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本文作者：姚弘之作者單位：上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院

國內(nèi)外規(guī)制理論和經(jīng)驗(yàn)借鑒

1國內(nèi)外規(guī)制理論

1）規(guī)制的概念

規(guī)制是依規(guī)而制。即依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行的引導(dǎo)和控制。政府規(guī)制是指政府依據(jù)一定的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求等，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)和行政等手段措施，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行引導(dǎo)、控制和調(diào)節(jié)，以使這些活動(dòng)在一定的框架內(nèi)，達(dá)到較好的狀態(tài)。規(guī)制的核心是解決信息不對(duì)稱下的最優(yōu)激勵(lì)問題，規(guī)制體制設(shè)計(jì)的關(guān)鍵就是要設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)合約，為企業(yè)提供適當(dāng)?shù)募?lì)以達(dá)到成本效率。

2）國內(nèi)外規(guī)制理論

①西方的激勵(lì)規(guī)制理論西方的規(guī)制理論，從19世紀(jì)末至20世紀(jì)70年代，大體上經(jīng)歷了規(guī)制公共利益理論、規(guī)制俘虜理論、規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論、可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論四個(gè)階段。20世紀(jì)90年代以后，西方規(guī)制理論進(jìn)入第五階段，在發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)了一種新的規(guī)制理論——激勵(lì)規(guī)制理論。該理論吸收了博弈論、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等前沿理論成果，并以此為分析工具，分析了如何向企業(yè)提供適當(dāng)?shù)募?lì)，從而促使它做出有利于提高社會(huì)福利的行為。在信息不對(duì)稱條件下，問題的關(guān)鍵是設(shè)計(jì)出一種激勵(lì)規(guī)制合同，既能充分激勵(lì)被規(guī)制企業(yè)，又能有效約束其利用信息優(yōu)勢(shì)采取機(jī)會(huì)主義行為。激勵(lì)規(guī)制理論的政策性很強(qiáng)，它在實(shí)際中的應(yīng)用主要有特許投標(biāo)制度、區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格上限規(guī)制以及社會(huì)契約制度。激勵(lì)規(guī)制理論為人們對(duì)規(guī)制問題的思考提供了一種嶄新的思維方式。②國內(nèi)成本規(guī)制理論國內(nèi)發(fā)表的《市場(chǎng)失靈與成本規(guī)制》說明了成本規(guī)制的必要性，指出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要作為社會(huì)代表的政府提供更多的市場(chǎng)規(guī)范與市場(chǎng)服務(wù)，而服務(wù)產(chǎn)品市場(chǎng)還需要政府更多的直接介入及控管，包括通過對(duì)產(chǎn)品成本的稽查、監(jiān)督與規(guī)制等管理，以維系合理的市場(chǎng)價(jià)格，從而規(guī)范市場(chǎng)并保護(hù)消費(fèi)者利益[1]。同樣在國內(nèi)發(fā)表的《用成本審計(jì)提高激勵(lì)性規(guī)制的效率》提出為了改善激勵(lì)性規(guī)制的效果，減少社會(huì)福利損失，在激勵(lì)性規(guī)制中引入一種事后的規(guī)制工具——成本審計(jì)，即在生產(chǎn)完成以后，規(guī)制者通過對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)成本進(jìn)行審計(jì)，得到企業(yè)成本的真實(shí)數(shù)據(jù)，并與企業(yè)的事前匯報(bào)相比較，對(duì)謊報(bào)成本的企業(yè)處以罰款。與單純的激勵(lì)性規(guī)制相比，只要審計(jì)成本較低，事后成本審計(jì)的方法就能夠有效地優(yōu)化資源配置，減少福利損失，提高規(guī)制效率[2]。

2國外經(jīng)驗(yàn)

1）英國

規(guī)制的實(shí)踐最早始于英國。保守黨推舉的撒切爾政府上任后，為扭轉(zhuǎn)英國經(jīng)濟(jì)的疲軟，力主規(guī)制改革，推行了一系列的措施，包括電信、電力、供水、供氣等主要的公用事業(yè)的私有化和放松規(guī)制。當(dāng)時(shí)，隨著私有化進(jìn)程的推進(jìn)，以私有制為主的公用事業(yè)出現(xiàn)了自然壟斷的趨勢(shì)，然而傳統(tǒng)的規(guī)制方案卻不能解決隨之而來的問題，于是重新構(gòu)建規(guī)制體系的任務(wù)顯得十分緊迫。在這種情況下，當(dāng)時(shí)伯明翰大學(xué)教授Littleehild（1983）受英國政府委托設(shè)計(jì)了一個(gè)針對(duì)電信產(chǎn)業(yè)的價(jià)格規(guī)制模型，也就是價(jià)格上限模型，其目標(biāo)是把價(jià)格和利潤(rùn)保持在一個(gè)既不失公平又能刺激企業(yè)提高效率的水平上。由于撒切爾政府的大力支持，以價(jià)格上限（成本上限）為主要形式的激勵(lì)性規(guī)制在英國得到了廣泛的應(yīng)用。

2）美國

規(guī)制也是首先在電信業(yè)得到實(shí)施，但美國長(zhǎng)期以來實(shí)行的是回報(bào)率規(guī)制（公正報(bào)酬規(guī)制），并已經(jīng)形成了深厚的傳統(tǒng)，因此價(jià)格上限規(guī)制推行起來較困難。同時(shí)，美國沒有大規(guī)模的私有化，因?yàn)榇饲皣谢某潭染筒桓?，采取?guī)制的方式有所區(qū)別?？偟恼f來，美國的規(guī)制實(shí)踐表現(xiàn)出以下特征：一是激勵(lì)強(qiáng)度相對(duì)較弱；二是部分產(chǎn)業(yè)實(shí)施價(jià)格上限框架內(nèi)的以績(jī)效為基礎(chǔ)的規(guī)制；三是部分產(chǎn)業(yè)實(shí)行與價(jià)格上限相似的收益上限規(guī)制，允許受規(guī)制企業(yè)的總收益根據(jù)價(jià)格指數(shù)的上升而提高。

3）巴西庫里蒂巴

巴西庫里蒂巴市的公共交通系統(tǒng)由一家公私合營的URBS公交公司管理，公司有法定的自治權(quán)，可以獨(dú)立規(guī)劃設(shè)計(jì)城市公交線路，并且有充分的權(quán)利和能力去執(zhí)行做出的決定。該公司管轄10家私人公司，私人公司從URBS得到持有公交車輛和提供公交服務(wù)的營運(yùn)許可，擁有車隊(duì)并且負(fù)責(zé)完成具體的營運(yùn)。庫里蒂巴市實(shí)行營運(yùn)和票制系統(tǒng)分離的體制，由一個(gè)公交系統(tǒng)基金會(huì)負(fù)責(zé)研究制定票制體系，并發(fā)售車票。市政府負(fù)責(zé)制定票價(jià)，控制營運(yùn)里程，私人公司完成營運(yùn)里程，政府按營運(yùn)里程給予私人公司費(fèi)用。營運(yùn)企業(yè)按質(zhì)按量完成運(yùn)輸任務(wù)后，如果企業(yè)的利潤(rùn)率達(dá)不到12%，不足部分由政府補(bǔ)貼，如果超過12%，超過部分作為城市公共交通發(fā)展資金。綜合上述情況，國際上普遍運(yùn)用的成本規(guī)制方法主要是公正報(bào)酬法和成本上限法。目前，英美等國逐步由傳統(tǒng)的服務(wù)成本（公正報(bào)酬）規(guī)制向更具激勵(lì)性的價(jià)格上限（成本上限）規(guī)制轉(zhuǎn)變。

建立公交成本規(guī)制的基本思考

1建立公交企業(yè)成本規(guī)制的必要性

①落實(shí)公交優(yōu)先政策的需要為貫徹市政府轉(zhuǎn)發(fā)的市建設(shè)交通委等十部門《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展上海城市公共交通意見的通知》（滬府發(fā)[2007]14號(hào)），堅(jiān)持以人為本，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照行業(yè)公益性、營運(yùn)市場(chǎng)化的原則，為確保公交優(yōu)先政策的落實(shí)到位，引導(dǎo)和促使企業(yè)進(jìn)一步提高營運(yùn)效率、降低營運(yùn)成本、把成本控制在更加合理的范圍之內(nèi)，迫切需要建立公交運(yùn)營企業(yè)成本規(guī)制體系及其管理辦法。②政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)和規(guī)范管理的需要目前，政府對(duì)公交企業(yè)的監(jiān)管力度不夠，規(guī)范制約還不完善；同時(shí)由于缺乏符合公交行業(yè)特點(diǎn)、適應(yīng)政府監(jiān)管要求的公交企業(yè)財(cái)務(wù)核算制度，造成信息不對(duì)稱，分析預(yù)測(cè)薄弱。因此，建立公交運(yùn)營企業(yè)成本規(guī)制及管理辦法是加強(qiáng)和規(guī)范公交行業(yè)成本列支范圍的需要，是深化完善公交改革的需要，是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)宏觀調(diào)控能力的需要。③建立規(guī)范的成本費(fèi)用審計(jì)與評(píng)價(jià)制度的需要制定符合公交行業(yè)特點(diǎn)，適應(yīng)監(jiān)管要求的成本規(guī)制及管理辦法，規(guī)范成本費(fèi)用分?jǐn)傇瓌t和辦法，是建立規(guī)范的成本費(fèi)用審計(jì)與評(píng)價(jià)制度的基礎(chǔ)和依據(jù)。為此，必須從有利于公共交通行業(yè)的發(fā)展，有利于確保公共交通的正確定位出發(fā)，按“內(nèi)容全面、程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)”的要求，研究建立公交營運(yùn)企業(yè)成本規(guī)制。④政府部門制定財(cái)政政策和價(jià)格政策的需要雖然政府已經(jīng)對(duì)公交行業(yè)給予了一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和政策扶持，但沒有形成制度和體系。制定公交營運(yùn)企業(yè)成本規(guī)制及管理辦法，是政府部門制定財(cái)政政策和價(jià)格政策的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是建立公共財(cái)政框架下合理補(bǔ)貼機(jī)制的需要。

2成本規(guī)制的主要思路

建設(shè)部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟(jì)政策的意見》（建城[2006]288號(hào)）文中明確提出“要按照國辦發(fā)[2005]46號(hào)文件的精神，對(duì)城市公共交通企業(yè)實(shí)行嚴(yán)格、規(guī)范的成本費(fèi)用審計(jì)與評(píng)價(jià)制度。定期對(duì)城市公共交通企業(yè)的成本和費(fèi)用進(jìn)行年度審計(jì)與評(píng)價(jià)，在審核確定城市公共交通定價(jià)成本的前提下，合理界定和計(jì)算政策性虧損，并給予適應(yīng)的補(bǔ)貼”。按照上述文件的精神，結(jié)合上海市公交企業(yè)運(yùn)營服務(wù)的實(shí)際情況，成本規(guī)制的主要思路是：①明確規(guī)制核算對(duì)象。成本規(guī)制監(jiān)審的主要對(duì)象和內(nèi)容是公交線路運(yùn)營服務(wù)所發(fā)生的主營收入和支出等。即對(duì)公交運(yùn)營企業(yè)業(yè)務(wù)實(shí)行兩個(gè)分離，首先主營業(yè)務(wù)與其他業(yè)務(wù)分離，其次主營業(yè)務(wù)中公交線路服務(wù)方式與其他客運(yùn)服務(wù)方式（旅游車、機(jī)場(chǎng)車和特約包車等）分離。②確定成本項(xiàng)目構(gòu)成和費(fèi)用分?jǐn)偡椒?。?yán)格遵守國家會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度，并結(jié)合公交行業(yè)的特點(diǎn)和公益性的特征，明確公交企業(yè)線路經(jīng)營成本相關(guān)項(xiàng)目構(gòu)成和分類，以及相關(guān)成本費(fèi)用分?jǐn)傇瓌t和方法，并予以制度化。③建立成本規(guī)制體系。健全規(guī)范的公交企業(yè)收入、成本核算體系，落實(shí)政府監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)政府補(bǔ)貼、資源性收入的監(jiān)管。建立嚴(yán)格、規(guī)范的成本費(fèi)用審計(jì)與評(píng)價(jià)制度，改變企業(yè)運(yùn)營成本信息不對(duì)稱的情況，定期進(jìn)行年度審計(jì)與評(píng)價(jià)。通過公正、準(zhǔn)確和有效的評(píng)價(jià)，促使公交企業(yè)加強(qiáng)管理，挖潛增能，降低成本，并為政府完善公交補(bǔ)貼機(jī)制和扶持政策提供決策依據(jù)。

3基本原則

建立科學(xué)有效的公交運(yùn)營企業(yè)成本規(guī)制必須遵循以下基本原則。

1）科學(xué)性與系統(tǒng)性原則

成本規(guī)制的目的是要對(duì)公交的營運(yùn)成本進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。因此，成本相關(guān)項(xiàng)目的構(gòu)成必須能全面、客觀、真實(shí)反映公交營運(yùn)成本的實(shí)際情況。遵循科學(xué)性與系統(tǒng)性原則是成本規(guī)制相關(guān)項(xiàng)目設(shè)置的基本要求。

2）適用性與可操作性原則

成本規(guī)制管理辦法必須是適用的和可操作的。任何一項(xiàng)指標(biāo)、一張報(bào)表的數(shù)據(jù)都來源于運(yùn)營企業(yè)，因此規(guī)制項(xiàng)目的設(shè)置必須反映公交營運(yùn)活動(dòng)的一般規(guī)律，能夠?yàn)檎?，同時(shí)還應(yīng)充分考慮取得數(shù)據(jù)的可能性。否則，將導(dǎo)致數(shù)據(jù)失實(shí)，失去指標(biāo)的原來含義和價(jià)值。

3）合法性與合理性原則

要符合《會(huì)計(jì)法》、《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》等有關(guān)法律法規(guī)和財(cái)務(wù)制度規(guī)定，并結(jié)合城市公共交通行業(yè)實(shí)際，搭建好制度的構(gòu)架。同時(shí)，成本項(xiàng)目相關(guān)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或社會(huì)公允水平。

4推進(jìn)公交成本規(guī)制落實(shí)的相關(guān)建議

1）實(shí)施成本規(guī)制中要把握好的三個(gè)關(guān)系

①要處理好政府控制成本與調(diào)動(dòng)企業(yè)控制成本積極性的關(guān)系。公交成本規(guī)制應(yīng)當(dāng)成為調(diào)動(dòng)企業(yè)降低成本和控制成本上漲積極性的機(jī)制，讓企業(yè)享受到降低成本所帶來的利益。②要處理好合法成本與合理成本的關(guān)系。合法成本，是定性問題，主要側(cè)重于企業(yè)成本科目、列支內(nèi)容是否符合相關(guān)財(cái)務(wù)核算的規(guī)定；合理成本，是定量問題，主要側(cè)重于在科目、成本內(nèi)容合法前提下的數(shù)額合理性。由于政府與公交企業(yè)之間存在的信息不對(duì)稱和博弈，因此在成本規(guī)制相關(guān)約束標(biāo)準(zhǔn)的制定中，特別要注意處理好合法性與合理性的關(guān)系，注意約束與激勵(lì)的并重。③要處理好設(shè)施的完美無缺與成本代價(jià)的關(guān)系。公共基礎(chǔ)設(shè)施的盡善盡美與公共服務(wù)的成本或消費(fèi)價(jià)格構(gòu)成了一對(duì)矛盾，必須在兩者之間尋求平衡。要處理好業(yè)內(nèi)成本與業(yè)外成本的關(guān)系，防止業(yè)外成本隨意進(jìn)入業(yè)內(nèi)成本[3]。

2）大力推進(jìn)公交基礎(chǔ)管理信息化是實(shí)施成本規(guī)制的重要保障

信息化管理是成本規(guī)制真實(shí)性的體現(xiàn)。目前很多公交企業(yè)的管理還在沿用人工管理模式，其獲取動(dòng)態(tài)信息及管理效率顯得較差，對(duì)成千上萬條變化的信息和數(shù)據(jù)靠人工進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和梳理顯得滯后并缺乏準(zhǔn)確真實(shí)。從部分先進(jìn)公交企業(yè)實(shí)施信息化管理實(shí)踐來看，營運(yùn)信息不僅實(shí)現(xiàn)了無紙化統(tǒng)計(jì)與無紙化調(diào)度，而且準(zhǔn)確、及時(shí)、真實(shí)。因此，信息化管理是今后公交企業(yè)現(xiàn)代管理的必然趨勢(shì)，也是營運(yùn)現(xiàn)場(chǎng)管理和成本管理的重要技術(shù)支撐[4]。ERP（系統(tǒng)是將企業(yè)生產(chǎn)管理的綜合信息資源整合在一起，然后能更充分地發(fā)揮信息技術(shù)在企業(yè)管理中的應(yīng)用，以滿足企業(yè)多層次的不同需求。根據(jù)實(shí)施ERP管理目標(biāo)建立的營運(yùn)管理等系統(tǒng)對(duì)營運(yùn)的計(jì)劃班次編排、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)度、實(shí)時(shí)監(jiān)控等可進(jìn)行全覆蓋管理。ERP的應(yīng)用是成本規(guī)制的基本保障。

結(jié)論

城市公交是城市發(fā)展中最具有基礎(chǔ)性和公益性的行業(yè)，是維系城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)和滿足人們出行需求的公共服務(wù)之一。公交企業(yè)作為自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體，通過市場(chǎng)化運(yùn)作難以消化成本，政府必須通過購買服務(wù)給予補(bǔ)貼，才能保證公交服務(wù)的質(zhì)量不受影響。但是“無條件的財(cái)政兜底”對(duì)任何一個(gè)城市而言，其財(cái)政都是無力長(zhǎng)期承擔(dān)的；與此同時(shí)，經(jīng)營者自我價(jià)值的體現(xiàn)受到抑制，積極性難以發(fā)揮。因此，探索建立一套基于成本規(guī)制的公交補(bǔ)貼機(jī)制，是財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)和財(cái)政監(jiān)管的核心；也是公交運(yùn)營企業(yè)財(cái)務(wù)平衡的重要內(nèi)容，是公交行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。實(shí)施公交成本規(guī)制的最大意義在于：對(duì)政府而言，體現(xiàn)公共財(cái)政補(bǔ)貼資金的公平與效率；對(duì)公交企業(yè)而言，既有約束又有激勵(lì)，從而推動(dòng)行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。