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作者：黃偉彭克江單位：中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院貴陽市世界銀行貸款交通項目辦公室

歐美國家歐美是世界上開展SEA研究和實踐最多的地區(qū)，SEA在歐美普遍被認(rèn)為是一種保證政策、計劃、規(guī)劃更符合可持續(xù)發(fā)展的手段[2]。歐洲的交通規(guī)劃SEA主要應(yīng)用在國家層面的交通設(shè)施規(guī)劃，而對城市綜合交通規(guī)劃研究相對較少；美國的交通規(guī)劃SEA則恰恰相反，主要在州和地方層面開展，評價內(nèi)容也以多模式的綜合交通為主。以美國南加州為例，根據(jù)美國聯(lián)邦法律，南加州政府協(xié)會(theSouthernCaliforniaAssociationofGovernments,SCAG)必須編制南加州區(qū)域交通規(guī)劃(RegionalTransportationPlan,RTP)。雖然在過去20年里，南加州的空氣質(zhì)量已經(jīng)得到明顯改善，但目前南加州仍然是全美空氣質(zhì)量最糟糕的城市，因此，在交通規(guī)劃中融入SEA顯得極為重要。如圖1[3]所示，RTP應(yīng)與政府的其他相關(guān)戰(zhàn)略和規(guī)劃保持銜接，特別是在交通污染對空氣質(zhì)量的影響方面需要與環(huán)境影響報告(EnvironmentalImpactReport,EIR)、大氣質(zhì)量管理規(guī)劃(AirQualityManagementPlans,AQMPs)和交通控制措施(TransportationControlMeasures,TCM)等相關(guān)規(guī)劃保持高度一致性，否則RTP將無法獲得聯(lián)邦政府批準(zhǔn)，也無法獲得政府的交通資金支持。因此，交通對于環(huán)境影響的分析已成為RTP的重要內(nèi)容之一，保護環(huán)境、改善空氣質(zhì)量及推廣高效能源的使用已納入到RTP規(guī)劃目標(biāo)框架之中，機動車尾氣排放也已成為規(guī)劃指標(biāo)體系中的重要組成部分。另外，RTP報告還考慮到少數(shù)族裔和低收入階層對于交通產(chǎn)生的環(huán)境污染的高度敏感性，在規(guī)劃中提出了包括機動車尾氣排放、航空飛行器噪音影響以及高速公路噪音影響三個方面的針對性改進(jìn)措施。

中國最初的SEA研究大約始于20世紀(jì)80年代，2003年9月1日《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》)正式施行，這為中國實施環(huán)境影響評價(以下簡稱“環(huán)評”)提供了法律保障。圖2顯示了SEA和項目環(huán)評在規(guī)劃環(huán)評管理體系中的基本定位，SEA主要是針對宏觀或綜合性規(guī)劃在戰(zhàn)略層面的環(huán)境影響分析，而項目環(huán)評則主要針對單個具體項目或?qū)ｍ椧?guī)劃的環(huán)境影響分析，二者在研究重點、研究方法上都有所不同。目前，中國對于項目環(huán)評的執(zhí)行相對較好，而針對宏觀規(guī)劃階段的SEA尚屬起步和探索階段，也缺乏通用的SEA技術(shù)方法、程序和評價指標(biāo)。在交通規(guī)劃領(lǐng)域，雖然一些交通設(shè)施的專項規(guī)劃(如軌道交通、高等級公路等)已經(jīng)逐步開展項目環(huán)評，但大多數(shù)城市的綜合交通規(guī)劃研究中尚未包含對于環(huán)境影響方面的SEA研究成果。隨著大城市交通總量快速增長，機動化水平不斷提高，交通與環(huán)境間的矛盾日益突出，如何在交通戰(zhàn)略、政策層面體現(xiàn)SEA的重要性，將是城市交通規(guī)劃環(huán)評的重要任務(wù)。近年來，北京、蘇州、杭州等城市已逐漸將環(huán)境影響的相關(guān)分析納入到綜合交通規(guī)劃中，體現(xiàn)了對交通環(huán)境問題的關(guān)注。在交通發(fā)展目標(biāo)中包含了大氣環(huán)境指標(biāo)，通過模型進(jìn)行初步的機動車尾氣排放分析，并在一些規(guī)劃中從多個方面提出改善交通環(huán)境質(zhì)量的愿望和設(shè)想，包括對車輛技術(shù)、車用能源、路面材料、降噪工程等提出的技術(shù)要求，以及提高新車的尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)等。總的來看，環(huán)境問題已經(jīng)逐步得到交通規(guī)劃編制者的重視，但由于缺乏相關(guān)的依據(jù)和參考，目前交通規(guī)劃中進(jìn)行的環(huán)境分析更多地局限于概念和原則層面，對規(guī)劃的指導(dǎo)和反饋作用不強。

1)交通規(guī)劃的內(nèi)容構(gòu)成不同。歐美的交通規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)入相對成熟的發(fā)展階段，中國的交通規(guī)劃還處于由道路規(guī)劃向多層次綜合規(guī)劃的轉(zhuǎn)變階段，設(shè)施規(guī)劃的痕跡還非常明顯。因此，在交通規(guī)劃的研究重點上，二者存在明顯差異。例如，歐美的交通規(guī)劃特別注重突出規(guī)劃的“3C”(可持續(xù)、協(xié)作、全面)及與社會目標(biāo)的一致性，強調(diào)規(guī)劃的合作性和開放性，交通對于空氣質(zhì)量的影響已成為交通規(guī)劃研究的重要內(nèi)容之一；而在中國，交通規(guī)劃多以中心城市市區(qū)范圍為界限，以交通設(shè)施的空間規(guī)劃為重點，重視與用地規(guī)劃的銜接，僅包含部分交通發(fā)展政策的建議性內(nèi)容，環(huán)境評價尚未列入交通規(guī)劃的研究框架之中。比較而言，歐美的交通規(guī)劃內(nèi)容更為全面，涵蓋與交通相關(guān)的社會、經(jīng)濟、環(huán)境等多個層面。2)SEA的介入時機和研究方法不同。長期的規(guī)劃與管理實踐使得幾乎所有的歐美國家都認(rèn)為，SEA不應(yīng)僅僅只是對交通規(guī)劃的事后評價，應(yīng)該盡早地融入交通規(guī)劃體系，并逐漸成為重要組成部分，從而更好地融入規(guī)劃決策過程；在中國，當(dāng)前大多數(shù)交通規(guī)劃的SEA還是獨立于規(guī)劃之外的環(huán)評專項，一般由環(huán)保專業(yè)機構(gòu)和環(huán)保主管部門單獨進(jìn)行編制和審查，與交通規(guī)劃缺乏直接的關(guān)聯(lián)和反饋。在SEA的研究方法上，歐美普遍采取定性和定量分析相結(jié)合的方法，尤其是交通尾氣排放對大氣環(huán)境的影響有詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析，并使之成為評價交通規(guī)劃方案的重要依據(jù)之一。相比之下，中國各城市與機動車相關(guān)的污染物排放數(shù)據(jù)(如適用于不同城市的機動車排放因子等關(guān)鍵數(shù)據(jù))獲取較為困難，加之受制于交通模型分析技術(shù)的限制，交通規(guī)劃的SEA大多以定性分析為主，量化分析尚處于探索和嘗試階段，這使得一般性的SEA結(jié)論缺乏足夠的數(shù)據(jù)支撐，可靠性較差，同時也削弱了SEA對于規(guī)劃方案的影響力。

交通規(guī)劃的優(yōu)化建議

結(jié)合以上分析，在當(dāng)前中國的交通規(guī)劃編制和管理實踐中，可考慮在技術(shù)和管理兩個層面實施若干優(yōu)化措施，用以改進(jìn)交通規(guī)劃過程中的SEA。

1交通規(guī)劃技術(shù)改進(jìn)

1)將SEA融入綜合交通規(guī)劃過程中。針對綜合交通規(guī)劃，SEA應(yīng)融入交通規(guī)劃過程中，并使之成為規(guī)劃成果的重要組成部分。SEA內(nèi)容應(yīng)著重于針對交通規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)、策略以及戰(zhàn)略方案進(jìn)行環(huán)境影響評價，將基于環(huán)境、能源的可持續(xù)發(fā)展理念落實于規(guī)劃過程，從而將綜合交通規(guī)劃與SEA有機、動態(tài)地結(jié)合。這樣可以從源頭上對環(huán)境問題進(jìn)行主動預(yù)防和控制，并可以對交通政策和規(guī)劃方案進(jìn)行有效反饋，相互融合、共同完善，從而更好地體現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評的初衷[4]。2)擴展交通規(guī)劃的研究內(nèi)容。如圖3所示，在現(xiàn)有的城市綜合交通規(guī)劃主要技術(shù)框架中增加SEA研究內(nèi)容，主要包括：①現(xiàn)狀大氣環(huán)境評價。主要是建立現(xiàn)狀交通情況與環(huán)境質(zhì)量之間的關(guān)系，結(jié)果的體現(xiàn)形式為典型機動車污染物(HC,NOX,CO,PM10等)的排放因子、排放總量以及其排放時空分布，并在此基礎(chǔ)上計算污染物擴散及對環(huán)境空氣質(zhì)量的影響。②與環(huán)境、能源相關(guān)的交通發(fā)展政策評價?；诳沙掷m(xù)發(fā)展的原則，分析與環(huán)境相關(guān)的交通發(fā)展政策，包括公共交通優(yōu)先政策(如公交票價和政府補貼政策)、交通需求管理政策(如停車收費政策)、機動化發(fā)展政策(如機動車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)、機動車能源政策)等。③未來城市空間的交通環(huán)境容量分析。在交通承載力分析中引入交通環(huán)境容量的概念，使得衡量交通承載力的分析指標(biāo)不僅僅是道路通行能力、交通工具運量等交通設(shè)施的運能指標(biāo)，同時還包括交通設(shè)施用地及周邊大氣環(huán)境可承受交通污染物的最大負(fù)荷量或交通設(shè)施對環(huán)境資源的最大使用量[5]。④交通發(fā)展目標(biāo)中的環(huán)境指標(biāo)分析。將城市交通的環(huán)境指標(biāo)納入城市交通發(fā)展目標(biāo)框架之中，如交通污染物排放指標(biāo)、機動車交通污染占城市整體污染的比例、機動車排放標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)、交通能源結(jié)構(gòu)目標(biāo)等。⑤針對交通戰(zhàn)略的環(huán)境測試和反饋?；诃h(huán)境影響分析的交通模型，針對不同機動交通出行方式在規(guī)劃區(qū)域道路網(wǎng)絡(luò)內(nèi)流量和速度的時空分布，根據(jù)交通規(guī)劃戰(zhàn)略方案構(gòu)架進(jìn)行多情境不同交通方式的大氣環(huán)境影響量化分析，對未來多種可能性的環(huán)境后果提前進(jìn)行預(yù)估，并提出反饋意見。⑥SEA結(jié)論。通過SEA的定性和定量分析，一方面提出對交通規(guī)劃方案和交通政策的調(diào)整建議，以及預(yù)防、減緩交通對于大氣污染的對策和措施；另一方面，通過制定與環(huán)境相關(guān)的規(guī)劃指標(biāo)，控制交通設(shè)施和用地的過度使用，將環(huán)境影響控制在可接受范圍內(nèi)。例如，北京市中心城控制性詳細(xì)規(guī)劃，將交通環(huán)境影響控制指標(biāo)作為規(guī)劃管理單元控制條件的一部分，與建筑高度控制、容積率、綠地率、土地使用性質(zhì)、公共設(shè)施用地范圍等指標(biāo)一起構(gòu)成法定約束條件[6]，十分值得借鑒。3)加強綜合交通規(guī)劃SEA的量化分析。在常規(guī)交通需求模型的基礎(chǔ)上，增加機動車尾氣排放預(yù)測模型，預(yù)測不同車速條件下汽車尾氣排放在道路網(wǎng)絡(luò)的分布和排放強度，為SEA提供分析依據(jù)。通常情況下，交通戰(zhàn)略方案除包含不同形態(tài)、規(guī)模和等級的交通設(shè)施外，還包含不同的交通政策架構(gòu)，因此，SEA還應(yīng)對諸如停車費率、公交票價、燃油費征收等不同的交通發(fā)展政策進(jìn)行敏感性分析，預(yù)測不同交通政策組合下的環(huán)境影響結(jié)果，作為制定交通管理政策的重要依據(jù)。事實上，目前國際上主流的交通分析軟件都提供了針對交通流運行所產(chǎn)生的尾氣排放、能源消耗等環(huán)境問題的分析功能，可對現(xiàn)狀以及規(guī)劃年交通運行所帶來的環(huán)境問題進(jìn)行評價，結(jié)合不同的交通規(guī)劃方案，輸出包括CO、NOX、VOC、CO2、顆粒物排放量及汽油、柴油消耗量等多項數(shù)據(jù)。交通模型師可通過類似功能的調(diào)用和開發(fā)，改進(jìn)和完善傳統(tǒng)的交通需求模型技術(shù)，以強化SEA的量化分析。

2交通管理程序優(yōu)化

1)SEA在綜合交通規(guī)劃中提前介入?！董h(huán)評法》雖然已經(jīng)實施，但各城市開展的絕大多數(shù)環(huán)評都是第三方的項目環(huán)評，普遍存在重視項目環(huán)評而忽視SEA、重視事后的第三方評價而忽視與規(guī)劃同步的自我評價的問題。因此，針對交通規(guī)劃的環(huán)評，其介入時機可分為兩種情況：宏觀交通規(guī)劃需要在規(guī)劃過程中融入相應(yīng)的SEA，并將研究成果納入交通規(guī)劃成果中；專項交通規(guī)劃(如軌道交通建設(shè)規(guī)劃)或交通工程設(shè)計項目則根據(jù)《環(huán)評法》的相關(guān)要求，組織編制獨立的項目環(huán)評報告。2)跨部門聯(lián)合規(guī)劃審批。在交通規(guī)劃的審批上，采取跨部門共同審批方式，由規(guī)劃主管部門召集規(guī)劃、交通和環(huán)境等不同領(lǐng)域的專家，通過召開專家審查會完成技術(shù)審查程序，并在規(guī)定期限內(nèi)向公眾進(jìn)行規(guī)劃公示，最終由市人民政府完成行政審批程序。對于可能對環(huán)境造成重大影響的交通規(guī)劃項目，應(yīng)根據(jù)相關(guān)的程序要求，在交通規(guī)劃成果的技術(shù)審查程序中，組織單獨的SEA評審，并逐步形成環(huán)評對于交通規(guī)劃成果“一票否決制”的技術(shù)審查制度。3)加大公眾參與力度。公眾參與是交通規(guī)劃編制和審查程序中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。交通規(guī)劃涉及的交通設(shè)施建設(shè)、交通政策的施行都會涉及社會利益的重大調(diào)整和分配，因此，應(yīng)在交通規(guī)劃編制過程中增加公眾對于規(guī)劃方案形成和環(huán)評的參與機會。通過向公眾征詢意見、召開聽證會及規(guī)劃公示等多種方式，在交通規(guī)劃的審批和實施過程中保持與公眾信息溝通渠道的暢通。

在城市機動化快速發(fā)展、汽車尾氣排放對城市大氣污染貢獻(xiàn)率不斷增高的背景下，如何在綜合交通規(guī)劃階段將SEA技術(shù)提前融入交通規(guī)劃流程中，從而在源頭上使環(huán)境分析成為影響交通規(guī)劃的重要因素之一，是交通規(guī)劃師當(dāng)前面臨的一項重要任務(wù)。以此為目標(biāo)，除了對現(xiàn)有交通規(guī)劃技術(shù)和管理流程的合理優(yōu)化，還需要有多專業(yè)的技術(shù)銜接和合作，這方面的技術(shù)探索和規(guī)劃實踐將極具現(xiàn)實意義并且是長期性的。