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政府會(huì)計(jì)是指以政府為會(huì)計(jì)核算主體，對(duì)政府的資產(chǎn)負(fù)債情況和收支情況進(jìn)行記錄、計(jì)量、核算和報(bào)告，以提供政府運(yùn)行的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)信息，并反映政府履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況的會(huì)計(jì)系統(tǒng)。當(dāng)前，國(guó)外許多國(guó)家都已建立了政府會(huì)計(jì)制度，定期向社會(huì)公布政府的財(cái)務(wù)收支情況和資產(chǎn)負(fù)債情況，以接受社會(huì)監(jiān)督、考察政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。如美國(guó)聯(lián)邦政府要定期提交會(huì)計(jì)報(bào)告，并由審計(jì)總署進(jìn)行審計(jì)。而我國(guó)目前尚未建立政府會(huì)計(jì)制度，只是通過(guò)預(yù)算會(huì)計(jì)核算政府的預(yù)算收支。

一、政府會(huì)計(jì)制度缺失的負(fù)面影響

由于我國(guó)沒(méi)有建立政府會(huì)計(jì)制度，各級(jí)政府不對(duì)自己的收支和資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行核算，由此產(chǎn)生了一系列問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：

第一，不能全面反映政府的收支情況，不利于進(jìn)行科學(xué)決策。目前政府的核算，只是通過(guò)預(yù)算會(huì)計(jì)進(jìn)行的，不論其核算的范圍、內(nèi)容，還是核算方法都不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府工作的需要。從核算內(nèi)容來(lái)看，主要是預(yù)算收支，而對(duì)其他收支未進(jìn)行核算，也未對(duì)政府資產(chǎn)和政府負(fù)債進(jìn)行核算。從核算范圍來(lái)看，未能將政府所有和控制的經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及項(xiàng)目納入核算。從核算方法上看，主要是使用收付實(shí)現(xiàn)制，未將應(yīng)計(jì)的收支納入核算，不能合理反映期末結(jié)轉(zhuǎn)事項(xiàng)，也不能真實(shí)地核算成本費(fèi)用，并造成會(huì)計(jì)信息不準(zhǔn)確。從報(bào)告體系來(lái)看，目前還只是一個(gè)總預(yù)算收支報(bào)表，還沒(méi)有提供對(duì)外的報(bào)告。

第二，不對(duì)資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行核算和報(bào)告，不利于政府進(jìn)行有效管理。由于目前政府的核算體系還只限于預(yù)算收支的范圍，而對(duì)大量的政府資產(chǎn)和政府負(fù)債，還沒(méi)有進(jìn)行有效的會(huì)計(jì)核算。這樣政府不能全面把握其資產(chǎn)和負(fù)債，也就很難有效管理和使用其資產(chǎn)，不能合理安排其負(fù)債，形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。許多政府資產(chǎn)流失，負(fù)債累累而不能得以反映，這就是由于政府會(huì)計(jì)缺失而導(dǎo)致的無(wú)效管理。

第三，沒(méi)有完整的對(duì)外報(bào)告體系，不利于外部監(jiān)督。目前由于沒(méi)有實(shí)行政府會(huì)計(jì)制度，外部不能了解政府的財(cái)務(wù)情況，也就無(wú)法對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)督。人大不了解政府的資產(chǎn)和負(fù)債情況，也就無(wú)法對(duì)政府管理和使用國(guó)有資產(chǎn)情況，及政府的負(fù)債情況進(jìn)行監(jiān)督。社會(huì)公眾也無(wú)法通過(guò)政府的對(duì)外報(bào)告來(lái)了解政府的財(cái)務(wù)收支，也就不能對(duì)其管理財(cái)政資金和國(guó)有資產(chǎn)情況進(jìn)行有效監(jiān)督。例如，當(dāng)前許多地方政府，為了搞形象工程、政績(jī)工程，形成了大量負(fù)債，但這些負(fù)債卻得不到核算和報(bào)告，也就無(wú)法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

二、建立政府會(huì)計(jì)制度對(duì)改進(jìn)審計(jì)工作的意義

建立政府會(huì)計(jì)制度的意義，在學(xué)術(shù)界已多有論述。就審計(jì)工作而言，也有其獨(dú)特的價(jià)值，主要體現(xiàn)為：

第一，有利于對(duì)政府的全面監(jiān)督。實(shí)行政府會(huì)計(jì)制度以后，政府要全面核算其收支和資產(chǎn)負(fù)債。審計(jì)機(jī)關(guān)就可以通過(guò)政府會(huì)計(jì)的核算體系，來(lái)了解和全面掌握政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并對(duì)其進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。這就可以改變目前審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)常遇到的，政府部門(mén)不能或者是無(wú)法提供全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)資料，不能總體把握其財(cái)務(wù)收支的總體情況和資產(chǎn)負(fù)債情況的局面，從而極大地提高審計(jì)監(jiān)督的完整性和有效性。

第二，有利于決算審簽制度的真正落實(shí)。前幾年，審計(jì)機(jī)關(guān)就提出了對(duì)預(yù)算單位的決算報(bào)表進(jìn)行審簽，并進(jìn)行了試點(diǎn)。但是，在實(shí)際工作中，執(zhí)行這項(xiàng)制度遇到的一個(gè)問(wèn)題是，政府部門(mén)不能提供全面反映其收支的會(huì)計(jì)報(bào)表，所能提供的只是其為滿(mǎn)足預(yù)算管理需要而編制的就單項(xiàng)預(yù)算資金所編制的單項(xiàng)預(yù)算收支報(bào)表，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一反映其全部收支的會(huì)計(jì)報(bào)表。在這種條件下，對(duì)報(bào)表簽署審計(jì)意見(jiàn)，就存在許多困難。如，不明確對(duì)那個(gè)報(bào)表簽署意見(jiàn)，簽署意見(jiàn)如何表述，審計(jì)機(jī)關(guān)如何對(duì)所簽署的意見(jiàn)承擔(dān)責(zé)任等。只有實(shí)行政府會(huì)計(jì)制度，才能有一個(gè)統(tǒng)一的、全面反映政府收支和資產(chǎn)負(fù)債的財(cái)務(wù)報(bào)告體系，審計(jì)機(jī)關(guān)才能在全面審計(jì)的基礎(chǔ)上，對(duì)其發(fā)表意見(jiàn)。這樣報(bào)表審簽制度才能真正發(fā)揮作用。

第三，有利于對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)。在開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，特別是對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)和政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時(shí)，經(jīng)常遇到的問(wèn)題是，不好確定政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任范圍，缺少能反映政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的資料。政府會(huì)計(jì)制度的建立，將能通過(guò)政府財(cái)務(wù)報(bào)告全面反映政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，反映其收支情況，反映其資產(chǎn)和負(fù)債情況。有了這樣一個(gè)政府會(huì)計(jì)體系，就為評(píng)價(jià)政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任提供了基礎(chǔ)。審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過(guò)對(duì)政府會(huì)計(jì)資料的檢查，對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的真實(shí)性，政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性，及政府工作的有效性進(jìn)行審計(jì)并發(fā)表意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)評(píng)價(jià)。

第四，有利于審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。審計(jì)對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督，首先是對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督。從經(jīng)濟(jì)權(quán)力角度來(lái)看，政府權(quán)力包括：預(yù)算資金的分配權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)的占有、使用和管理權(quán)，政府收入的分配權(quán)，政府其他資源的分配和使用權(quán)，政府負(fù)債的優(yōu)先支付權(quán)等等。而要對(duì)這些權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，就要有一個(gè)能夠反映這些權(quán)力行使情況的載體。實(shí)行政府會(huì)計(jì)制度，建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系，將提供一個(gè)能較全面地反映政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的核算和報(bào)告資料，進(jìn)而為審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督提供條件。

三、審計(jì)機(jī)關(guān)要積極推動(dòng)政府會(huì)計(jì)制度的建立

建立政府會(huì)計(jì)制度，是一場(chǎng)關(guān)乎政府的公開(kāi)透明、政府管理方式和預(yù)算管理制度的變革。這一制度的建立將是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既有技術(shù)層面的問(wèn)題需要解決，也涉及到部分政府及其部門(mén)的利益，必然會(huì)遇到一些困難和阻力，需要多方的努力才能實(shí)現(xiàn)。審計(jì)機(jī)關(guān)在政府會(huì)計(jì)制度的建立中要發(fā)揮積極的作用，以推動(dòng)這一制度的早日出臺(tái)。

審計(jì)機(jī)關(guān)在政府會(huì)計(jì)制度的建立中能從以下幾個(gè)方面發(fā)揮作用：

首先，對(duì)政府進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，其目的是為了提供有關(guān)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的信息，而審計(jì)機(jī)關(guān)作為一個(gè)對(duì)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)，其所需的信息是政府會(huì)計(jì)應(yīng)當(dāng)提供的。這樣審計(jì)機(jī)關(guān)就要積極地提出自己的信息需求，以便在制定政府會(huì)計(jì)制度時(shí)考慮這些需求。

其次，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過(guò)程中能夠發(fā)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理控制措施、相關(guān)會(huì)計(jì)核算和信息提供等方面存在的問(wèn)題。將這些問(wèn)題進(jìn)行匯總和反映，就能為制定政府會(huì)計(jì)制度提供參考。

再次，審計(jì)機(jī)關(guān)在長(zhǎng)期的審計(jì)實(shí)踐中積累了政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和會(huì)計(jì)核算的經(jīng)驗(yàn)，而且有了一支專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，能夠?yàn)檎畷?huì)計(jì)制度的建立提出專(zhuān)業(yè)建議，并可直接參與這項(xiàng)工作。

最后，政府會(huì)計(jì)制度出臺(tái)后，審計(jì)機(jī)關(guān)可以利用其獨(dú)特的地位，在具體的審計(jì)活動(dòng)中查處不遵守或者對(duì)政府會(huì)計(jì)制度使用不當(dāng)?shù)男袨椋源龠M(jìn)這一制度的落實(shí)，并為完善制度及時(shí)反饋信息。

四、當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)開(kāi)展的工作

第一，總結(jié)審計(jì)中遇到的與政府會(huì)計(jì)制度缺失相關(guān)的問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)在過(guò)去的審計(jì)中所遇到的一系列問(wèn)題，如地方政府負(fù)債過(guò)大，寅吃卯糧，而在預(yù)算報(bào)告中不能進(jìn)行反映，形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；政府部門(mén)不能提供全面反映其收支的綜合會(huì)計(jì)報(bào)表；地方政府的收支不能真實(shí)反映，開(kāi)展了一系列與其財(cái)力不相符的投資活動(dòng)等。這些問(wèn)題的出現(xiàn)，在一定程度上是由于沒(méi)有政府會(huì)計(jì)制度而引起的。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合工作中遇到的問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)分析，認(rèn)真研究那些需要通過(guò)建立政府會(huì)計(jì)制度來(lái)解決的問(wèn)題，為這一制度的建立提供有價(jià)值的參考意見(jiàn)。

第二，向政府和人大報(bào)告政府會(huì)計(jì)核算中存在的問(wèn)題，積極建議實(shí)行政府會(huì)計(jì)。針對(duì)政府會(huì)計(jì)缺失而引起的問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極地向政府反映情況，并向人大提出建議。建議人大和政府推動(dòng)政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施。

第三，在審計(jì)中收集政府會(huì)計(jì)所需要的信息，為實(shí)行政府會(huì)計(jì)制度積累經(jīng)驗(yàn)。審計(jì)機(jī)關(guān)要在財(cái)政審計(jì)和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中注意收集政府會(huì)計(jì)核算方面的信息，研究政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的問(wèn)題。如哪些問(wèn)題是由于會(huì)計(jì)核算不完整造成的，政府哪些事項(xiàng)需要納入統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算，哪些事項(xiàng)在政府的相關(guān)報(bào)告中應(yīng)予以反映，哪些現(xiàn)有的核算和報(bào)告制度應(yīng)進(jìn)行改革等。將這些信息資料進(jìn)行匯總研究，并向有關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通，為制定政府會(huì)計(jì)制度提供參考。

第四，在審計(jì)中關(guān)注政府會(huì)計(jì)缺失的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。在尚未建立政府會(huì)計(jì)制度之前，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在財(cái)政審計(jì)和預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中關(guān)注那些由于政府會(huì)計(jì)缺失而形成的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。如政府負(fù)債，國(guó)有資產(chǎn)出讓的收入（如土地出讓收入），國(guó)家財(cái)產(chǎn)的收益分配和使用，政府建設(shè)項(xiàng)目的資金來(lái)源，政府通過(guò)下屬機(jī)構(gòu)籌集資金的情況，提供對(duì)外擔(dān)保形成或有負(fù)債的情況等。

第五，要及早研究政府報(bào)告的審計(jì)制度。按照國(guó)際上通行的做法，推行政府會(huì)計(jì)后，政府財(cái)務(wù)報(bào)告都要經(jīng)過(guò)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)之后才能向立法機(jī)關(guān)報(bào)出或向外界公布。對(duì)政府報(bào)告的審計(jì)是政府會(huì)計(jì)制度的一個(gè)有機(jī)組成部分。與政府報(bào)告相對(duì)應(yīng)的政府會(huì)計(jì)核算在范圍、內(nèi)容和方法上都會(huì)作出相應(yīng)的調(diào)整，所以審計(jì)機(jī)關(guān)必需及早研究對(duì)應(yīng)的審計(jì)制度和相關(guān)的技術(shù)方法，為這一制度的實(shí)施提前作好準(zhǔn)備。