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摘要：城市公交事業(yè)在不斷探索和推進民營化的過程中出現(xiàn)了一些新的問題，需要進行政府規(guī)制改革，以彌補市場失靈。而城市公交事業(yè)政府規(guī)制改革應遵循以法律制度為準則、以有效競爭為目標導向、以激勵性規(guī)制為手段、實現(xiàn)政企分離的政策思路。

關鍵詞：城市公交；政府規(guī)制；競爭

2004年，我國提出公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，對城市公交事業(yè)進行民營化改革，引入競爭機制，通過公交客運線路特許經(jīng)營，允許不同產(chǎn)業(yè)形式的公交企業(yè)進入公交客運市場，打破國有公交企業(yè)壟斷經(jīng)營，形成多家公交企業(yè)競爭格局。在不斷探索和推進城市公交事業(yè)民營化的過程中出現(xiàn)了一些新的問題，如普遍服務不足、線路經(jīng)營權(quán)私下倒賣、服務質(zhì)量差、安全事故多等。世界范圍內(nèi)的民營化實踐表明，民營化大潮席卷過后必然是政府規(guī)制的跟進，城市公交事業(yè)的民營化改革需要政府規(guī)制，本文從四個方面探討城市公交事業(yè)政府規(guī)制改革的政策思路：

一、法律制度是城市公交事業(yè)政府規(guī)制改革的準則

市場經(jīng)濟是一種法治經(jīng)濟，任何社會經(jīng)濟活動都應納入法治的軌道，城市公交事業(yè)也不例外，這就要求城市公交事業(yè)的政府規(guī)制要以立法為先導，按法定程序進行改革，以法律制度為規(guī)制依據(jù)。公交事業(yè)發(fā)達國家在進行政府規(guī)制改革之前，制定并頒布了相應的法律法規(guī)，并以此為綱領指導政府規(guī)制改革的實踐。不言而喻，完善的法律體系對城市公交事業(yè)政府規(guī)制具有重要作用。

由于我國對公共交通研究不深，城市公共交通立法已經(jīng)跟不上城市公交事業(yè)發(fā)展的步伐。現(xiàn)行的規(guī)制依據(jù)是國務院建設行政主管部門制定的一些政策和辦法，如《關于加強城市公共交通工作的若干規(guī)定》、《全民所有制城市公共交通企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制實施辦法》等，以及地方城市政府出臺的一些管理條例，如大連、濟南、武漢等城市制定的《城市公共客運交通管理條例》。這些規(guī)定、辦法和條例對于加強城市公共交通管理，促進城市公交事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，這些法律層級低、法律效用較差，因而在執(zhí)行中打了不少折扣，對城市公交行業(yè)的約束力不一，既缺乏統(tǒng)一權(quán)威的法律和行政法規(guī)，也缺乏本行業(yè)的專門法律。

根據(jù)公交事業(yè)發(fā)達國家在政府規(guī)制法律制度方面可資借鑒的經(jīng)驗，我國應建立城市公交政府規(guī)制體制的法律框架，作為政府規(guī)制體制改革的準則。當前，應盡快出臺一部具有權(quán)威性、全國性的《城市公共交通法》，為城市公交事業(yè)發(fā)展提供法律保障。《城市公共交通法》應對公共交通各方面的具體管理作出較為全面的法律規(guī)定，包括城市公共交通的性質(zhì)、規(guī)劃、設施建設、線路經(jīng)營、服務質(zhì)量和安全責任、監(jiān)督管理、法律責任等方面。然而我國地域遼闊，各城市之間的差異大，需要以《城市公共交通法》為指導，因地制宜，制定一部適合本地區(qū)特點的、具體的、操作性強的《公共交通管理條例》。

二、政企分離是城市公交事業(yè)政府規(guī)制改革的關鍵

城市公交事業(yè)民營化之前，其政府規(guī)制體制的基本特征是高度政企合一，政府既是規(guī)制政策的制定者與監(jiān)督執(zhí)行者，又是具體業(yè)務的實際經(jīng)營者。這種高度政企合一的政府規(guī)制體制，其主要弊端是國有公交企業(yè)壟斷經(jīng)營，沒有生產(chǎn)經(jīng)營的重大決策權(quán)，缺乏提高生產(chǎn)效率和服務質(zhì)量的動力，因而也就缺乏競爭活力。因此，實行政企分離是城市公交事業(yè)政府規(guī)制體制改革的關鍵。城市公交事業(yè)民營化重構(gòu)政企關系，政企分開，即政府社會經(jīng)濟管理職能、公交企業(yè)所有者職能和公交企業(yè)經(jīng)營者職能分離。

面對走向民營化的城市公交事業(yè)，政府將不再直接干預公交企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動，而是通過組建一個獨立、公正的規(guī)制機構(gòu)（如城市公共交通監(jiān)管委員會）來規(guī)制和監(jiān)督公交企業(yè)的市場行為。城市公共交通監(jiān)管委員會的職能定位為合理授權(quán)、完善規(guī)制、適當監(jiān)管，即制定具體的行業(yè)規(guī)制規(guī)章、頒發(fā)公交企業(yè)經(jīng)營許可證、對城市公交進入和退出市場進行規(guī)制、制定并監(jiān)督執(zhí)行價格規(guī)制政策、制定公交服務的質(zhì)量標準和安全標準、規(guī)定公交企業(yè)的普遍服務、確定公交補貼方式和額度等。

政企分離后，公交企業(yè)按照市場經(jīng)濟原則開展正常的經(jīng)營活動，成為真正的市場競爭主體，建立以公共交通為依托、以多元化經(jīng)營為扶持、以股份制經(jīng)營為運作機制的全新型公交企業(yè)經(jīng)營模式。利用公共交通優(yōu)先的發(fā)展契機，向國內(nèi)外開放城市公交市場，積極引進外部資金，運用控股、參股的方式，組建多家股份制公交企業(yè)在同一個層面上展開競爭。公交企業(yè)可以資產(chǎn)為紐帶，建立緊密型的集團式經(jīng)營企業(yè)，發(fā)展廣告、房地產(chǎn)、旅游、商貿(mào)、物業(yè)管理、汽車維修與配件供應等相關領域的產(chǎn)業(yè)，突破城市的地域限制，與其他上市公交企業(yè)聯(lián)合經(jīng)營，進入其他城市的公交客運市場。

三、有效競爭是城市公交事業(yè)政府規(guī)制改革的目標導向

競爭是市場經(jīng)濟最顯著的特征。“競爭出質(zhì)量，競爭出效率，競爭機制的引入與完善是提高公共服務水平和質(zhì)量的根本之道”[1]。城市公交事業(yè)的自然壟斷性意味著其具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟，但是由一家或極少數(shù)幾家公交企業(yè)經(jīng)營又會扼殺競爭活力。因此，規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力便構(gòu)成政府制定城市公交事業(yè)規(guī)制政策的兩難選擇。從世界范圍看，任何一個城市公交市場均是適度開放和適度競爭的市場。對此，以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力相兼容的有效競爭作為城市公交事業(yè)政府規(guī)制的目標導向，對城市公交規(guī)制并舉。

其一，適度的城市公交市場準入機制。城市公交行業(yè)并非自然壟斷行業(yè)，由眾多的私營公交企業(yè)進行公平競爭可以降低價格，減少政府補貼。城市公交市場應在政府的監(jiān)控下，實行有限度的競爭，適當控制進入者的數(shù)量和規(guī)模，并逐步推行公交線路特許經(jīng)營，對新增的公交客運線路或收回的現(xiàn)有公交客運線路的經(jīng)營權(quán)，以拍賣、公開招標方式，讓符合市場準入條件的公交企業(yè)公平競爭，由提供最低報價的那家公交企業(yè)獲得特許經(jīng)營權(quán)，規(guī)制機構(gòu)與之簽定特許經(jīng)營合同，準許其經(jīng)營城市公交業(yè)務。如果公交企業(yè)未能履行合同，規(guī)制機構(gòu)可以取消與這家企業(yè)簽訂的合同，重新選擇另一家，這打破了公交營運的終身制，把競爭機制注入城市公交行業(yè)。

其二，公交企業(yè)有序退出的制度安排。在通過特許投標來選擇經(jīng)營者的過程中，必然涉及公交企業(yè)退出經(jīng)營問題。如果政府對公交企業(yè)的退出缺乏一定程度上的規(guī)制，可能會使公交服務供給得不到有效的保障，進而影響城市公交的穩(wěn)定運營。因此，政府必須要求已獲準入的公交企業(yè)負供給責任，從而對它們實施退出規(guī)制：首先，選擇退出對象。只要符合退出規(guī)制條件的，不論其所有制如何，均應列為退出對象。其次，退出對象補償?shù)膯栴}。根據(jù)退出公交市場的經(jīng)營者所遭受利益損失的程度進行等價補償。最后，引入新的經(jīng)營者。在妥善處理企業(yè)退出公交運營的過程中，應該同時引入新的經(jīng)營者，讓符合條件的公交企業(yè)進入客運市場，以確保公交運營的連續(xù)性。

四、激勵性規(guī)制是城市公交事業(yè)政府規(guī)制改革的有效手段

激勵性規(guī)制是相對于政府單方強制規(guī)制而言的一種新型管制方式。在存在的信息不對稱的情況下，政府為糾正市場失靈、提高經(jīng)濟效率，通過激發(fā)、引導的方法使公交企業(yè)自愿按政府意圖進行生產(chǎn)經(jīng)營[2]。其實質(zhì)是給予公交企業(yè)一定的自由裁量權(quán)，促使公交企業(yè)降低成本、提高質(zhì)量、改善服務，誘導公交企業(yè)逐步接近社會福利最大化的思路。為了提高行業(yè)效率而給予公交企業(yè)的激勵方法是多樣的，主要有：

一是在公交票價規(guī)制中引入?yún)^(qū)域間比較競爭機制。公交票價是公交企業(yè)和乘客的利益沖突點，需要兼顧經(jīng)濟效益和社會效益，在規(guī)制機構(gòu)指導下制定市場競爭價格。我國城市公交行業(yè)基本上是由區(qū)域性壟斷企業(yè)經(jīng)營的，政府規(guī)制機構(gòu)可以運用區(qū)域間比較競爭機制控制成本的變化，剔除各種影響成本的外部因素，以運營效率最高的公交企業(yè)的成本作為制定價格的依據(jù)，促使各區(qū)域的公交企業(yè)為降低成本而開展間接競爭。

二是建立規(guī)范的政策性虧損評估機制。政府對公交企業(yè)的扶持和財政資助體現(xiàn)了政府公共財政的職能，體現(xiàn)了政府為社會提供公益性公共產(chǎn)品的責任。我國應確立重點扶持城市公交企業(yè)財政補貼政策，建立規(guī)范的政策性虧損評估機制，對公交企業(yè)的運營成本和費用進行年度審計與評價，根據(jù)票價收入情況，結(jié)合公交企業(yè)服務質(zhì)量評價的成績，合理界定和計算政策性虧損基數(shù)，切實發(fā)揮政府財政補貼在城市公交發(fā)展中的作用。

三是提高城市公交服務質(zhì)量。隨著城市經(jīng)濟的發(fā)展和生活水平的提高，市民對出門乘車的服務質(zhì)量提出了上檔次、多樣化、便利性等需求，這要求城市公交創(chuàng)新服務模式，推出特色服務、特需服務、精品服務等新產(chǎn)品。公交企業(yè)有必要針對不同類型的乘客提供不同的乘車服務。比如，通過車型和票價的差異，開通普線、大站快線、直達線等類型的快速公交線路，相應地將票價上調(diào)至2～4元。

參考文獻：

[1]周志忍．當代國外行政改革比較研究[M]．北京：國家行政學院出版社，1999：147．

[2]郭志斌．論政府激勵性管制[M]．北京：北京大學出版社，2002：82．