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一、增加治安管理處罰的種類

《治安管理處罰法》規(guī)定的治安管理處罰種類僅四種，即:警告、罰款、行政拘留、吊銷由公安機(jī)關(guān)頒發(fā)的許可證。同時還規(guī)定對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或者驅(qū)逐出境的處罰。就治安管理的現(xiàn)實(shí)需要來說，處罰種類較少。筆者設(shè)想，是否還可以引入和改進(jìn)“社會服務(wù)令”這一新的處罰方式，同時將沒收這種行政制裁措施設(shè)定為治安處罰種類中的一種。

(一)引入和改進(jìn)“社會服務(wù)令”。“社會服務(wù)令”是社區(qū)矯正的一種手段。英國最早在1973年《刑事法庭權(quán)力法》中創(chuàng)立了“社區(qū)服務(wù)”的刑種，即法官可以判令被告人進(jìn)行無償?shù)?1社區(qū)工作，彌補(bǔ)因其罪行給社會和個人造成的損害。我國香港的《社會服務(wù)令條例》于1984年正式通過，并在1998年擴(kuò)展至區(qū)域法院、高等法院的上訴法庭及高等法院原訟法庭。香港的“社會服務(wù)令”具有補(bǔ)償性及協(xié)助違法者復(fù)康的雙重作用［3］。根據(jù)此服務(wù)令，違法者須同意在空閑時間進(jìn)行無薪社會服務(wù)工作，以補(bǔ)償其對社會的損害，并可代替監(jiān)禁。實(shí)施這項(xiàng)計劃的目的主要有三:一是自新，通過進(jìn)行無薪的公益工作，促使其學(xué)習(xí)奉公守法;二是建設(shè)性的處理，即允許違法者繼續(xù)在社區(qū)中生活，避免因監(jiān)禁而可能產(chǎn)生的負(fù)面影響;三是補(bǔ)償，給罪犯一個貢獻(xiàn)社會的機(jī)會。雖然我國內(nèi)地目前對“社會服務(wù)令”并沒有明文規(guī)定，但2007年以來已有一些城市在區(qū)一級嘗試推行“社會服務(wù)令”的做法，主要是針對未成年人刑事案件，如上海的長寧區(qū)人民法院、河北省石家莊長安區(qū)檢察院［4］。通過對犯罪嫌疑人簽發(fā)“社會服務(wù)令”，讓其在指定的時間、地點(diǎn)進(jìn)行無償勞動?！吧鐣?wù)令”制度體現(xiàn)了一種現(xiàn)代的刑罰觀念，即刑罰社會化的觀念，在性質(zhì)上屬于刑罰替代措施，強(qiáng)調(diào)的是刑罰的執(zhí)行與社會緊密聯(lián)系。對一些未成年人等特定人群的一些沒有造成嚴(yán)重后果或影響的違法、違規(guī)等行為，偏重于教育而不是懲罰，顯示出其一定的優(yōu)越性，它是實(shí)現(xiàn)對未成年罪犯“教育與感化”相結(jié)合政策的有益制度［5］。筆者建議，將“社會服務(wù)令”進(jìn)行一定的創(chuàng)新，移植到治安處罰當(dāng)中，作為治安處罰種類的完善。對某些違反治安管理的行為，如散布謠言、盜竊、故意損毀公私財物等，可由公安機(jī)關(guān)對行為人簽發(fā)“社會服務(wù)令”，取代單一的行政拘留。另外執(zhí)行中，應(yīng)當(dāng)將依照法律規(guī)定不執(zhí)行行政拘留人員移交社會矯正機(jī)構(gòu)，送達(dá)處罰決定書。讓違反治安管理行為人在社會服務(wù)的過程中改過自新，能夠在不限制人身自由的情況下更好地起到懲戒和教育的目的。而且這種方式更容易為被處罰人接受，收效也會比僅僅進(jìn)行單獨(dú)的行政拘留要好，是完全可行的治安處罰方法。當(dāng)然，怎樣能夠?qū)嵤┖谩吧鐣?wù)令”，還需要從實(shí)際操作中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，逐步加以完善。

(二)將沒收這種行政制裁措施設(shè)定為治安處罰種類中的一種?！吨伟补芾硖幜P法》第110條中規(guī)定，“被決定給予行政拘留處罰的人交納保證金，暫緩行政拘留，逃避行政拘留處罰的執(zhí)行的，保證金予以沒收并上繳國庫，已經(jīng)作出的行政拘留決定仍執(zhí)行。”而該條中的沒收保證金的行政行為是不是行政處罰呢?從第10條規(guī)定的處罰種類看，該條款中并沒有將沒收這一行政行為設(shè)定為行政處罰，可以認(rèn)為這里的沒收行為不是行政處罰。但筆者認(rèn)為，治安管理處罰法第110條中規(guī)定的沒收保證金的行政行為就是一種行政處罰。理由有二:一是沒收是公安機(jī)關(guān)將違法行為人所持有的違禁物品或?qū)嵤┻`法行為的所得或與違法行為相關(guān)的財物收歸國有的一種行政制裁措施;二是在《行政處罰法》第8條規(guī)定的行政處罰種類中，明確將沒收這種行政制裁措施設(shè)定為行政處罰種類中的一種。

二、完善雙罰制度

在部分處罰中，采取了行政拘留和罰款同時采取的并處制度(雙罰制)，在執(zhí)行中確實(shí)存在困難。根據(jù)《治安管理處罰法》第49條規(guī)定，盜竊、詐騙、哄搶、敲詐勒索或者故意毀壞公司財物，處五日以上拘留，可以并處五百元以上罰款;情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元罰款。根據(jù)本條文規(guī)定，此類案件必須要對行為人作出治安拘留。基層公安機(jī)關(guān)認(rèn)為此條法律條文在一定程度上存在問題。如因?yàn)槊裆鷨栴}引起的一些破壞行為、故意毀壞公司財物的行為，公安機(jī)關(guān)就不能一概而論的去做出拘留處罰。還有因?yàn)檎哪撤N不恰當(dāng)?shù)男袨閷?dǎo)致了群眾激動故意毀壞了公私財物的行為，單純從法律的層面上講，公安機(jī)關(guān)完全可以對嫌疑人進(jìn)行拘留，但是拘留后很可能會引發(fā)社會更加的不和諧。再如現(xiàn)行《治安管理處罰法》第43條中情節(jié)嚴(yán)重、第四十條等法條中規(guī)定的并罰制度，基層執(zhí)行較困難，傷害案件能夠給被侵害人適當(dāng)補(bǔ)償和支付醫(yī)藥費(fèi)已經(jīng)不容易。在農(nóng)村，被處罰人愿意被頂格行政拘留也不愿意處罰款;在城市，愿意被處罰款也不愿意行政拘留?？傊?，執(zhí)法的目的是為了實(shí)現(xiàn)社會的和諧，如果在一個執(zhí)法行為結(jié)束后，導(dǎo)致了一系列不和諧因素的發(fā)生，那就說明這種執(zhí)法行為本身存在問題。為此，建議在修改時，借鑒刑法有關(guān)雙罰制度，適度適用，不能簡單的用“并”來一概而論，多使用“可以”自由裁量、選擇性文字。四、完善程序方面的不足治安管理處罰程序不完備是比較嚴(yán)重的一個問題，概括起來主要有以下幾個方面:

(一)證明標(biāo)準(zhǔn)有缺陷?！缎姓?a href="http://m.bjhyfc.net/lunwen/qtlw/shzalw/201309/755479.html" target="_blank">處罰法》第三十條規(guī)定了給予行政處罰“必須查明事實(shí)”，可以認(rèn)為行政處罰法采用了與刑事訴訟證明一樣的客觀真實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，《治安管理處罰法》則未作特別規(guī)定，原則上應(yīng)采納這一標(biāo)準(zhǔn)。但治安管理處罰不同于刑事處罰，其行政性質(zhì)決定了要符合行政效率原則的要求，治安管理處罰的程度遠(yuǎn)比刑事處罰的要輕，因此其證明標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)比刑事訴訟中的證明標(biāo)準(zhǔn)低。治安管理處罰往往涉及轉(zhuǎn)瞬即逝的違法行為，難以收集到明白無誤、雙方當(dāng)事人共同認(rèn)可的證據(jù)。加上痕跡、法醫(yī)及電信記錄等證據(jù)涉及專業(yè)技術(shù)問題，行政機(jī)關(guān)根據(jù)現(xiàn)有條件，也無法象刑事偵查起訴一樣，收集到準(zhǔn)確完整的證據(jù)。與訴訟中的證明不一樣，部分情況下公安人員直接接觸違法事實(shí)，對違法事實(shí)有清楚了解。如適用當(dāng)場處罰程序中發(fā)現(xiàn)的違反治安管理情況，被侵害人是否受傷流血。也有部分案件不能接觸案件事實(shí)，只能通過調(diào)查和收集證據(jù)來認(rèn)定案件事實(shí)。在這兩種情況下，執(zhí)法人員應(yīng)用證據(jù)的程序是不一樣的:前者是已知事實(shí)，通過收集證據(jù)向行政相對人、復(fù)議機(jī)關(guān)和法院證明案件事實(shí);后者是未知事實(shí)，通過調(diào)查收集證據(jù)的過程來認(rèn)識事實(shí)。對于已感知案件事實(shí)的情況在采用法律真實(shí)標(biāo)準(zhǔn)則明顯有違處罰的正義要求，應(yīng)當(dāng)采用客觀真實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，以事實(shí)為根據(jù)。對于未感知事實(shí)的情況則可以考慮采用法律真實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，以證據(jù)證明的事實(shí)作為處罰依據(jù)［6］。

(二)對聽證程序的規(guī)定較為模糊?！吨伟补芾硖幜P法》對聽證程序的規(guī)定僅涉及兩條:第3條和第98條。第3條規(guī)定:“治安管理處罰的程序，適用本法的規(guī)定;本法沒有規(guī)定的，適用行政處罰法的有關(guān)規(guī)定”;第98條有關(guān)聽證程序的適用范圍規(guī)定:“對公安機(jī)關(guān)作出的吊銷許可證以及二千元以上罰款決定前，當(dāng)事人要求聽證的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)舉行聽證。”但是，由于《行政處罰法》有關(guān)聽證程序的規(guī)定比較原則，在實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)了不少問題，《治安管理處罰法》對本應(yīng)吸取的教訓(xùn)卻語焉不詳，所以也至少存在著如下三個問題:首先，把行政拘留排除在聽證范圍之外。對公民而言，人身自由罰的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財產(chǎn)罰?！缎姓幜P法》有關(guān)聽證程序的適用范圍僅以責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證以及較大數(shù)額罰款為限，沒有將限制人身自由的行政處罰納入到聽證程序的適用范圍。而《治安管理處罰法》則延續(xù)了這一缺憾?！吨伟补芾硖幜P法》比《行政處罰法》的頒行推遲了十年，立法理應(yīng)有大的進(jìn)步或者突破，遺憾的是，有關(guān)聽證程序的適用范圍并沒有絲毫的擴(kuò)大或者突破，對行政相對人權(quán)利保障的不充分直接導(dǎo)致控權(quán)的缺憾。當(dāng)然，將行政拘留納入聽證范圍，要充分考慮到其帶來的負(fù)面影響，必須要設(shè)置嚴(yán)格的前置條件，防止其利用聽證程序逃之夭夭。如申請聽證時，必須先交納一定的保證金或提出符合條件的擔(dān)保人。其次，沒有將沒收違法所得、沒收非法財物的處罰納入到聽證程序的適用范圍，對公民影響較大的財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的缺失導(dǎo)致控權(quán)的盲區(qū)。由于《行政處罰法》對沒收違法所得、沒收非法財物沒有納入聽證程序的適用范圍，《治安管理處罰法》又沿襲了《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，也未將其納入聽證程序的適用范圍。事實(shí)上，上述兩種處罰的嚴(yán)重性和后果都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于較大數(shù)額的罰款或者吊銷證照的處罰。立法者不管將其以何種理由排除在聽證程序的適用范圍以外，都是與該法的立法宗旨和初衷相悖的。再次，法律還規(guī)定了“當(dāng)事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人”等內(nèi)容，但沒有規(guī)定其律師和其他人可否查閱或者復(fù)制調(diào)查人員的指控材料。如果其律師其他人沒有查閱案卷的權(quán)利，他們就不可能充分有效地行使申辯權(quán)，從而影響到行政處罰的合法性和適當(dāng)性，不免使聽證制度流于形式。這些有待于《治安管理處罰法》進(jìn)一步修改和完善。

(三)被侵害人與侵害人享有不平等權(quán)利。原《治安管理處罰條例》第39條規(guī)定，被處罰人或者被侵害人對治安管理處罰不服，可以依法申請行政復(fù)議?！吨伟补芾硖幜P法》第102條規(guī)定，被處罰人對治安管理處罰不服，可以依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。由此兩條法律條文可以看出，《治安管理處罰法》在賦予被處罰人復(fù)議、訴訟自由選擇權(quán)時，取消了被侵害人的行政復(fù)議的權(quán)利。也就是說，按照《治安管理處罰法》的規(guī)定，被侵害人無權(quán)申請行政復(fù)議，這是立法者(包括起草者)給全國人民開了一個“國際玩笑”。后來，在廣大基層執(zhí)法者和有關(guān)法律專家的強(qiáng)烈要求下，公安部于2007年關(guān)于印發(fā)《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋(二)》的通知中，才明確被侵害人可以依法申請行政復(fù)議。但我們要明白，首先這是行政解釋而不是法律規(guī)定和司法解釋，其效力比較低，何況又涉嫌違反《立法法》的相關(guān)規(guī)定。其次，《治安管理處罰法》賦予了被處罰人復(fù)議、訴訟自由選擇權(quán)，而公安部在上述通知中只賦予了被侵害人可以依法申請行政復(fù)議的權(quán)利，人為設(shè)置了前置條件，被侵害人只有對行政復(fù)議決定不服時才能申請?jiān)V訟。顯然，被侵害人與侵害人享有的權(quán)利不相同。

(四)將保證金、預(yù)付醫(yī)療費(fèi)和損害賠償費(fèi)以及擔(dān)保人程序納入毆打他人和故意傷害案件辦理初查階段。在日常工作中，尤其是派出所的日常工作中，毆打他人和故意傷害案件是最為普遍的案件。此類案件如處理不及時、不妥當(dāng)，最容易導(dǎo)致上訪、投訴。筆者經(jīng)過梳理認(rèn)為，在辦理毆打他人和故意傷害案件等侵犯人身權(quán)利的案件中主要存在以下幾個問題:1、關(guān)于傷情不明案件處理。一般情況下，公安機(jī)關(guān)治安民警在接到報警后首要的是對案件雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查詢問，以確定案件的性質(zhì)、傷害程度以及處罰依據(jù)。在具體操作中，派出所首先要求受害人及時提供疾病診斷證明書，如果疾病診斷證明書能夠證明是輕微傷，那么派出所就能夠在法定期限內(nèi)作出處罰，或者根據(jù)雙方的主觀意愿進(jìn)行治安調(diào)解處理。然而，對于醫(yī)院不能及時出具診斷證明，或者診斷證明中不能清晰看到受害人所受傷害的具體程度。比如說，到底是輕傷還是輕微傷，根本無法確定，那就需要法醫(yī)的鑒定意見，這種情況下，公安機(jī)關(guān)就要將案件先期受理為治安案件，然后要求受害人去做法醫(yī)鑒定。那么，此時對嫌疑人的處理就是一個問題。公安機(jī)關(guān)到底是將嫌疑人行政拘留還是刑事拘留呢，行政拘留是一種具體的行政處罰，做出行政拘留后等于做出了具體的行政處罰行為，如果受害人傷情構(gòu)成輕傷，我們既可以提請逮捕，也可以告知受害人走自訴渠道來解決。但是如果行政拘留結(jié)束了，受害人的法醫(yī)鑒定還沒有做出來，嫌疑人又是外地人，或已到外地打工，此種情況下受害人怎么自訴，在自訴案件中法院的送達(dá)文書無法向嫌疑人送達(dá)，導(dǎo)致法院無法開庭處理，那么最終法院又將案件退回到公安機(jī)關(guān)，此時無疑是給公安機(jī)關(guān)帶來了麻煩。近幾年，很多派出所辦理的案件中就出現(xiàn)過這種問題。但是，刑事拘留是一種刑事措施，不是一種實(shí)體上的處罰行為，在我們對嫌疑人作出刑事拘留后，如果受害人傷情經(jīng)法醫(yī)鑒定為輕微傷，那樣豈不是公安機(jī)關(guān)的刑拘錯誤，公安機(jī)關(guān)無疑要按照《國家賠償法》的具體規(guī)定，給嫌疑人進(jìn)行賠償。所以針對此問題，筆者認(rèn)為《治安管理處罰法》存在操作性不強(qiáng)的問題。2、關(guān)于辦理毆打他人、故意傷害等侵犯公民人身權(quán)利案件受害人醫(yī)療費(fèi)及損害賠償?shù)膯栴}。一般情況下，公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是查清案件性質(zhì)、案件事實(shí)，根據(jù)案件的具體情況對違法行為進(jìn)行處罰。但是在具體工作中涉及到受害人受傷后的醫(yī)療費(fèi)用以及損害賠償問題，這是派出所頭疼的問題。法律沒有規(guī)定辦案民警必須向?qū)Ψ剿魅♂t(yī)藥費(fèi)，但是在日常工作中，受害人根本不理解，他們認(rèn)為警察就應(yīng)該給他們解決醫(yī)藥費(fèi)及賠償問題。如果嫌疑人經(jīng)濟(jì)條件好，及時給予支付，那就好辦。但是如果嫌疑人經(jīng)濟(jì)條件不好，或不愿意支付相關(guān)費(fèi)用，公安機(jī)關(guān)又不能夠在法定期限內(nèi)對嫌疑人作出處罰(比如說診斷不能及時提供、法醫(yī)鑒定不能及時作出)，那么在事后必然對公安機(jī)關(guān)的工作帶來麻煩。鑒于上述兩種問題，加上基層公安機(jī)關(guān)本身警力有限，派出所尤其是城鎮(zhèn)派出所在受理毆打他人、故意傷害案件時，普遍采取讓侵害人交納保證金或醫(yī)療預(yù)付款或讓侵害人找擔(dān)保人擔(dān)保的辦法，如果雙方對醫(yī)療費(fèi)及損害賠償?shù)膯栴}達(dá)不成協(xié)議，由公安機(jī)關(guān)向被侵害人支付一定合理的醫(yī)療費(fèi)后將剩余的保證金或醫(yī)療預(yù)付款轉(zhuǎn)交法院。這種辦法明顯違法，但卻得到了基層黨委、人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的肯定和廣大民警及群眾的歡迎，受害人上訪、投訴明顯減少。同時，各級公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也對此辦法進(jìn)行了默認(rèn)，當(dāng)然，一些法律專家也公開指責(zé)公安機(jī)關(guān)嚴(yán)重違法。如果在一個所謂的“違法”執(zhí)法行為結(jié)束后，促進(jìn)了安定和諧的局面，得到了廣大基層執(zhí)法者和群眾的稱贊，那就說明這種“違法”行為本身具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。與其讓“違法”行為得民心，不如將其合法化。

(五)對執(zhí)行問題進(jìn)行規(guī)范。孟子云:“徒法不足以自行”，意思是說法律本身不能憑空貫徹，而是要靠人來執(zhí)行。因此，再好的法律最終能否執(zhí)行才是真正的關(guān)鍵所在，法律只有在執(zhí)行中才能體現(xiàn)它的價值，達(dá)到調(diào)節(jié)社會關(guān)系的目的。法律能否被執(zhí)行原因眾多，但法律自身的可操作性同樣不可忽視。首先，關(guān)于行政拘留實(shí)際執(zhí)行情況。自《治安管理處罰法》施行以來，各地公安機(jī)關(guān)裁處了大量的行政拘留處罰，但執(zhí)行情況并不樂觀，幾乎都有一部分行政拘留案件未實(shí)際執(zhí)行，有些比例還比較高。究其主要原因，無外乎是被處罰人惡意逃避處罰。由于治安案件由調(diào)查取證到最終裁決有一個過程，在這中間有些被處罰人往往三十六計，走為上策，造成案件裁決下來后找不到執(zhí)行的對象。另一方面治案案件又要求辦案期限最長不得超過六十日，因此未執(zhí)行的案件也不得不暫時草草結(jié)案。還有對逃往外地的被處罰人采取什么方法使其到案接受處罰，又成為一個問題。刑事犯罪嫌疑人可跨地拘留、逮捕，治安案件外逃人員該怎么辦?行政拘留能否跨地執(zhí)行?法律均無明文規(guī)定。再加上從實(shí)際執(zhí)法成本和難度角度考慮，外逃人員都似乎成了法外游客。從長遠(yuǎn)實(shí)際出發(fā)，建議從以下角度解決這類問題:一是公安部建立全國統(tǒng)一外逃處罰人員網(wǎng)絡(luò)體系(包括作案后立即外逃的人員)。二是法律上明確賦予公安機(jī)關(guān)異地調(diào)查和執(zhí)行行政拘留的相關(guān)權(quán)利，哪個公安機(jī)關(guān)抓獲，就由哪個公安機(jī)關(guān)就地進(jìn)行相關(guān)調(diào)查(主要針對作案后立即外逃的人員)或送達(dá)并執(zhí)行。三是從法律上明確賦予公安機(jī)關(guān)可以吊銷外逃人員的駕駛證、車輛行駛證、各種許可證和營業(yè)執(zhí)照，凍結(jié)存貸款及國家地方政策范圍內(nèi)享受的各種福利待遇，禁止購買火車票、飛機(jī)票、車票，暫緩發(fā)放各種證件，五年內(nèi)禁止辦理銀行信用卡、取消享受任何低保以及購買保障房等優(yōu)惠，且行政拘留仍必須執(zhí)行。三是實(shí)行“社會服務(wù)令”。其次，關(guān)于罰款執(zhí)行問題。從某種程度上講罰款執(zhí)行難度更大，直接表現(xiàn)就是被處罰人拒不交納罰款。雖然行政處罰法上規(guī)定了對拒不繳納者可采取三種方式來完成執(zhí)行，即“每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”、“將扣押的財物拍賣抵繳罰款”、“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。這第一種方法明顯蒼白無力，罰款自身都難繳，還談什么執(zhí)行罰。第二種方法也很難行通，且不說不是每個案件都有扣押物，即就有，如何拍賣?適合拍賣嗎?拍賣所得不夠罰款怎么辦?至于第三種方法，筆者也許孤陋寡聞，還未聽說過一例公安機(jī)關(guān)申請法院執(zhí)行的案例。這樣做一是從心理上難以接受。二是程序復(fù)雜，效率低。三是法院就一定能執(zhí)行或執(zhí)行到位嗎?法院由于法警少，執(zhí)行率本身就不高。行政拘留與罰款之間也有矛盾，有些處罰往往是又拘又罰，實(shí)際結(jié)果是拘了別想罰，罰了別想拘，處罰只能執(zhí)行一半。以前《治安管理處罰條例》規(guī)定對拒不繳納罰款者可處以拘留，一些專家學(xué)者認(rèn)為這是變相將處罰升格的表現(xiàn)，同時還認(rèn)為這對其他行政處罰罰款來說也是不平衡的。但是當(dāng)時的情況是治安罰款執(zhí)行到位情況非常好，而且真正因未交罰款被拘留的人數(shù)比例也很小。從法理上分析，如果一個裁決不能被很好地執(zhí)行，法律的尊嚴(yán)何在?它所調(diào)整的秩序怎樣平衡?受害人的心理如何撫慰?長遠(yuǎn)考慮，一是可以對原《治安管理處罰條例》的做法加以改進(jìn)與限制后納入新法。如可規(guī)定，未經(jīng)公安機(jī)關(guān)許可，三個月內(nèi)拒絕交納罰款的，可以處以15日以下拘留，罰款仍應(yīng)執(zhí)行。二是從法律上明確賦予公安機(jī)關(guān)相關(guān)權(quán)利，如三個月內(nèi)拒絕交納罰款的，可以吊銷處罰人員的駕駛證、車輛行駛證、各種許可證和營業(yè)執(zhí)照，從存貸款及國家地方政策范圍內(nèi)享受的各種福利待遇劃撥罰款，禁止購買火車票、飛機(jī)票、車票，暫緩發(fā)放各種證件，五年內(nèi)禁止辦理銀行信用卡、取消享受任何低保以及購買保障房等優(yōu)惠。三是實(shí)行“社會服務(wù)令”。

(六)對超過辦案期限和公安派出所辦理重大案件進(jìn)行規(guī)范。治安案件辦案期限可能使公安機(jī)關(guān)面臨不作為和撤銷治安處罰的行政敗訴局面。所幸的是，不能在法定辦案期限內(nèi)辦結(jié)的案件雖然也有不少，但復(fù)議或起訴的僅為少數(shù)。如出現(xiàn)上述情形如何應(yīng)對?筆者認(rèn)為在新修訂的《治安管理處罰法》中是否可從以下方面予以考慮:一是建議借鑒公安部公安機(jī)關(guān)執(zhí)行《中華人民共和國治安管理處罰法》有關(guān)問題的解釋:“對因違反治安管理行為人逃跑等客觀原因造成案件不能在法定期限內(nèi)辦結(jié)的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查取證，及時依法作出處理決定，不能因已超過法定辦案期限就不再調(diào)查取證。因違反治安管理行為人在逃，導(dǎo)致無法查清案件事實(shí)、無法收集足夠證據(jù)而結(jié)不了案的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向被侵害人說明原因。對調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的治安案件的辦案期限，應(yīng)當(dāng)從調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行之日起開始計算。公安派出所承辦的案情重大、復(fù)雜的案件，需要延長辦案期限的，應(yīng)當(dāng)報所屬縣級以上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)?！倍墙ㄗh將移送管轄的規(guī)定納入該法?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第12條規(guī)定，下級公安機(jī)關(guān)認(rèn)為案件重大、復(fù)雜，需要上級公安機(jī)關(guān)查處的，可以請求移送上一級公安機(jī)關(guān)查處。對因客觀原因不能在法定期限辦結(jié)的案件，以案情復(fù)雜為由移送上一級公安機(jī)關(guān)查處，重新計算辦案期限。以此延長辦案期限，同時盡快采取措施，盡快結(jié)案。三是借鑒民事訴訟、刑事訴訟程序中的中止規(guī)定，對特殊案件可暫時中止調(diào)查，待中止原因消除后繼續(xù)調(diào)查處理，重新計算辦案期限。四是將聽證期限和介于輕微傷和輕傷之間、無法及時作出鑒定案件的受害人住院時間從辦理治安案件的期限中扣除。因公安機(jī)關(guān)從告知當(dāng)事人召開聽證會到實(shí)際召開聽證會至少需要12天的時間;住院1個月以上或反復(fù)住院導(dǎo)致無法作出鑒定的人員大有人在，占用了大量的辦案時間。

(七)對檢查規(guī)定進(jìn)行規(guī)范?！吨伟补芾硖幜P法》第87條規(guī)定:“公安機(jī)關(guān)對與違反治安管理行為有關(guān)的場所、物品、人身可以進(jìn)行檢查，但檢查公民住所，應(yīng)當(dāng)出示縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)開具的檢查證明文件。”在這里，該法將一些特殊危險情況排除在外，好在《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第68條又進(jìn)行了有益的補(bǔ)充規(guī)定:“．．．．．．對確有必要立即進(jìn)行檢查的，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以當(dāng)場檢查;但檢查公民住所的，必須有證據(jù)表明或者有群眾報警公民住所內(nèi)正在發(fā)生危害公共安全或者公民人身安全的案(事)件，或者違法存放危險物質(zhì)，不立即檢查可能會對公共安全或者公民人身、財產(chǎn)安全造成重大危害?！边@個補(bǔ)充規(guī)定不但具有可操作性，而且在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮了重要作用。但《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》是規(guī)章，效力低，此規(guī)定又涉嫌違反《治安管理處罰法》第3條和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，因此，建議將此補(bǔ)充規(guī)定移植到《治安管理處罰法》中。

(八)對送達(dá)程序進(jìn)行規(guī)定?！吨伟补芾硖幜P法》中沒有對送達(dá)作出規(guī)定，建議將《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第33條規(guī)定全部納入到新修訂的《治安管理處罰法》中。這里需要指出的，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第33條規(guī)定與《民法》關(guān)于送達(dá)規(guī)定相比，有所擴(kuò)大，《民法》中規(guī)定，受送達(dá)人不在的，可以交付其同住成年家屬，而《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中規(guī)定，受送達(dá)人不在的，可以交付其成年家屬，顯然，取消了“同住”二字，對此，法官提出異議，他們認(rèn)為，公安部的規(guī)章已明顯超出了《民法》規(guī)定的范圍，涉嫌違法，他們也認(rèn)為，只有將其納入到《治安管理處罰法》中才合法。

三、彌補(bǔ)內(nèi)容上的遺漏

長期以來，在“有總比沒有好”、“立法宜粗不宜細(xì)”的思想指導(dǎo)下，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”式的立法現(xiàn)象在我國比較突出，造成的結(jié)果就是出臺法律時忽視了與相關(guān)的法律、法規(guī)的配套，后立的法與此前相關(guān)的法律、法規(guī)的銜接、協(xié)調(diào)方面不夠的情況在我國的立法實(shí)踐中比比皆是，［7］《治安管理處罰法》也同樣未能例外。

(一)與刑法對應(yīng)規(guī)定處罰分則，充分體現(xiàn)“尚不夠刑事處罰”在許多國家并無違反治安管理行為一說，這些行為統(tǒng)一由刑事法律調(diào)整?！吨伟补芾硖幜P法》中的違反治安管理行為定位在“尚不夠成刑事犯罪”，所以一般來講一行為如對社會有危害性，不是被追究刑事責(zé)任，就是被追究行政責(zé)任。當(dāng)然這也是理想狀態(tài)，也是兩種法律的完美銜接。但問題是有的行為只規(guī)定在刑法之中，一旦違反人被追究刑事責(zé)任自不必說，但一旦因情節(jié)輕微而不被起訴或未追究刑事責(zé)任，同時又未被追究行政責(zé)任，那顯然是不平衡的。如私藏(制造)槍支行為、職務(wù)侵占公私財物、故意毀壞花草樹木等行為，達(dá)不到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的，治安處罰無依據(jù)。再如，有幾種過失犯罪像失火罪，過失爆炸罪等，都要求達(dá)到致人死傷或公私財產(chǎn)重大損失才構(gòu)成犯罪，反之則太平大吉，行為人不用受處罰。還有，對票據(jù)詐騙、惡意欠薪、受賄、行賄等都有一定數(shù)額限制才達(dá)到犯罪，數(shù)額以下行為或由單位給予行政處分或不了了之，這也是不合理的。此外，像故意使用假幣，數(shù)量較少的;少量制造、出售假冒偽劣產(chǎn)品尚不夠刑事處罰的行為等也可列為違反治安管理的行為，納入《治安管理處罰法》的調(diào)整范圍。當(dāng)然，不是說將刑法上所有罪名，全部要求行政法一一對應(yīng)，但最少應(yīng)在客觀公正的前提下銜接到法網(wǎng)恢恢，疏而不漏的地步。

(二)增加對自傷自殘違法人員處罰內(nèi)容刑法對于自傷自殘人員不符合取保候?qū)彈l件的有具體規(guī)定，治安案件也應(yīng)當(dāng)明確，對于這類人員明確規(guī)定必須執(zhí)行拘留或罰款。

(三)增加其他法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容我國有一些其它法律、法規(guī)明確規(guī)定，對違反其規(guī)定的行為參照《治安管理處罰條例》進(jìn)行處罰，然而這些違法行為在《治安管理處罰法》中卻無法找到。比如《國旗法》、《國徽法》規(guī)定，對在公共場所故意以焚燒、損毀、刻劃、玷污、踐踏等方式侮辱國旗、國徽，情節(jié)較輕的行為，參照《條例》的處罰規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)處以15日以下拘留，該行為在《條例》及《治安管理處罰法》中均無相應(yīng)的規(guī)定。類似情形，還有許多，希望立法者(包括起草者)予以重視。

(四)將違法信訪納入該法調(diào)整按照國務(wù)院《信訪條例》規(guī)定，實(shí)踐中對違法信訪案件依法予以處罰是非常有必要和可能的。由于法律和行政法規(guī)規(guī)定不明確，導(dǎo)致執(zhí)行困難。目前，全國公安機(jī)關(guān)在無法回避的情況下，采取指導(dǎo)意見、與檢察、法院聯(lián)合發(fā)文等方式處理法律缺失。立法完全可以考慮將這一內(nèi)容納入，一并研究制定與《信訪條例》銜接的法條。

(五)將破壞村(居)黨支部(黨委)選舉納入該法調(diào)整《治安管理處罰法》第23條規(guī)定“破壞依法進(jìn)行的選舉秩序的”，將受到拘留、罰款等處罰，但在這里卻將破壞村(居)黨支部(黨委)選舉的行為排除在外，不予處罰，而村(居)黨支部(黨委)選舉一般在村委會辦公場所舉行，村委會又是自治組織，不具備“單位”性質(zhì)，因而也不能按《治安管理處罰法》第23條第1項(xiàng)給予處罰，造成了保護(hù)農(nóng)村黨的選舉秩序的法律真空地帶。事實(shí)上，從現(xiàn)實(shí)講，現(xiàn)在農(nóng)村政策逐步好轉(zhuǎn)，村干部的待遇與權(quán)力不斷提高與擴(kuò)大，特別是一些富裕的農(nóng)村，村黨支部(黨委)書記、副書記、委員往往掌握著很大的人、財、物權(quán)。相應(yīng)地也形成人人想當(dāng)村干部的局面，村黨支部(黨委)的權(quán)力爭奪變得相當(dāng)激烈。而且在一些農(nóng)村已出現(xiàn)了村霸等黑惡勢力以及宗族勢力操縱選舉，控制村黨支部(黨委)權(quán)力的現(xiàn)象。以賄賂、威脅等方式拉選票的現(xiàn)象時常有之。如不能對這些行為加以打擊，村黨支部(黨委)的選舉秩序?qū)獾狡茐?，黨和國家的“三農(nóng)”富民政策就不能很好地執(zhí)行。從立法上講，刑法中破壞選舉罪將其排除在外有情可說，而做為對尚不夠成犯罪的輕微行為處罰的治安管理處罰法也將其排除在外就顯得要求過高了。當(dāng)然，也有人提出，破壞黨的選舉，不應(yīng)納入法律調(diào)整，但筆者認(rèn)為，四項(xiàng)基本原則早已納入《憲法》，那么，將破壞黨的選舉納入該法，具有《憲法》依據(jù)，不容質(zhì)疑。

(六)將購買贓物納入該法調(diào)整《治安管理處罰法》第60第規(guī)定了“明知是贓物而窩藏，轉(zhuǎn)移或代為銷售的”行為要予以處罰，但獨(dú)獨(dú)不見對明知是贓物而購買的行為的處罰，是不是這種行為就不必處罰呢?且不說原治安管理處罰條例中有對這一行為處罰的規(guī)定，我們舉輕以明重，連轉(zhuǎn)移、代為銷售的行為都處罰了，對直接購買的行為不處罰說得過去嗎?而且許多侵財案件(如盜竊自行車)之所以多發(fā)，往往與銷贓渠道暢通不無關(guān)系。因此建議將明知是贓物而購買的行為納入處罰范圍。

(七)將懲處非法小廣告納入該法調(diào)整目前的非法小廣告的者絕大多數(shù)是自然人，內(nèi)容大都違法，如賣假發(fā)票、賣假文憑、收購藥品、提供某某上門服務(wù)、私刻公章等。那么，應(yīng)當(dāng)如何處置非法廣告行為?目前沒有相關(guān)規(guī)定!基層工作者、居民只能眼睜睜看著他們到處非法張貼、噴涂小廣告，反映給任何部門都不管，理由是沒有執(zhí)法依據(jù)!但筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將懲處非法小廣告納入新修改的《治安管理處罰法》，加大非法廣告者的違法成本，為徹底根除非法小廣告這一“城市頑疾”而打下堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。故建議:將對非法廣告者的懲罰加進(jìn)該法第54條規(guī)定，作為第4款:即“違法在室外建筑物、路面、居民樓及商業(yè)樓內(nèi)部墻面上等張貼或噴涂廣告的”。

(八)增加對組織兒童行乞的行為加大處罰的內(nèi)容《治安管理處罰法》第41條規(guī)定:“脅迫、誘騙或者利用他人乞討的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。”而在現(xiàn)實(shí)生活中，被脅迫、誘騙或利用去乞討的對象其實(shí)主要是兒童。有人專門組織一些兒童在街上向路人乞討，利用人們對這些兒童的憐憫為自己斂財。這些兒童討來錢后全部都要交給這個組織者，而他只維持他們的基本溫飽，把他們當(dāng)成自己賺錢的工具。這種行為不但違反了《未成年人保護(hù)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，也給這些兒童帶來了極大的身心傷害，侵犯了他們的合法權(quán)益，有的兒童甚至連上學(xué)的權(quán)利也被剝奪了。因此對這種組織兒童行乞的行為應(yīng)當(dāng)加大打擊力度，建議增加如下表述:脅迫、誘騙或者利用不滿十六周歲的人乞討的，處十日以上十五日以下拘留，并處二千元以上五千元以下罰款。

(九)增加對盜挖文物處罰的內(nèi)容盜挖文物在一些地方特別猖獗，但在打擊上卻出現(xiàn)了盲區(qū)。雖然《治安管理處罰法》第63條規(guī)定對打擊損壞文物、危害文物安全有兩條規(guī)定，可問題是盜挖文物者，往往盜挖的地點(diǎn)是國家和地方政府還沒有列入到“文物保護(hù)單位”的地方，也不在“文物保護(hù)單位附近”，造成抓了就放，放了再抓的被動局面。建議在第63條中增加第3款“違反規(guī)定，挖掘文物的”。

四、對部分條款和條文排列進(jìn)行修訂

(一)處罰幅度不統(tǒng)一，處罰幅度過低1．對故意損毀道路施工安全防護(hù)設(shè)施以及盜竊、損毀路面公共設(shè)施的行為處罰幅度過低?！吨伟补芾硖幜P法》第37條規(guī)定，在車輛、行人通行的地方施工，……故意損毀、移動覆蓋物、防圍和警示標(biāo)志的;盜竊、損毀路面井蓋、照明等公共設(shè)施的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。故意損毀道路施工安全防護(hù)設(shè)施和盜竊、損毀路面公共設(shè)施行為，不僅侵犯了財產(chǎn)的所有權(quán)，而且還可能導(dǎo)致車輛、行人陷入或者跌入溝井坎穴，造成車毀人傷的后果，危害了公共安全。一般的盜竊、故意損毀財物行為侵害的只是公私財物的所有權(quán)。相比較而言，故意損毀道路施工安全防護(hù)設(shè)施以及盜竊、損毀路面公共設(shè)施行為的危害性較大?！吨伟补芾硖幜P法》第49條規(guī)定:盜竊、故意損毀公私財物的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元罰款;情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處一千元以下罰款。由此可見，《治安管理處罰法》規(guī)定危害性較大的故意損毀道路施工安全防護(hù)設(shè)施以及盜竊、損毀路面公共設(shè)施行為反而比一般的盜竊、故意損毀財物行為的處罰幅度要低，不利于更好地保護(hù)公民的人身權(quán)利，也違反了罰過相當(dāng)?shù)牧⒎ㄔ瓌t。2．對阻礙執(zhí)行職務(wù)的違反治安管理行為處罰幅度過低?！吨伟补芾硖幜P法》第50條規(guī)定:阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)行職務(wù)的，處警告或者二百元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。阻礙執(zhí)行職務(wù)往往伴有毆打等行為。依照《治安管理處罰法》第43條的規(guī)定，一般毆打他人的行為最高可以處十五日拘留并處一千元罰款，而伴有毆打他人行為的阻礙執(zhí)行職務(wù)的行為最高卻只能處十日拘留并處五百元罰款。在目前執(zhí)法環(huán)境較差，阻礙執(zhí)行職務(wù)的現(xiàn)象較多的情況下，《治安管理處罰法》規(guī)定阻礙執(zhí)行職務(wù)的處罰幅度卻比一般的毆打他人行為的處罰幅度還低，不利于保障國家機(jī)關(guān)工作人員依法執(zhí)行職務(wù)，不利于社會管理，不利于構(gòu)建社會主義和諧社會，同時也違反了罰過相當(dāng)?shù)牧⒎ㄔ瓌t。3．對懷孕或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的婦女違反治安管理行為處罰幅度過低?，F(xiàn)在一些城市很多婦女抱小孩賣假證(身份證，學(xué)生證，學(xué)歷證等)，最多每年掙10多萬元，一個假學(xué)生證2－3元進(jìn)貨，20－30元賣出，10倍的利潤。為何執(zhí)法人員感覺對這些婦女管理難?正因《治安管理處罰法》規(guī)定有漏洞。不能對哺乳1周歲嬰兒的婦女進(jìn)行拘留，過于寬容，應(yīng)取消這條規(guī)定，建議改為”對懷孕4個月以上的婦女或者哺乳自己不滿一周歲嬰兒的可以進(jìn)行不超過24小時的拘留”?；蛘邉h掉“哺乳不滿一周歲嬰兒”這句話。并規(guī)定取消該婦女在當(dāng)?shù)爻鞘邢硎苋魏蔚捅Ｅc購買保障房等優(yōu)惠待遇，還可實(shí)行“社會服務(wù)令”。否則，因?yàn)閳?zhí)法人員難以區(qū)分該嬰兒是否為本人所生以及兒童的真實(shí)年齡，常常就不管她們了。這就造成不少婦女以此為職業(yè)，甚至把別人的小孩抱來販賣假證。4．對于航空器上擾亂秩序的人處罰過輕。《治安管理處罰法》第23條對擾亂航空器秩序的，非法攔截或者強(qiáng)登航空器的，處警告或者二百元以下罰款;情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款。本條第一個重大缺點(diǎn)是，對于航空器上擾亂秩序的人處罰明顯過輕。因?yàn)楹娇掌鞑煌谄嚺c火車，任何混亂會對空中乘客有極大危險，所以，對航空器上的違法懲罰應(yīng)該單獨(dú)立法，不應(yīng)與火車汽車寫在一起。懲罰力度必須更高，200元罰款顯然過輕。第二個缺點(diǎn)，對于情節(jié)較重者處罰500元過松，至少應(yīng)提高到5000元。否則，沒有威懾力。

(二)對違反計算機(jī)管理的治安管理行為處罰幅度過低第29條規(guī)定只處以5日以下拘留，又無罰款金額規(guī)定，顯然處罰過輕。為何現(xiàn)在利用計算機(jī)對老百姓進(jìn)行詐騙的那么多?那么嚴(yán)重?這和該法制定的處罰幅度過低有很大關(guān)系，對他們罰10萬、100萬都不算多。

(三)擾亂社會秩序的行為規(guī)定過于籠統(tǒng)一般情況下，基層公安機(jī)關(guān)在辦理治安案件中很多案件均可以以擾序做出處理。擾序從某種意義上講是個大概念。我們認(rèn)為對于擾序案件中應(yīng)該細(xì)化，那些是具體的擾序行為，以及擾序行為引起的原因，不能一概而論。比如說群眾因?yàn)閷φ蚰骋唤M織、企業(yè)、社團(tuán)不滿，在政府或者某一組織、企業(yè)、社團(tuán)做出了過激行為，比如辱罵或者傷害了某一政府、組織、社團(tuán)、企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、公安機(jī)關(guān)就一概而論將肇事者以擾序做出了處罰，這樣很可能會導(dǎo)致群眾更加的不滿，很可能會引起社會動蕩。在涉及到群眾因?yàn)槊裆鷨栴}，比如就業(yè)、就醫(yī)、就學(xué)等民生問題中的過激行為很多，公安機(jī)關(guān)如果不能妥善的處理，一味因?yàn)檫w就某一組織而對行為人作出了處罰，很可能會引起群眾對社會更加的不滿，導(dǎo)致小的治安問題變成大的社會問題。

(四)將毆打他人行為并入故意傷害中毆打他人和故意傷害案件是常見的治安案件，《公安部關(guān)于規(guī)范違反治安管理行為名稱的意見》中將它們定為兩種違反治安管理行為名稱，但實(shí)踐中，基層執(zhí)法者往往分不清什么是毆打他人?什么是故意傷害?常常造成使用法律名稱錯誤。究其原因，筆者認(rèn)為，一是基層執(zhí)法者水平本身有待提高，二是有的案件很難界定是毆打他人還是故意傷害?三是法律制定者不能要求基層執(zhí)法者達(dá)到法律專家的水平，應(yīng)在制定法律時，將相近的行為盡量能合并就合并，能簡化就簡化，避免基層執(zhí)法者產(chǎn)生理解上的錯誤。

(五)個別條款重復(fù)如《治安管理處罰法》第25條第1款中的“謊報警情”與第60條第2款中的“謊報案情”相重復(fù)，公安部網(wǎng)上答復(fù)擇一處罰。建議保留一個即可。

(六)對“黃、賭、毒”行政處罰力度與違反治安管理違法行為的社會危害程度不相當(dāng)且法律條文排列的不科學(xué)由于“黃、賭、毒”等違反治安管理行為的性質(zhì)、情節(jié)及社會危害性較之其他違反治安管理行為都要大，且一直是公安機(jī)關(guān)辦理治安案件嚴(yán)厲打擊的對象。治安管理處罰法對“黃、賭、毒”這類違法行為的處罰規(guī)定了10余個條款，通過對條款的認(rèn)真分析，發(fā)現(xiàn)存在兩方面的問題。一方面表現(xiàn)為“黃、賭、毒”行政處罰力度與社會危害程度相悖。原治安管理?xiàng)l例規(guī)定對“黃、賭、毒”違法行為處以高額罰款，主要是考慮到這類違法行為具有較重的社會危害性。然而，《治安管理處罰法》對“黃、賭、毒”這類違法行為的罰款數(shù)額卻沒有提高，依然保留了原條例中的3000元至5000元的罰款額度。而對其他的違法行為，卻按照不同的行為和性質(zhì)，將原條例中的200元罰款，增加到500元、1000元的罰款，相對提高了1．5－－5倍的處罰力度。另一方面表現(xiàn)為法條排列順序的不科學(xué)性。治安管理處罰法在“黃、賭、毒”的法條排列順序上，依然是按照原條例的排列順序，并不是按照立法規(guī)則那樣按照社會危害程度的大小來排列的。1986年制定、1994年修改的治安管理處罰條例，正值我國處在改革開放的初期，“黃色”猖獗，打“黃”治“黃”是當(dāng)時公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要工作，而的違法行為并沒有象“黃色”那樣嚴(yán)重。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，涉及的違法犯罪活動愈發(fā)猖獗，世界各地都以將打擊的違法犯罪活動放在首位，我國也不例外。由此看來，的社會危害性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于色情和賭博的社會危害性。然而《治安管理處罰法》卻忽視這個問題，從條文的排列和處罰程度上看，一是將“毒”違法活動排在“黃、賭”之后，二是對“毒”的處罰力度顯然小于“黃、賭”的處罰力度。建議修訂時予以考慮。

五、制定程序的公開化

立法公開，是法治社會趨勢，同時也是宣傳法律、執(zhí)行法律、遵守法律的基礎(chǔ)性工作，一部公開討論的法律有著廣泛的群眾基礎(chǔ)?！吨伟补芾硖幜P法》的這一缺陷可以說是上述所有缺陷的直接根源?！吨伟补芾硖幜P法》在制定過程中是由公安部主持的，在立法過程中沒有對全文進(jìn)行任何公開，其征求意見也是通過內(nèi)部發(fā)文式發(fā)給各個職能部門和相關(guān)學(xué)者，公眾除了其透露出來的一小部分之外對這部法律一無所知。這種做法，是自《合同法》采用學(xué)者立法以來的一種歷史的倒退。對這一關(guān)系公眾切身利益的法律進(jìn)行秘密的立法是行政機(jī)關(guān)愚民思想的反射，是古代“刑不可知則威不可測”思想的現(xiàn)代實(shí)踐，是對民主立法精神的一次公然違反。在這部法律制定過程中，公眾被公安部愚了一回，然而愚人者往往自愚，法律制定的失敗對立法者(包括起草者)自身也會帶來負(fù)面后果，因?yàn)楣姇蚴〉牧⒎ǘ鴮α⒎ㄕ弋a(chǎn)生不信任，危及立法者自身。［8］如果當(dāng)年在制定《治安管理處罰法》時，公開征求意見，就不會出現(xiàn)取消被侵害人行政復(fù)議權(quán)利的“國際大玩笑”。

結(jié)束語:鞋子合適不合適，只有自己的腳知道。一部法律好不好?適用不適用?只有一線執(zhí)法者和廣大群眾知道。是穿皮鞋合適，還是穿布鞋合適，要因人而異，因地而異，如果要求一個農(nóng)民在耕地時，要穿皮鞋并且保持光澤明亮，那只能說是癡人做夢。因此，在修訂《治安管理處罰法》時，一定要認(rèn)真學(xué)關(guān)于“鞋子”的論述，摒棄崇洋媚外的思想，高舉“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理唯一標(biāo)準(zhǔn)”的偉大旗幟，立足國情，實(shí)事求是，廣征民意，這樣，才能制定出一部較好的法律。

作者：王義宏單位：永靖縣公安局