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內容提要：1999年以來，信達公司累計接收、管理的各類不良資產(chǎn)約1.1萬億元。信達公司通過抽樣調查的實證研究方法，在處置的銀行不良資產(chǎn)中，隨機選取一千份處置檔案，依據(jù)重點、全面、抽象和客觀的原則，將它們歸類列入不良資產(chǎn)成因分析表中，從而得出銀行業(yè)不良資產(chǎn)在宏觀層面上的成因及其分布，并對形成原因逐一進行詳細分析和案例說明，最后提出了防范產(chǎn)生新的不良資產(chǎn)的對策。本文根據(jù)該課題報告的“對策與建議”部分編輯整理而成。

關鍵詞：不良資產(chǎn)抽樣調查對策

一、提高宏觀調控能力，避免經(jīng)濟大的波動

宏觀調控是指政府為實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟總量平衡，通過對財政收支總量、貨幣收支總量、外匯收支總量和主要物資供求的調節(jié)與控制，保持經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調增長，彌補市場失靈。宏觀調控的目的是通過改變經(jīng)濟活動的趨勢和慣性，保證經(jīng)濟在較長時間內持續(xù)穩(wěn)定地增長。雖然部分企業(yè)將陷于困境的原因歸咎于宏觀調控，但宏觀調控恰恰是為了反經(jīng)濟周期性破壞，并不是企業(yè)經(jīng)營惡化的原因，更不是銀行不良貸款的成因。當然如果宏觀調控的能力不強，其最終效果往往適得其反。所以，宏觀調控也是存在風險的，但是如果因為宏觀調控的風險性而放棄宏觀調控，那么放任經(jīng)濟自發(fā)波動所帶來的就是更嚴重的破壞。

近年來隨著國民經(jīng)濟市場化和國際化進程的加快，宏觀調控的難度日益增加。只有在深入調研的基礎上運用包括經(jīng)濟、計量與統(tǒng)計、法律等領域研究的最新成果，做好調控過程中各環(huán)節(jié)的反饋調節(jié)，才有可能實現(xiàn)宏觀調控的準確性和高效率。提高宏觀調控能力主要注意四個方面：

1、從宏觀調控的手段和方法看。宏觀調控應主動適應市場經(jīng)濟規(guī)律的要求，運用包括財政政策、貨幣政策等手段和相機抉擇的“需求管理”方法，需要具備高超的協(xié)調運用各種手段的能力。

2、從宏觀調控的方向看。由于宏觀調控的目的是熨平經(jīng)濟波動，正向的推動和逆向的抑制都是根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢變化而頻繁交叉使用的最主要方式。因此，必須正確分析判斷宏觀經(jīng)濟的現(xiàn)狀與走勢，運用反周期理論的調控手段，保持經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。錯誤的宏觀調控方向只會推波助瀾，起到與預期完全相反的作用。

3、從宏觀調控的時機看。在實施宏觀調控的過程中，如果時機把握不準，過早或過遲，都會造成重大失誤。當前的主動預防性調控能降低宏觀調控的成本。

4、從宏觀調控的力度看。要根據(jù)宏觀經(jīng)濟變量偏離發(fā)展軌道的程度，配之以適當?shù)牧Χ龋駝t會無濟于事或矯枉過正。時機的掌握非常關鍵，力度的大小與時機的選擇緊密相關。力度過小，達不到預期目的，而力度太大，則會對經(jīng)濟造成傷害。

宏觀調控是調節(jié)經(jīng)濟總量平衡的重要手段，只有政府具備良好的宏觀調控的專業(yè)能力，才能實現(xiàn)預期的目標，保持國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，同時減少不良貸款的形成。

二、完善金融法制，強化債權保護

現(xiàn)代社會，企業(yè)破產(chǎn)是債權人權益保護的最終手段。美、德等國的破產(chǎn)法律均以保護銀行債權人的利益為前提，主債權人銀行有權召集債權人會議對危及銀行債權的企業(yè)提起破產(chǎn)訴訟，企業(yè)想通過改變股權結構來逃避銀行債務的可能性微乎其微。而在我國，通過運用《破產(chǎn)法》來保護銀行債權的效果卻非常有限。我國1980年代中期開始制定和形成的現(xiàn)行破產(chǎn)法律體系及相關法律框架的立法精神，是以最大限度地保證職工安置和社會穩(wěn)定為前提，雖然銀行債權也越來越受到重視，但在現(xiàn)有法律框架本身存在缺陷的情況下，很難得到有效保護：

1、銀行難以選擇最佳破產(chǎn)時機?！镀飘a(chǎn)法》雖然規(guī)定債務人不能清償?shù)狡趥鶆諘r,債權人可以申請宣告?zhèn)鶆杖似飘a(chǎn)，但是由于信息不對稱，債權人不可能完全了解企業(yè)虧損的真實嚴重程度，結果往往是當銀行提出破產(chǎn)申請的時候，銀行債權已經(jīng)無法保證了。

2、銀行掌控企業(yè)破產(chǎn)的能力有限。成熟的市場經(jīng)濟條件下,破產(chǎn)決定是獨立、市場化的行為選擇,源于債權人或債務人保護自己權益的需要。在我國，破產(chǎn)決定在很大程度上表現(xiàn)為地方政府的行政決策，企業(yè)破產(chǎn)不可能在地方政府的反對下進行，銀行在破產(chǎn)時機的選擇上基本沒有事實的自主權。

3、銀行對宣告企業(yè)破產(chǎn)不積極。由于所有者缺位，完善的法人治理結構遠未建立，委托關系中的不利于委托人的多種現(xiàn)象在銀行里均有表現(xiàn)。一方面，企業(yè)破產(chǎn)使銀行信貸資產(chǎn)損失明朗化，這是經(jīng)營者所不愿意看到的，另一方面，破產(chǎn)暗箱操作頻繁,企業(yè)違背法律規(guī)定和誠實信用原則，濫用破產(chǎn)制度，以破產(chǎn)為名逃廢銀行債務，使銀行資產(chǎn)風險加大。

除《破產(chǎn)法》外，其他涉及保護銀行債權的法律法規(guī)也存在著各種各樣的問題，在立法和執(zhí)法上都有大量表現(xiàn)，歸結起來，問題的關鍵在于地方利益優(yōu)先前提下，政府的社會穩(wěn)定目標和銀行債權保護相沖突下的對銀行的不利選擇，其結果是把社會穩(wěn)定的社會職能強壓在銀行身上，銀行承擔了過多的社會責任和非經(jīng)濟功能，這和我們一直推動的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營職能和社會職能分開的努力是背道而馳的，通過銀行承擔社會穩(wěn)定職能來延遲社會風險的爆發(fā)，阻礙了市場配置資源功能的發(fā)揮，其最終結果可能會導致信用風險和社會風險的總爆發(fā)。因此，必須修改和完善有關法律法規(guī)，兼顧債權人和債務人的利益，順應市場機制固有的“優(yōu)勝劣汰、適者生存”競爭鐵律，明確信息優(yōu)勢方和損失承受方的責任和權利，構筑銀行債權保護的法律屏障。如破產(chǎn)法應明確規(guī)定企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆盏?，企業(yè)的法定代表人有義務及時向法院申請破產(chǎn)，因怠于申請而使債權人的利益受損的，法定代表人應受相應的法律制裁。

市場經(jīng)濟下的經(jīng)濟法律體系是社會各利益主體進行經(jīng)濟交往的規(guī)則。如果規(guī)則本身對參與者中的任何一方利益有明顯不公正的偏袒或偏廢，那么這個規(guī)則就不能起到應有的約束行為和維護正義的作用。當前，有必要修改、完善有關企業(yè)改制與破產(chǎn)的法律制度，強化金融機構作為債權人的重要地位，對惡意逃廢金融債務的行為，必須納入刑法范疇調整。

三、強制信息披露，加強風險監(jiān)管

金融風險危害的負外部性、金融危機的傳染性、金融部門的高杠桿率所決定的高風險的特性和經(jīng)濟運行的“木桶效應”，決定了金融監(jiān)管在整個宏觀經(jīng)濟管理中具有無可替代的地位。不良資產(chǎn)所導致的風險是銀行業(yè)最主要的風險之一，金融監(jiān)管的一項重要內容就是對銀行業(yè)不良資產(chǎn)的監(jiān)管。

1、督促商業(yè)銀行建立充分的信息披露和信息報告制度。充分的信息披露是市場約束有效發(fā)揮作用的前提條件，2002年5月的《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》，標志著我國已初步建立了信息公開披露制度。監(jiān)管當局運用經(jīng)濟、法律的手段，對信息的隱瞞、虛假披露和不按期披露進行嚴格處罰，以保證披露信息的可靠性、真實性、及時性。同時，要進一步改革會計制度，提高會計核算的透明度、可信度以及與國際通行準則的統(tǒng)一程度，充分認識審慎會計原則在銀行監(jiān)管中的作用,按照國際慣例,建立起科學合理、支撐銀行審慎監(jiān)管的制度體系,提高其財務會計信息的準確性、公允性和可靠性，使監(jiān)管機構能夠及時發(fā)現(xiàn)和控制商業(yè)銀行的風險。

2、建立規(guī)范、科學的風險預警及控制體系。必須解決三個層面問題：一是金融監(jiān)管部門要形成全方位、多角度、系統(tǒng)性風險監(jiān)管的制度架構；二是完善銀行風險管理、內部控制、資本充足率等審慎經(jīng)營規(guī)則,加速提高商業(yè)銀行自身的風險管理能力,督促銀行加強風險管理,建立獨立的風險管理組織框架和完善的風險管理政策、程序以及有效的風險識別、計量、監(jiān)測和控制程序；三是建立嚴格的責任追究制度，樹立風險監(jiān)管的權威性。對責任人行政、司法方面嚴厲的責任追究，既凸現(xiàn)了金融監(jiān)管的重要性，也能促進監(jiān)管對象控制風險的積極性、主動性。

四、全面推進社會征信工作，加強信用制度建設

銀行不良資產(chǎn)的形成，與貸款方和借款方的敬業(yè)精神和誠信意識直接相關，而敬業(yè)程度和誠信意識的高低，既與授信方努力程度的收益與成本的比較關系密切相關，又與受信方失信行為的收益與成本的比較關系密切相關。

由于歷史原因，受國有銀行的股份制改革深度和銀行內部分配制度的影響，部分銀行從業(yè)人員缺乏敬業(yè)意識，甚至玩忽職守，如某行一些信貸員發(fā)放貸款后竟然找不到貸款企業(yè)，由于自身工作和監(jiān)管不力造成的不良貸款占該行不良貸款比例高達7.995%1。而對受信方而言，失信行為很難根除，因為只要有利可圖，就會有冒險者。顯然，個人、企業(yè)失信的強大動力主要在經(jīng)濟利益方面，失信者通過自己的失信行為為自己和他人謀取非法的經(jīng)濟利益。在法制經(jīng)濟環(huán)境中，失信者明知失信行為不被允許和會招致懲罰，但由于心存僥幸，失信行為可能不被發(fā)現(xiàn)而逃脫懲罰，或者從短期的選擇來看，失信帶來的經(jīng)濟利益遠大于懲罰導致的損失；或者從長遠來看，失信帶來的經(jīng)濟利益遠大于誠信帶來的經(jīng)濟利益；或者三種原因相互作用，兼而有之。一旦某個主體從經(jīng)驗中感覺到上述現(xiàn)象存在，由于示范效應，失信行為會越來越多，失信程度越來越嚴重，從而形成一個可怕的惡性循環(huán)。

因此必須采取切實有效的措施，減少失信行為，一方面，提高監(jiān)管水平，要提高預判、預警能力，力爭防微杜漸，既要加強對商業(yè)銀行的管理，尤其是加強商業(yè)銀行上級對下級的監(jiān)督與管理，同時完善責任追究制度，保護銀行資產(chǎn)安全是銀行工作人員的基本職責，對造成銀行資產(chǎn)損失的經(jīng)辦行和個人實施嚴厲的處罰措施，以懲戒瀆職者；另一方面，除了提高全社會的道德水平外，樹立誠信光榮的社會風氣，最重要的是要提高失信成本和提高發(fā)現(xiàn)失信行為的能力，加強社會征信和信用制度建設，以保護債權人的利益。

五、堅持銀行商業(yè)化原則，保證經(jīng)營管理獨立

獨立性是商業(yè)化的內在要求，商業(yè)化是獨立經(jīng)營的重要保證。長期以來，我國政府主導下的企業(yè)和銀行的同一所有者的血緣關系，國有商業(yè)銀行充當?shù)氖怯媱澖?jīng)濟體制下的資金供給者的角色，而不是市場經(jīng)濟體制下的資金出借人，從我們翻閱的大量案例中，處處可以看到政府的影子：不良貸款的體制性原因和政策性原因自不必說，就是占有巨大比例的企業(yè)經(jīng)營管理不善導致的不良貸款中，銀行的非商業(yè)化行為始終浮現(xiàn)。例如，銀行向一個毫無前途的項目貸款、向一個已經(jīng)失敗的項目貸款、繼續(xù)向一個經(jīng)營管理非?；靵y的企業(yè)貸款、多家銀行同時向上述項目或企業(yè)貸款，等等，這里當然有銀行經(jīng)營水平或道德風險的原因，但其中可能的一個重要原因是銀行身不由己。

1995年《商業(yè)銀行法》出臺，政策性業(yè)務剝離，銀行業(yè)已經(jīng)向擺脫國家財政附庸的方向邁出了決定性的一步，但各級政府仍時常將救“急”之手伸向銀行，銀行作為政府的獨資企業(yè)，不可能強力違背各級政府的意志。商業(yè)化方向不堅定，銀行業(yè)務上不能獨立自主，勢必給銀行帶來大量責任不清的不良貸款。因此，商業(yè)銀行按照獨立性、專業(yè)性原則，建立授信業(yè)務崗位職責和相應的盡職調查制度，提升授信管理的獨立性和專業(yè)性，既是內部改造的需要，也是外在改革的需要。

六、積極推進股份制改革，真正完善銀行治理結構

自2003年以來，國有商業(yè)銀行改革的步伐進一步加快，國有商業(yè)銀行綜合改革的總目標是：緊緊抓住改革管理體制、完善治理結構、轉換經(jīng)營機制、促進績效進步這幾個中心環(huán)節(jié)，將國有商業(yè)銀行改造成資本充足、內控嚴密、運營安全、服務和效益良好、具有國際競爭力的現(xiàn)代化股份制商業(yè)銀行。

成立股份公司－上市－引進戰(zhàn)略投資者－促進治理結構改善－建立現(xiàn)代銀行管理體制，這是國有銀行改革的路線，其重中之重應該是完善公司治理結構，轉換經(jīng)營機制。但是，真正建立完善的法人治理結構還需要戰(zhàn)略投資者的參與和推動。只有真正建立了以“產(chǎn)權明晰、權責分明、政企分開、管理科學”為基本特征的現(xiàn)代金融企業(yè)制度，才有可能防止銀行不良貸款復制。而要達成此目標，僅僅參照國內其他企業(yè)股份制改造模式的經(jīng)驗是不夠的，必須借鑒國際經(jīng)驗，結合中國金融業(yè)的特點推進股份制改革，真正完善銀行治理結構。

一是國有資本產(chǎn)權主體的問題。國有資本為主，并不要求國有資本絕對控股。經(jīng)驗證明，在保證相對控股的基礎上，讓更多的非國有資本和外資進入，可以更好地發(fā)揮市場機制的作用，提高企業(yè)的效率。

二是建立相對獨立規(guī)范的公司治理架構。公司治理的改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，是一場脫胎換骨的改革，規(guī)范的治理結構必須以科學、高效的決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，有效制衡，防止大股東獨斷專行和內部人控制，確保各方獨立運作。因此，必須在確立清晰的業(yè)務發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營目標的基礎上，改革內部組織結構，推進內部經(jīng)營管理體制和運行機制的改革；必須真正樹立銀行價值最大化的經(jīng)營理念，建立以資本為核心的風險約束機制，引導和約束經(jīng)營行為；必須加強內部管理，建立和完善風險內控制度，形成自我約束、自我發(fā)展的股份公司框架下的法人治理結構。

三是改革人力資源管理體制。目前國有商業(yè)銀行的危機意識遠不如保險業(yè)和證券業(yè)，在整個金融體系中，保險業(yè)的市場化程度是最高的，其人員的配置和流動也更符合市場化要求，銀行內部的人力資源管理體制應該努力向商業(yè)化方向最大限度地靠攏。

七、準確把握經(jīng)濟走勢，提高銀行研判能力

對銀行來說，如果只是被動地應付市場變化和宏觀調控，那么就會反復地交學費。小危機有小機遇，大危機有大機遇，對于銀行來說，外部環(huán)境固然不可控制，但自身獲取信息能力、分析判斷能力、應變能力和經(jīng)營調整能力的內功確實有待提高。事實上，每次較大的市場波動之前，相關的經(jīng)濟變量都會發(fā)生不同程度的變化和偏離；每次宏觀調控前，針對經(jīng)濟形勢的變化，國家通過產(chǎn)業(yè)政策、貨幣政策與窗口指導的方式提出過警示，但卻沒有引起銀行業(yè)的足夠重視。因此增加信息管理、資本運作、財務金融知識，提高金融業(yè)核心決策層戰(zhàn)略規(guī)劃與掌控全局的分析和判斷能力，既是政府應該關注的問題，又是銀行自身必備的稟賦要求。

1、關注宏觀形勢與宏觀政策風險

通常，宏觀形勢發(fā)生逆轉，過熱行業(yè)的發(fā)展就會受到抑制，如果沒有預先采取必要的應對措施，一旦銀根收緊，企業(yè)就會出現(xiàn)較嚴重的流動性問題，銀行的信貸資產(chǎn)就會惡化。之所以出現(xiàn)這些問題，與商業(yè)銀行對宏觀形勢和政策導向判斷的水平有關。在改革不斷深化的今天，商業(yè)銀行作為企業(yè)獨立承擔風險，因此，商業(yè)銀行在判斷宏觀形勢及調控部門將要采取的調節(jié)手段時，要提高宏觀經(jīng)濟的判斷能力，管理層要懂宏觀經(jīng)濟，要聚集優(yōu)秀人才來建立相應的團隊研究宏觀經(jīng)濟，多與宏觀經(jīng)濟管理部門溝通，及時了解宏觀經(jīng)濟動向，果斷采取預防性措施。

2、關注行業(yè)形勢與行業(yè)風險

一般而言，風險與收益有較高的相關性，風險高的行業(yè)，收益就高。通常，風險兌現(xiàn)前企業(yè)的流動性都比較好，在經(jīng)濟處于上升階段，銀行更傾向于向這樣的行業(yè)和企業(yè)貸款，因此，由于向那些高風險行業(yè)提供了較多的貸款，銀行就產(chǎn)生了新的潛在風險。在信貸實踐中，如果只對現(xiàn)在價格高、利潤高的行業(yè)過度貸款，而不太關注這一行業(yè)的市場前景，是否具有可持續(xù)性，具體到某一企業(yè)，不太關注是否具有競爭力，把握不準行業(yè)走勢和企業(yè)狀況，盲目集中放貸，其結果可想而知。

提高對行業(yè)走勢與行業(yè)風險判斷能力，一是要引進專門人才，豐富銀行員工的人員結構，建立宏觀基礎研究、行業(yè)研究和企業(yè)研究等三大系列。二是在績效評價上，要有一套科學的評估體系，避免貸前評估關注的短期性和片面性。三是建立銀行員工的業(yè)務檔案，將員工經(jīng)手的項目情況記錄在案，及時更新，隨時掌握企業(yè)的最新動態(tài)。

八、推動業(yè)務流程再造2，建立健全銀行內控機制

不管具體原因如何，銀行的不良貸款都出自銀行系統(tǒng)內部，那么，杜絕不良貸款滋生的最終著力點也應在銀行內部，這是任何其他外部因素都無法替代的。因此建立健全銀行內部控制機制，推動銀行業(yè)務流程再造，提高銀行經(jīng)營管理水平，是減少不良貸款最直接、最有效的辦法。

目前風險管理流程中仍然發(fā)揮作用的“四級經(jīng)營、四級管理”的模式存在許多弊端，這種具有濃厚計劃經(jīng)濟色彩的按行政區(qū)劃和行政級別的管理，造成管理和經(jīng)營效率的“雙低”以及管理和經(jīng)營風險的“雙高”，因此，必須徹底改造這種過時的、不適應市場經(jīng)濟要求的組織架構，進行業(yè)務流程再造，實行“扁平化”管理，做到管理和經(jīng)營的相對集中，提高廣大員工對本職工作的敬業(yè)程度。同時，對傳統(tǒng)的風險識別評價決策與檢測方法進行改造和提升，引進更多量化的風險管理工具，實現(xiàn)全額的風險計量和控制。風險管理需要與銀行整體改制聯(lián)動，要改革風險管理機制，逐步由被動、靜態(tài)的傳統(tǒng)管理模式，向積極、動態(tài)的現(xiàn)代管理模式轉變，要學習利用多種多樣的方式和工具轉移和分散風險，更好地服務于市場化業(yè)務的發(fā)展。

在進行業(yè)務流程再造的同時，國有銀行歷史上積累下來的在增加貸款安全性方面的寶貴經(jīng)驗也必須保持和發(fā)揚，如風險激勵約束機制、貸款的項目評估制度、貸款過程中的“三查”和“審貸分離、集體審批決策”制度、內部稽核制度、貸款保證制度、貸款風險責任制度等等。

商業(yè)銀行扁平化管理是提高管理效率、防范銀行風險的重要基礎，這需要各級管理人員的業(yè)務素質、行業(yè)經(jīng)驗、管理理念以及銀行內部信息科技手段都有一個相應的轉變，實現(xiàn)這種轉變，需要時間、人才和技術，更需要勇氣和智慧。

注：

1趙曉徐滇慶等，《中國銀行業(yè)改革遠未過大關》，體制改革，2005年第四期。

2業(yè)務流程再造簡稱BPR，它是美國麻省理工學院教授邁克爾·哈默博士（MichaelHammer）和杰姆·強普（JameChampy）等人在20世紀90年代提出的。業(yè)務流程再造針對競爭環(huán)境和顧客需要的變化，再造新的業(yè)務流程，以求在速度、質量、成本和服務等各項績效考核的關鍵指標上取得顯著改善。流程再造理論提出后，在全世界范圍內掀起了一場流程再造旋風。企業(yè)流程重組本質上是一場革命。革命就是要改變現(xiàn)存的東西，包括習慣、地位、觀念、行為方式乃至利益分配。BPR實踐的70%失敗率，令很多企業(yè)躊躇不前，仔細分析，與他們實行的類似“休克”療法有關。在我國金融界，由于歷史的流弊太深，銀行是整個金融系統(tǒng)中商業(yè)化程度最低的行業(yè)，因此采取漸進的中國式的再造方法，使銀行的組織結構符合市場競爭和客戶的需要，提高國有銀行的商業(yè)化程度，預料可以取得較好的效果。

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