng)民沒(méi)有足夠的吸引力和凝聚力。在傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)制度下，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)是統(tǒng)一在一起的，農(nóng)民既喪失了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，也喪失了獨(dú)立經(jīng)營(yíng)權(quán)。以包干到戶為主要形式的農(nóng)村第一步改革，就其內(nèi)容來(lái)講，主要是在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，由原來(lái)高度集中的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)方式，逐步改革為以農(nóng)戶家庭分散經(jīng)營(yíng)為主的經(jīng)營(yíng)方式。“土地集體所有，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)”是傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)體制在農(nóng)村改革后一種新的實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)村改革以來(lái)，由于農(nóng)戶具有了積累的功能，雖然集體土地所有的產(chǎn)權(quán)制度沒(méi)有發(fā)生變化，但農(nóng)民逐漸在集體的公地上不斷地積累起私有的財(cái)產(chǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)成為一個(gè)模糊不清、難以界定的東西。相當(dāng)一部分集體經(jīng)濟(jì)組織已逐步退化為主要承擔(dān)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)的組織，帶有比較濃厚的行政色彩，往往只具備對(duì)社區(qū)內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行管理的職能，而明顯缺乏對(duì)農(nóng)戶提供服務(wù)的功能。一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織逐步改造為企業(yè)化的組織。集體經(jīng)濟(jì)組織總體上存在著服務(wù)功能不強(qiáng)、積累功能弱化、封閉性強(qiáng)、合作屬性較弱以及很難以獨(dú)立市場(chǎng)主體的身份參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等一系列問(wèn)題。

4．我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)幾乎是空白，在體制上沒(méi)有真正代表農(nóng)民利益的組織和團(tuán)體。僅有的幾個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)都靠政府“輸血”，業(yè)務(wù)范圍往往僅是引入新的品種，指導(dǎo)生產(chǎn)，幾乎不涉足流通領(lǐng)域。建立農(nóng)民協(xié)會(huì)的設(shè)想雖然80年代末就提出來(lái)了，但一直沒(méi)有付諸實(shí)施。

二、發(fā)展農(nóng)民新型合作經(jīng)濟(jì)組織的政策思路

1．尊重農(nóng)民的意愿和選擇。自愿、自治和民主管理是合作社制度最基本的特征。發(fā)展農(nóng)民新型合作經(jīng)濟(jì)組織必須充分尊重群眾的意愿，堅(jiān)持農(nóng)民入社、退社自由，堅(jiān)持“民辦、民管、民受益”，堅(jiān)持對(duì)社員以服務(wù)為宗旨。

發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有必要簡(jiǎn)單重復(fù)傳統(tǒng)的合作社原則。傳統(tǒng)的合作社原則，越來(lái)越不適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。例如，資本報(bào)酬有限原則，使農(nóng)民不愿意向合作社投資，導(dǎo)致合作社資金來(lái)源的困難。又如，一人一票原則，使少數(shù)有效率的大農(nóng)場(chǎng)在合作社中處于屈從大多數(shù)小農(nóng)場(chǎng)的地位，導(dǎo)致合作社決策不合理，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)不平等。在一些國(guó)家，合作社的發(fā)展陷入了困境，不得不越來(lái)越依靠國(guó)家的補(bǔ)貼和保護(hù)。適應(yīng)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，國(guó)外合作社內(nèi)部制度安排的靈活性越來(lái)越大。以美國(guó)為例，美國(guó)農(nóng)業(yè)部在定義農(nóng)民合作社時(shí)，使用的四個(gè)主要標(biāo)準(zhǔn)是：1合作社必須是由使用者擁有的組織；2合作社在決策上實(shí)行一人一票制，年股份分紅一般不應(yīng)超過(guò)8％；3與非成員的業(yè)務(wù)不能超過(guò)與合作社成員的業(yè)務(wù)量；4合作社應(yīng)按惠顧額向成員返還利潤(rùn)。為了適應(yīng)與私人公司進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的需要，一些合作社開(kāi)始逐漸突破這些規(guī)定。例如，美國(guó)最大的合作社農(nóng)地產(chǎn)業(yè)1990年前實(shí)行一人一票制，其1400個(gè)基層合作社每個(gè)只有一票權(quán)。為了吸引基層合作社更多地參與到農(nóng)地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)中來(lái)，從1990年開(kāi)始取消了“一人一票”制，開(kāi)始根據(jù)每個(gè)合作社的惠顧額來(lái)確定每個(gè)合作社的投票份額。由于近10年來(lái)美國(guó)農(nóng)場(chǎng)和合作社的數(shù)目在逐漸減少。規(guī)模卻不斷擴(kuò)大，為了拓展業(yè)務(wù)范圍，合作社與非成員的業(yè)務(wù)在穩(wěn)步擴(kuò)大。農(nóng)地產(chǎn)業(yè)目前與其成員的業(yè)務(wù)占2／3，而與非成員的業(yè)務(wù)占到了1／3?？偟膩?lái)看，傳統(tǒng)的以自我服務(wù)為主的合作社，適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇的壓力，正在轉(zhuǎn)向開(kāi)放型的經(jīng)營(yíng)服務(wù)為主，甚至逐步走向企業(yè)化、股份化。

2．將發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織作為重點(diǎn)。通過(guò)建立各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，為農(nóng)民提供科技、信息、資金、物資和產(chǎn)品銷售等服務(wù)，實(shí)行利潤(rùn)返還，入股分紅，逐步形成“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的利益共同體，代表了我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新的方向。從合作組織形成的方式看，可以是供銷社吸收農(nóng)戶入股，興辦專業(yè)合作社；可以是農(nóng)民自發(fā)組建專業(yè)合作社；可以是一些協(xié)會(huì)、研究會(huì)吸收農(nóng)民入股發(fā)展成合作社；也可以是龍頭企業(yè)吸收農(nóng)戶入股，組建股份合作制企業(yè)等。公務(wù)員之家版權(quán)所有

探索和支持以龍頭企業(yè)為主體，在自愿互助的基礎(chǔ)上建立各種行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)性中介組織。行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)所屬成員實(shí)行自律，政府也可以授予協(xié)會(huì)某些管理權(quán)，如市場(chǎng)信息、政策法規(guī)咨詢服務(wù)、行業(yè)準(zhǔn)入管理、市場(chǎng)價(jià)格協(xié)調(diào)與管理、行業(yè)損害調(diào)查和糾紛處理等。

事實(shí)證明，試圖把供銷社在整體上改造為合作組織的政策目標(biāo)是難以實(shí)現(xiàn)的。有條件的供銷社可以改造為農(nóng)民的合作經(jīng)濟(jì)組織，而大多數(shù)供銷社及其所屬的企業(yè)，在進(jìn)行產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定之后，將其設(shè)定為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)組織可能更為恰當(dāng)。農(nóng)村信用社的改革也面臨著與供銷社同樣的問(wèn)題。在信用社改革中，不應(yīng)再過(guò)多地強(qiáng)調(diào)其合作制的性質(zhì)，而應(yīng)該從各地農(nóng)村的實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜的選擇組織形式。

3．制定對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持政策。農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織不同于企業(yè)，也不同于公益事業(yè)，它必須通過(guò)自身的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為廣大成員服務(wù)，并要有一定的公共積累。為了使合作社能在經(jīng)濟(jì)上逐漸自立，各級(jí)政府必須給予必要的扶持。對(duì)專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織及其成員的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)引進(jìn)、人員培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品促銷等，財(cái)政給予一定補(bǔ)貼；專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織可以享受其他農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等應(yīng)有的稅收優(yōu)惠等。

4．盡快制農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織法。合作社作為一種獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)組織形式，其內(nèi)部制度與現(xiàn)代公司型企業(yè)相比有著本質(zhì)的區(qū)別。股份公司制度的本質(zhì)特征是建立在利潤(rùn)意識(shí)基礎(chǔ)上的資本的聯(lián)合。在合作社內(nèi)部，起決定作用的并不是成員在合作社中的“股金”多少。合作社的主要功能是為社員提供交易上的必要服務(wù)。合作社與社員的交易是不以盈利為目的的，這是它與公司制企業(yè)的一個(gè)重要區(qū)別。合作社的盈余，除了一小部分留作公共積累外，大部分要根據(jù)社員與合作社發(fā)生的交易額的多少進(jìn)行分配。當(dāng)然，合作社與其它經(jīng)濟(jì)主體的交易是以盈利為目的的，而且必須追求盈利的最大化。對(duì)合作社這樣一種獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)組織形式，必須有專門(mén)的法律規(guī)范。我國(guó)近年來(lái)已先后制定了公司法、合伙企業(yè)法和私營(yíng)企業(yè)法規(guī)，惟獨(dú)沒(méi)有制定關(guān)于合作社的法律。農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織立法涉及的對(duì)象十分復(fù)雜。包括社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織、供銷社和農(nóng)村信用社在內(nèi)的傳統(tǒng)的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織還處在分化和改革過(guò)程中，在立法時(shí)，要考慮到傳統(tǒng)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織可能的變化，為其分化留下足夠的空間。可以較為籠統(tǒng)的提出支持供銷社領(lǐng)辦新型農(nóng)民合作組織，鼓勵(lì)發(fā)展為農(nóng)民服務(wù)的農(nóng)村合作金融組織，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度創(chuàng)新，增強(qiáng)服務(wù)功能等。立法的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是新型農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。在法律上應(yīng)明確其財(cái)產(chǎn)關(guān)系和責(zé)任形式，明確其與政府的關(guān)系，明確政府對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持政策等。合作經(jīng)濟(jì)與集體經(jīng)濟(jì)是具有實(shí)質(zhì)區(qū)別的兩個(gè)范疇，在立法時(shí)，要予以明確。