城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)保障政策
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如今我國正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的階段，但真正實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化卻是一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的過程，尤其是我國長(zhǎng)期處于“二元”社會(huì)結(jié)構(gòu)，尚不完善的社會(huì)保障政策已然成為阻礙中國城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的核心問題。所以，全面完善社會(huì)保障政策并以此大力促進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，已經(jīng)成為當(dāng)前面臨的突出問題。
城鎮(zhèn)化是隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高而漸進(jìn)產(chǎn)生的社會(huì)現(xiàn)象，盡管學(xué)術(shù)界對(duì)城鎮(zhèn)化解讀的角度不盡相同，但絕大多數(shù)專家都認(rèn)為城鎮(zhèn)化不僅是一個(gè)過程，而且還是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志。城鎮(zhèn)化的核心就是農(nóng)村人口不斷流向城市、農(nóng)村逐漸向城市轉(zhuǎn)變，由此引發(fā)人們?cè)谏?、思想、文化方面的變化。要?shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化就必須大力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，吸收更多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，借以為農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移提供條件。隨著我國綜合國力的持續(xù)增強(qiáng)，目前已初步具備實(shí)施城鎮(zhèn)化的條件，逐漸完善社會(huì)保障政策具有重要的意義，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。
1．促進(jìn)城鄉(xiāng)居民精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)
由于我國正處于工業(yè)化快速發(fā)展階段，逐步健全社會(huì)保障政策必將極大改善廣大居民的生活。有了物質(zhì)基礎(chǔ)做保障人們就會(huì)把更多的精力轉(zhuǎn)移到提高自身素質(zhì)上來，從而推動(dòng)精神文明建設(shè)的發(fā)展。由此可見，精神文明與物質(zhì)文明建設(shè)是并行不悖、相輔相成的。進(jìn)一步來說，物質(zhì)文明本身就是精神文明的物化表現(xiàn)形式。
2．有利于提高廣大城鄉(xiāng)居民的生活水平
以實(shí)施城鎮(zhèn)化為突破口，通過完善社會(huì)保障政策，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，不僅是發(fā)展我國社會(huì)保障事業(yè)的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)條件，其意義不可估量。
二、社會(huì)保障政策存在的問題
1．農(nóng)村中非農(nóng)人口缺乏政策保護(hù)
我國農(nóng)村存在著大量的非農(nóng)人口，比如農(nóng)民工，他們沒有城鎮(zhèn)戶口，也不同于農(nóng)村居民。土地被政府征用后，非農(nóng)人口既不能享有城市居民的社會(huì)保障待遇，也不能享有農(nóng)村居民的土地保障政策，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N完全游離于社會(huì)保障政策之外的“邊緣群體”。農(nóng)民工不是工人，在社會(huì)保險(xiǎn)方面，他們沒有工傷保險(xiǎn)；農(nóng)民工不存在就業(yè)、失業(yè)，自然也就無法享受失業(yè)保險(xiǎn)；農(nóng)民工在就業(yè)、收入等方面存在著極大的不確定性，因而家庭保障也受到越來越大的沖擊；由于受到我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，農(nóng)村最終能依靠的還是土地保障，而土地對(duì)于失地農(nóng)民已經(jīng)不具有任何保障作用。因此，應(yīng)盡快建立并完善針對(duì)農(nóng)村非農(nóng)人口的社會(huì)保障政策，以此保障其基本生活。
2．城鄉(xiāng)社會(huì)保障政策覆蓋面差距較大
從公平角度而言，城鄉(xiāng)居民理應(yīng)同樣享受國家社會(huì)保障政策帶來的福祉，但實(shí)際能享受到國家社會(huì)保障政策的農(nóng)村居民卻是少之又少。我國各級(jí)政府在制定社會(huì)保障政策時(shí)，也主要是針對(duì)城鎮(zhèn)居民，很少考慮占我國人口絕大多數(shù)的農(nóng)村居民，其根本原因還是受我國長(zhǎng)期以來形成的“二元經(jīng)濟(jì)”社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)的影響。雖然我國農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋率近年有所增加，但同發(fā)達(dá)國家相比依然存在較大差距。
3．各級(jí)政府財(cái)政投入嚴(yán)重不足
就社會(huì)保障工作而言，政府資金的投入無疑具有舉足輕重的作用，特別是對(duì)于我國農(nóng)村貧困地區(qū)，那里的社會(huì)保障資金主要來自于政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，因此，各級(jí)政府應(yīng)給予農(nóng)村地區(qū)更大的財(cái)政支持。要建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，我國政府目前所能給予的資金投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在社會(huì)保障工作中，只有加大政府財(cái)政資金的投入，切實(shí)解決財(cái)政資金缺口問題，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障政策的有機(jī)對(duì)接。
4．社會(huì)保障方面的法制不健全
在黨和各級(jí)政府的努力下，我國社會(huì)保障工作近年來取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，城鎮(zhèn)居民中已經(jīng)建立起包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和最低生活保障在內(nèi)的較為完備的社會(huì)保障體系。與社會(huì)保障事業(yè)飛速發(fā)展相比，我國在社會(huì)保障立法方面卻相對(duì)滯后。就目前情況看，我國社會(huì)保障方面立法不僅層次較低，各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)不一，而且缺乏科學(xué)性、合理性及可操作性，甚至在社會(huì)保障的一些領(lǐng)域中存在空白地帶，造成具體工作無法可依的局面，這都與社會(huì)保障法作為一門獨(dú)立法律的地位是極不相符的。
三、建議
1．完善農(nóng)村中非農(nóng)人口的社會(huì)保障政策
近年來，我國大中城市正有計(jì)劃地將工業(yè)重心向郊縣轉(zhuǎn)移，這不僅促進(jìn)了中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，而且使傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)獲得了更多的外部支持，但也造成了一定的負(fù)面影響。農(nóng)村人口非農(nóng)化使農(nóng)村中被非農(nóng)化的人口不僅喪失了賴以生存的土地，而且無法得到社會(huì)保障待遇。如何統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村中非農(nóng)人口的合法權(quán)益，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)吸收范圍，為農(nóng)村非農(nóng)人口參加社會(huì)保障創(chuàng)造便利條件，成為黨和各級(jí)政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的突出問題。社會(huì)保障始終是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工最為關(guān)注的問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，有條件地將農(nóng)村非農(nóng)人口納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障體系中，一方面可以進(jìn)一步促進(jìn)工業(yè)化的迅速發(fā)展，吸引更多的農(nóng)村居民到城市生活，另一方面對(duì)于和諧社會(huì)的構(gòu)建也將起到至關(guān)重要的作用。
2．努力擴(kuò)大社會(huì)保障政策的覆蓋面
發(fā)展城鎮(zhèn)化就是要努力擴(kuò)大社會(huì)保障的范圍和社會(huì)保障政策的覆蓋面，以便使更多的群體享受到社會(huì)保障政策給他們帶來的福利。社會(huì)保障政策的覆蓋面是反映社會(huì)保障政策有效性及可行性的重要標(biāo)準(zhǔn)。我國要建立覆蓋城鄉(xiāng)的一體化社會(huì)保障政策，必須綜合考慮城鄉(xiāng)社會(huì)保障政策的銜接，要逐漸創(chuàng)造條件，爭(zhēng)取將盡可能多的群體納入社會(huì)保障政策的覆蓋范圍內(nèi)。我國在發(fā)展城鎮(zhèn)化、擴(kuò)大社會(huì)保障政策覆蓋面工作中，要立足于城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的歷史與現(xiàn)實(shí)，高度重視靈活就業(yè)人員及農(nóng)民工等特殊群體的參保工作，著重解決由于歷史原因造成的遺留問題。只有加大宣傳力度，給予優(yōu)惠政策，才能引導(dǎo)符合參保條件的群體積極投保，進(jìn)而擴(kuò)大社會(huì)保障政策覆蓋面。完善覆蓋城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障政策，不僅有利于促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)，還有助于提高社會(huì)保障水平，使更多的群體享受到社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的成果。
3．大力增加政府社會(huì)保障資金投入
作為一項(xiàng)公益事業(yè)，發(fā)展社會(huì)保障工作離不開政府財(cái)政的大力支持，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也應(yīng)加大政府在社會(huì)保障方面的資金投入，以此確保社會(huì)保障政策的順利推進(jìn)。除社會(huì)統(tǒng)籌基金外，社保資金主要還是依賴政府財(cái)政政策及社會(huì)福利的支出。要增加政府在社會(huì)保障方面的資金投入，調(diào)整我國現(xiàn)有的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)勢(shì)在必行，要始終確保社保資金在財(cái)政分配過程中處于優(yōu)先考慮地位。我國是發(fā)展中國家，政府財(cái)力有限，為此還要全方位擴(kuò)大社保資金的籌資渠道。要立足于政府的財(cái)政支持，還要充分利用社會(huì)保險(xiǎn)、彩票、社會(huì)捐助等方式，采取“集中管理，合理使用”方式，緩解政府在財(cái)政方面的壓力。在我國農(nóng)村現(xiàn)階段社會(huì)保障難以迅速普及的狀況下，還要大力推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民的收入，從根本上增強(qiáng)農(nóng)民自身的養(yǎng)老能力和投保能力，這種做法目前仍然具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
4．加強(qiáng)社會(huì)保障法制化建設(shè)
依法治國要求法制先行，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的制定在一定程度上彌補(bǔ)了我國社會(huì)保障方面立法的空白，已成為我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系中不可或缺的組成部分。與社會(huì)保障事業(yè)迅速發(fā)展相比，目前我國社會(huì)保障方面的立法工作稍顯滯后，這也嚴(yán)重制約了社會(huì)保障政策的統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，必須不斷完善并強(qiáng)化城鎮(zhèn)社會(huì)保障方面的立法工作，特別要針對(duì)特殊群體進(jìn)行專門立法，以此改變目前農(nóng)村社會(huì)保障工作基本處于無法可依的狀況。加強(qiáng)社會(huì)保障立法，目前要著重做好以下工作：
（1）盡快出臺(tái)《農(nóng)民工社會(huì)保障法》。農(nóng)民工問題始終是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的關(guān)鍵問題，目前我國尚無專門針對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障方面的立法。有鑒于此，我國必須加快社會(huì)保障立法工作進(jìn)程，力爭(zhēng)在最短時(shí)間內(nèi)出臺(tái)《農(nóng)民工社會(huì)保障法》，對(duì)農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)及社會(huì)救濟(jì)進(jìn)行全方位的詳盡的規(guī)定。唯此才能切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利開展。
（2）全面發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加大行政執(zhí)法力度，為農(nóng)民工社會(huì)保障維權(quán)創(chuàng)造便利條件。這就要求各級(jí)政府充分整合資源，相關(guān)職能部門也要積極配合，不斷強(qiáng)化行政監(jiān)督檢查工作力度，努力創(chuàng)新工作方法，依法查處各類違法事件并追究相關(guān)人員責(zé)任，使法律賦予農(nóng)民工的權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的利益。
（3）不斷推進(jìn)司法改革，提高辦案效率，完善法律援助機(jī)制。要切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，就必須促進(jìn)社會(huì)保障政策的貫徹實(shí)施。有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障維權(quán)的案件各級(jí)法院要公正并及時(shí)地審理；對(duì)部分缺乏維權(quán)意識(shí)的農(nóng)民工，應(yīng)免費(fèi)提供法律援助。與此同時(shí)，各級(jí)政府還要建立法制化的社會(huì)保障爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)和專業(yè)化的仲裁隊(duì)伍，逐步完善各項(xiàng)制度及仲裁程序。
四、結(jié)論
完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，進(jìn)而不斷縮小城鄉(xiāng)間差距，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障均衡和共享的必由之路。我國目前要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展還有很長(zhǎng)的路要走。在完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作中，政府要統(tǒng)籌全局，始終發(fā)揮主導(dǎo)作用，不僅要高度關(guān)注農(nóng)民的切身利益，還要把更多的資金投入社會(huì)保障相對(duì)薄弱的農(nóng)村。此外，各級(jí)政府還要從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，積極為農(nóng)民探索實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障服務(wù)均等化的有效路徑。
作者：薛維然 單位：沈陽大學(xué)政法學(xué)院
