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一、日本農(nóng)村社會(huì)保障制度的特點(diǎn)及其對(duì)中國(guó)的啟示

隨著后工業(yè)時(shí)代的到來，我國(guó)進(jìn)入城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的時(shí)期。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，完善社會(huì)保障制度，改善民生，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度是我國(guó)現(xiàn)階段的重要任務(wù)之一。鑒于日本與我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障制度產(chǎn)生背景有一定的相似性，分析和總結(jié)日本農(nóng)村社會(huì)保障制度的特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)具有一定的借鑒與啟示意義。

1．政府承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)

日本政府在農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展歷程中始終處于主導(dǎo)地位。例如政府參與農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)的組織、經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)給予財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)施強(qiáng)制性保險(xiǎn)。對(duì)于互助保險(xiǎn)組合，盡管其為農(nóng)民的自發(fā)組織，但是完全按照國(guó)家的相關(guān)法律和內(nèi)部規(guī)章進(jìn)行運(yùn)作，并且接受政府的監(jiān)管。此外，針對(duì)人口老齡化的特點(diǎn)，日本政府以立法形式對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，目的是積累養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，以適應(yīng)農(nóng)村人口老齡化的需要。社會(huì)保障是政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)再分配的基本方式之一。在中國(guó)，要建設(shè)法制型和服務(wù)型政府，首先要依法行政，而政府在為各個(gè)社會(huì)群體提供服務(wù)時(shí)，必須找準(zhǔn)服務(wù)方向與邊界，不能顧此失彼，不能“越位”、“缺位”。在進(jìn)行一次分配時(shí)，要充分體現(xiàn)效率;在二次分配時(shí)，則要更加注重公平。在構(gòu)建社會(huì)保障體系的過程中，要依法保障各項(xiàng)政策措施的落實(shí)，依法推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)保障職能的實(shí)現(xiàn)，保證社會(huì)保障制度建設(shè)在法制的軌道上運(yùn)行。要特別注重在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)各方面利益的調(diào)整和保護(hù)。要本著科學(xué)性、合理性、效率性的原則對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度進(jìn)行銜接與整合，保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障制度的順利實(shí)施。

2．加大財(cái)政投入，多渠道籌集農(nóng)村社會(huì)保障資金

日本在農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)過程中十分重視對(duì)農(nóng)民這一弱勢(shì)群體的保護(hù)，在財(cái)政撥款上給予農(nóng)民更多的政策扶持。例如在國(guó)民健康保險(xiǎn)中，政府承擔(dān)一半的保費(fèi);在基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金中，政府負(fù)擔(dān)1/3的保費(fèi)。在政府承擔(dān)一定比例的保費(fèi)的基礎(chǔ)上，農(nóng)民根據(jù)年齡和險(xiǎn)種等不同負(fù)擔(dān)不同比例的保費(fèi)。中國(guó)目前正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，如何把廣大農(nóng)民納入到正規(guī)的社會(huì)保障機(jī)制中來，使得社會(huì)保障走上城鄉(xiāng)待遇均等化和一體化的軌道，最關(guān)鍵的問題就是保障資金的籌集。毋庸置疑，政府應(yīng)該加大對(duì)社會(huì)保障基金的投入。同時(shí)，基于我國(guó)農(nóng)民人口眾多的現(xiàn)實(shí)，可以考慮通過土地出讓金的重新分配來減輕國(guó)家和參保農(nóng)民的壓力。即國(guó)家規(guī)定地方財(cái)政以其取得的土地出讓金為農(nóng)戶優(yōu)先撥付繳納社保基金。這需要國(guó)家相關(guān)法律予以強(qiáng)制推行。至于社會(huì)保障基金的繳納方式，各地方可以根據(jù)實(shí)際情況采用一次性繳納或者分期繳納的方式。這有利于逐步提高農(nóng)民的社會(huì)保障水平，促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障水平的均等化，減輕國(guó)家和農(nóng)民繳納社保資金的壓力。

3．建立混合型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的協(xié)調(diào)發(fā)展

日本在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，在社會(huì)保障待遇上也存在城鄉(xiāng)不公平的問題。例如農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金保險(xiǎn)，投保40年并且到65歲才可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，領(lǐng)取金額每月最多為6．7萬日元，較城鎮(zhèn)居民每月18．6萬日元的養(yǎng)老金低很多。隨著城市化的快速發(fā)展，大批農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，農(nóng)村留守老人規(guī)模十分龐大。針對(duì)農(nóng)村人口老齡化問題，日本政府將農(nóng)民強(qiáng)制納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，并出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者年金基金法》。農(nóng)民因?yàn)槔淆g化轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，補(bǔ)充繳納年金，政府則按比例和參保者年齡進(jìn)行補(bǔ)貼。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口日益增多，農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。我國(guó)可以借鑒日本的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式:一是構(gòu)建強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立農(nóng)民、農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶;二是根據(jù)農(nóng)民實(shí)際收入及土地經(jīng)營(yíng)情況，鼓勵(lì)其加入附加養(yǎng)老金保險(xiǎn);三是推行全民商業(yè)保險(xiǎn)，作為前兩種保險(xiǎn)模式的補(bǔ)充。此外，根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，推行農(nóng)民土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老等多重養(yǎng)老模式。

4．完善社會(huì)保障法律體系

日本完備的法律體系是社會(huì)保障制度順利實(shí)施并逐步完善的重要原因。法律有效地保證了社保制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性。1938年，日本就頒布了《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》，主要對(duì)象是農(nóng)民和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。隨著二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的衰退，國(guó)民健康險(xiǎn)一度面臨困境。1948年，日本開始再次修改《國(guó)民健康保險(xiǎn)法》。1950年，日本政府成立了社會(huì)保障制度審議會(huì)，在農(nóng)村全面普及國(guó)民健康保險(xiǎn)。為了完善全民醫(yī)保，日本政府于1957年修訂了《健康保險(xiǎn)法》，更好地協(xié)調(diào)和補(bǔ)充了國(guó)民健康保險(xiǎn)。此外，日本先后頒布了《生活保護(hù)法》、《兒童福利法》、《殘疾人福利法》等法令。為了解決社會(huì)養(yǎng)老問題，1959年，政府頒布了《國(guó)民養(yǎng)老金法》，其主要對(duì)象是農(nóng)民和個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。隨著日本社會(huì)老齡化高潮的到來，1982年，日本政府出臺(tái)了《老人保健法》，以立法的形式規(guī)劃老年人的保健問題。1985年，日本修改了《國(guó)民年金法》，擴(kuò)大了國(guó)民年金的覆蓋面，創(chuàng)立了以國(guó)民年金為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金制度。通過一系列法律的制定，日本的社會(huì)保障得以順利發(fā)展。法律的規(guī)范和制約保證了社會(huì)保障制度的公平性。我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，貧困線以下人口仍占有較高的比例。由于長(zhǎng)期以來我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治及文化等方面的差異，決定了農(nóng)村社會(huì)保障法律制度不如城市完善。2010年，我國(guó)頒布了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，于2011年開始實(shí)施，但是涉及農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)容和規(guī)定尚不完善，與我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及廣大農(nóng)村居民的社會(huì)保障需求之間還不完全適應(yīng)。因此，需要健全和完善社會(huì)保障相關(guān)立法，使社會(huì)保障體系建設(shè)步入法制化軌道。加快社會(huì)保障立法，盡快制定社會(huì)救助法、養(yǎng)老保險(xiǎn)法、醫(yī)療保險(xiǎn)法，是社會(huì)保障制度改革的必由之路。

5．實(shí)施與城鄉(xiāng)一體化同步的社會(huì)保障制度

日本政府通過采取一系列措施，將社會(huì)保障從城市向農(nóng)村、山區(qū)、海島等偏遠(yuǎn)地區(qū)擴(kuò)展，突破了城鄉(xiāng)二元體制的局限，逐步縮小了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本的城市化率已達(dá)66%，城鄉(xiāng)人口差距及人均收入差距逐步縮小。一系列政策措施的推行，增強(qiáng)了城市化與農(nóng)民社會(huì)保障之間的內(nèi)在聯(lián)系，城市化將傳統(tǒng)的土地保障制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代社會(huì)保障制度。逐步將失去土地進(jìn)入城市產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民、兼業(yè)農(nóng)民、純農(nóng)民納入到現(xiàn)代社會(huì)保障體系中，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的一體化;反過來，城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度又進(jìn)一步推動(dòng)了城市化發(fā)展。日本城市化快速發(fā)展時(shí)期即是包括農(nóng)民在內(nèi)的社會(huì)保障體系迅速完善的時(shí)期。究其原因，一方面，這一時(shí)期城鄉(xiāng)矛盾等社會(huì)問題最為顯著，所以對(duì)社會(huì)保障的需求最為強(qiáng)烈;另一方面，該階段也是國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長(zhǎng)最快的時(shí)期，社會(huì)保障供給能力較為富足。我國(guó)當(dāng)前正處于城鄉(xiāng)矛盾最為尖銳的時(shí)期，進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，建立有中國(guó)特色的農(nóng)村社會(huì)保障體系，必須通過各項(xiàng)制度的整合實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化。首先，在包括低保制度等社會(huì)救助制度方面，需要制定《社會(huì)救助法》。

二、總結(jié)

只有通過法律的有力規(guī)范，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的城鄉(xiāng)一體化。其次，需要整合城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村居民醫(yī)療保險(xiǎn)，加強(qiáng)管理部門之間的協(xié)調(diào)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)療保險(xiǎn)均等化。再次，需要整合城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，并針對(duì)農(nóng)民工特殊群體，制定相應(yīng)的參保費(fèi)率及繳費(fèi)方式。以個(gè)人賬戶的形式，通過建立全國(guó)統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)來解決農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定、大跨度流動(dòng)帶來的繳費(fèi)及社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題。從社會(huì)保障的各個(gè)方面加快包括失地農(nóng)民、農(nóng)民工、純農(nóng)民在內(nèi)的農(nóng)民社會(huì)保障制度的建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)真正意義上的普惠、公平的社會(huì)保障目標(biāo)，有序推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村的和諧發(fā)展。

作者：林曉寧徐圖單位：東北師范大學(xué)吉林省藥品檢驗(yàn)所