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摘要：我國政策性銀行自1994年成立以來，在調(diào)整生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、彌補(bǔ)市場經(jīng)濟(jì)缺陷、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)運(yùn)行等方面發(fā)揮了不可磨滅的作用，基本上達(dá)到了設(shè)立的目的。在新的歷史條件下，如何對(duì)政策性銀行進(jìn)行改革，完善其運(yùn)行機(jī)制，以便更有效地發(fā)揮其作用是急需研究的問題。

關(guān)鍵詞：政策性金融；商業(yè)性金融；投資

一、政策性金融產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

政策性金融，是在一國政府支持下，以國家信用為基礎(chǔ)，運(yùn)用各種特殊的融資手段，嚴(yán)格按照國家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營對(duì)象，以優(yōu)惠性存貸利率，直接或間接為貫徹、配合國家特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，而進(jìn)行的一種特殊性資金融通行為。它是一切規(guī)范意義上的政策性貸款，一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔(dān)保、貼現(xiàn)、信用保險(xiǎn)、存款保險(xiǎn)、利息補(bǔ)貼等一系列特殊性資金融通行為的總稱。

政策性金融在當(dāng)今世界各國的普遍存在有其深刻的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的基本結(jié)構(gòu)中，市場機(jī)制和原則雖然構(gòu)成社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，但卻不能解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的所有問題。這不僅因?yàn)槭袌鰴C(jī)制本身有其作用的邊界，而且若干非經(jīng)濟(jì)因素也使市場機(jī)制產(chǎn)生許多失效的現(xiàn)象，即所謂的“市場失靈”。作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)資源配置的主要途徑之一的金融市場在調(diào)節(jié)金融資源的配置中，由于金融市場的不充分競爭和金融機(jī)構(gòu)本身的特性，導(dǎo)致不能有效地配置金融資源，即亦存在著“金融市場失靈”。對(duì)于金融資源配置中市場機(jī)制失靈的問題，就需要政府通過創(chuàng)立政策性金融機(jī)構(gòu)來校正，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源配置的經(jīng)濟(jì)有效性和社會(huì)合理性的有機(jī)統(tǒng)一。因此，政策性金融機(jī)制并不是完全同市場機(jī)制相反的行政機(jī)制，它具有財(cái)政“無償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性，是兩者的巧妙結(jié)合而不是簡單加總。盡管隨著各國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)向更高層次發(fā)展，政策性金融的種類、業(yè)務(wù)方式和運(yùn)行范圍與領(lǐng)域可能有種種變化，但它的基本機(jī)制與功能將長久存在并發(fā)揮作用。市場經(jīng)濟(jì)金融最發(fā)達(dá)的美國，將其農(nóng)業(yè)政策性金融機(jī)構(gòu)法定為永久性機(jī)構(gòu)，正是從長期實(shí)踐中深思熟慮的結(jié)果。字串2

二、我國政策性金融的功能評(píng)價(jià)

我國政策性銀行幾年來的實(shí)踐表在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，按照國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策及區(qū)域發(fā)展政策，逐步完善了籌融資機(jī)制，加大了對(duì)國家基本設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)、資本性貨物出口的貸款支持，合理調(diào)整了信貸結(jié)構(gòu)，在一定程度上有效防范和化解了金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如國家開發(fā)銀行自1994年4月開始運(yùn)行到現(xiàn)在已經(jīng)7年多了，成立時(shí)間不長，而貸款的余額已達(dá)數(shù)千億元，有力地支持了我國的經(jīng)濟(jì)體制改革。

政策性金融機(jī)構(gòu)不以國家權(quán)力代表的身份出現(xiàn)，在法律地位上沒有任何操縱、干預(yù)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的特權(quán)，而是作為與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)一樣的平等主體參與產(chǎn)業(yè)融資活動(dòng)。它不以盈利或利潤最大化為經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大、資產(chǎn)流動(dòng)性差的特點(diǎn)使其具有不同于商業(yè)銀行的多種功能：

(一)政策性功能

主要表現(xiàn)在政策性銀行是以貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策為基本出發(fā)點(diǎn)，通常以優(yōu)惠的利率水平、貸款期限和融資條件對(duì)國家政策支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)提供資金支持。這特別表現(xiàn)在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)方面，農(nóng)業(yè)是任何國家的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，更是弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，因而需要政府直接的財(cái)政補(bǔ)貼和政策性金融的大力支持，但由于發(fā)展中國家財(cái)力所限，支持力度有限，只有發(fā)達(dá)國家的政策性金融可以給農(nóng)業(yè)以直接的強(qiáng)有力的扶植與推進(jìn)。而在發(fā)展中國家，政府則通過開發(fā)性的政策性金融對(duì)其國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)給予巨額的、持續(xù)性的、強(qiáng)大的直接信貸扶植。在這些領(lǐng)域，政策性金融就發(fā)揮主體或主導(dǎo)性功能，而不僅是補(bǔ)充商業(yè)性金融的不足或糾正某些偏差。字串4

(二)誘導(dǎo)性功能

指政策性金融機(jī)構(gòu)的資金投放，導(dǎo)致間接地吸引商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)從事符合政策意圖或國家長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的高風(fēng)險(xiǎn)新興產(chǎn)業(yè)或重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的放款，充分發(fā)揮其首倡性、引導(dǎo)性功能，從而對(duì)政策扶植項(xiàng)目的投資形成一種乘數(shù)效應(yīng)，達(dá)到以較少的資金推動(dòng)更多的資金投入需要扶持的領(lǐng)域和項(xiàng)目的目的。一般說來，政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)處于成長前期、發(fā)展前途不明的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)先行投資，表明了政府對(duì)這些部門的扶持意向，從而增強(qiáng)了商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的投資信心。當(dāng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對(duì)某一產(chǎn)業(yè)的投資熱情高漲后，政策性金融機(jī)構(gòu)就逐漸減少其投資份額，把該投資領(lǐng)域讓給商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)而扶持別的行業(yè)，形成一種政策性金融對(duì)商業(yè)性金融投資取向字串3

的倡導(dǎo)和誘導(dǎo)機(jī)制。政策性金融機(jī)構(gòu)通過發(fā)揮這種“領(lǐng)頭羊”的作用，促進(jìn)了國家產(chǎn)業(yè)政策的順利實(shí)施，提高了整個(gè)社會(huì)的投資效益。在一般情況下，某一項(xiàng)目政策性投資只占20％-30％，并且大部分行業(yè)對(duì)政策性資金的依存度會(huì)隨時(shí)間的推移而由高向低逐漸下降，這就形成一種政策性金融對(duì)商業(yè)性金融資金運(yùn)用方向和規(guī)模的誘導(dǎo)機(jī)制。

(三)區(qū)域經(jīng)濟(jì)梯度整合的功能

政策性金融以政府賦予的區(qū)域調(diào)控職能為“天職”，根據(jù)生產(chǎn)力的梯度分布，把區(qū)域信貸政策和產(chǎn)業(yè)傾斜政策結(jié)合起來，配合政府進(jìn)行梯度整合，從而有效調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)資源，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。這主要是在商業(yè)性金融完全按照市場機(jī)制將金融資源從低利產(chǎn)業(yè)、地區(qū)配置到高利產(chǎn)業(yè)、地區(qū)的情形下，從微觀和效率的角度看，這種逐利是合理或有效的。但從宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)合理性角度看則會(huì)帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu)的失衡。而政策性金融正是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下貫徹政府產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施的必要工具。政策性金融的主要活動(dòng)領(lǐng)域，例如農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)、某些基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)以及邊遠(yuǎn)落后的地區(qū)和行業(yè)，正是商業(yè)性金融不愿或不予選擇的領(lǐng)域，政策性融資活動(dòng)對(duì)這些領(lǐng)域的正常發(fā)展，特別是對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、地區(qū)均衡發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。這也是我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略中政策性銀行的主要功能之一。