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摘要]本文針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中存在的問(wèn)題,提出了進(jìn)一步完善立法的建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;土地制度;立法

“三農(nóng)”問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜,但歸根到底還是農(nóng)村的土地法律制度不完善造成的。圍繞農(nóng)村土地法律制度這個(gè)核心問(wèn)題,我們可以從以下幾個(gè)角度來(lái)完善立法:

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)立法

當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛置是造成農(nóng)村土地問(wèn)題的根本癥結(jié)。所謂主體虛置并非沒(méi)有主體,而是主體模糊或者說(shuō)主體不能承擔(dān)起它應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)。從憲法和其他法律規(guī)定看,目前農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有,農(nóng)村村民委員會(huì)作為基層自治組織代為行使所有權(quán)。由于自治組織的制度缺憾導(dǎo)致其事實(shí)上成為上級(jí)行政部門(mén)的下屬組織,所以,當(dāng)上級(jí)機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)土地征用、轉(zhuǎn)讓等有關(guān)集體土地的重大問(wèn)題時(shí),自治組織不是代表農(nóng)民利益與土地受讓主體討價(jià)還價(jià),而是容易屈從上級(jí)機(jī)關(guān)的意志。

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體立法的思路是,改革或落實(shí)農(nóng)村村民自治法,使村民自治組織真正成為村民利益的代言人,農(nóng)村土地所有權(quán)按照民法之“按份共有”的制度模式進(jìn)行改革,使農(nóng)村土地使用權(quán)成為一種真正意義上的“物權(quán)”。“按份共有”之“份”既可以是個(gè)人也可以是家庭,也可以是以個(gè)人為基礎(chǔ)的家庭之“份”。按份共有的目的就是將土地所有權(quán)與每個(gè)農(nóng)民緊密聯(lián)系在一起,使農(nóng)村土地所有權(quán)及其附屬權(quán)利的變化都必須征得每個(gè)按份共有人的同意。從法律角度看,按份共有人對(duì)土地所有權(quán)和其他權(quán)利的轉(zhuǎn)讓享有優(yōu)先受讓權(quán),從理論上來(lái)說(shuō),這可能導(dǎo)致土地所有權(quán)份額的集中和壟斷,但是這就從根本上堵住了土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中個(gè)人意志或者上級(jí)機(jī)關(guān)意志左右局面的漏洞。

在土地按份共有的基礎(chǔ)之上整合農(nóng)村自治組織,使組織權(quán)力與土地權(quán)利緊密地結(jié)合起來(lái)。自治組織具有權(quán)力屬性,而這里的權(quán)力是基于土地所有權(quán)及其附屬權(quán)利之上的,或者說(shuō)是產(chǎn)出于這些權(quán)利。順著這個(gè)思路,我們就會(huì)得出一個(gè)必然的結(jié)論,按份共有人既可以按份享有土地所有權(quán)及其附屬權(quán)利,也可以按份享有自治的組織性權(quán)力。立法應(yīng)當(dāng)從程序上控制組織權(quán)力產(chǎn)生的原則、方式、人員構(gòu)成模式,權(quán)力行使的代表人及其規(guī)則,權(quán)力代表人產(chǎn)生及撤換辦法,自治組織防止外來(lái)非法干涉的保障措施等一系列問(wèn)題,使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體真正落實(shí)到位,其結(jié)果也必將導(dǎo)致農(nóng)村民主法治的真正實(shí)現(xiàn)。

二、農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓程序立法

雖然我國(guó)的土地管理法和承包法都對(duì)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓程序進(jìn)行了一些規(guī)定,但是這些法律條文過(guò)于籠統(tǒng)和模糊,實(shí)踐中可操作性不強(qiáng)。有些地方在土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中,曲解有關(guān)法律規(guī)定,先由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部分村干部拍板定論后,再找?guī)讉€(gè)村民代表簽字,走一個(gè)所謂的程序,從而忽視了絕大多數(shù)農(nóng)民的利益。

原因何在?從法律制度角度看,主要是土地所有權(quán)權(quán)屬之間的分離關(guān)系造成的。所有權(quán)權(quán)屬分為占有、使用、收益與處分四項(xiàng)權(quán)能,占有、使用和收益主要是一種集體土地的內(nèi)部權(quán)利關(guān)系,而處分權(quán)則是一種集體土地的外部權(quán)利關(guān)系,我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)是一種內(nèi)部和外部權(quán)利關(guān)系分離的制度模式。我國(guó)的農(nóng)村土地承包法賦予了農(nóng)民長(zhǎng)期(30年)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、收益處分權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)權(quán)。但是,土地承包法只是解決農(nóng)民個(gè)體與集體之間的土地承包這個(gè)內(nèi)部關(guān)系,這個(gè)內(nèi)部關(guān)系只賦予實(shí)際耕作土地的個(gè)體農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地的占有、使用和收益的權(quán)利,而沒(méi)有對(duì)土地的處分權(quán)。那么,現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村集體土地對(duì)外轉(zhuǎn)讓這個(gè)外部法律關(guān)系如何解決呢?從農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的實(shí)際操作看,對(duì)集體土地的“處分權(quán)”在與個(gè)體農(nóng)民相分離的同時(shí),在事實(shí)上也很難屬于農(nóng)村集體組織,這就在事實(shí)上使農(nóng)村集體組織在處分土地所有權(quán)時(shí),難以保障農(nóng)民的意志和意愿。

所以,要規(guī)范土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng),明確土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓主體是一個(gè)前提性條件,但僅僅明確農(nóng)村集體組織的土地所有權(quán)主體地位還不夠,更重要的是確立承包土地的個(gè)體農(nóng)民在土地轉(zhuǎn)讓中與其他利益主體談判協(xié)商之平等的主體地位,法律必須規(guī)定沒(méi)有形式意義上的土地按份共有人(農(nóng)民)的同意,土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的任何轉(zhuǎn)讓都是無(wú)效的。除此之外,還需要從立法上解決農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的控制性法律程序問(wèn)題。三、農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償制度立法

當(dāng)前農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓中存在的另一重大問(wèn)題是土地價(jià)值與價(jià)格嚴(yán)重背離,其直接后果是使農(nóng)民依附于土地所有權(quán)之上的利益得不到保障。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,土地價(jià)值是變動(dòng)不拘的,價(jià)格就不應(yīng)當(dāng)固定不變,所謂“隨行就市”。但是,以征用耕地為例,根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》,土地補(bǔ)償費(fèi)和農(nóng)民安置費(fèi)總計(jì)為該耕地征用前三年平均產(chǎn)值的10—16倍,最多不超過(guò)30倍。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),以現(xiàn)金形式補(bǔ)償給土地所有者的費(fèi)用一般在每畝1.5萬(wàn)—3.5萬(wàn)元之間。據(jù)中國(guó)土地勘測(cè)研究院統(tǒng)計(jì),2002年,土地使用權(quán)出讓的收入全國(guó)平均為12.97萬(wàn)元/畝,使用權(quán)轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的收入平均為23.47萬(wàn)元/畝,招標(biāo)拍賣(mài)的收入平均為35.67萬(wàn)元/畝。

所以,以非常低的價(jià)格從農(nóng)民手中買(mǎi)過(guò)土地,卻以很高的價(jià)格賣(mài)出,這中間的巨大利益并沒(méi)有被土地所有者享有。補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低,補(bǔ)償辦法單一是造成此種局面的主要原因,也是引發(fā)農(nóng)民不滿(mǎn)情緒的一個(gè)重要誘因。

從這個(gè)角度出發(fā),我們當(dāng)前的有關(guān)土地法規(guī)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)方面對(duì)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用進(jìn)行完善:一是提高原有的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家法律硬性規(guī)定顯然不合理。以耕地轉(zhuǎn)讓為例,原有法律是以“該耕地征用前三年平均產(chǎn)值”為基數(shù)進(jìn)行計(jì)算,由于國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)供銷(xiāo)等各個(gè)環(huán)節(jié)調(diào)控的不完全放開(kāi),導(dǎo)致這個(gè)土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用所依據(jù)的基數(shù)并不是土地產(chǎn)出真正價(jià)值的反映。從這個(gè)意義上說(shuō),原來(lái)法律規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地價(jià)值與價(jià)格的真實(shí)關(guān)系,這就為一些人或者機(jī)關(guān)借機(jī)撈取利益提供了“合法”的制度性機(jī)會(huì)。完善土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并非是對(duì)此有一個(gè)所謂“公平合理”的規(guī)定,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下也不可能做到這一點(diǎn)。我們能夠做的是把補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)交給市場(chǎng),讓那只看不見(jiàn)的手去調(diào)整它,最終必然會(huì)出現(xiàn)一個(gè)真正反映供求關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。立法所能夠做的是進(jìn)行程序控制,讓這個(gè)權(quán)利博弈公開(kāi)透明、井然有序就可以了。

二是完善補(bǔ)償費(fèi)交納辦法。除了金錢(qián)補(bǔ)償之外,我們的立法還可以規(guī)定諸如勞動(dòng)力培訓(xùn)與安置、勞動(dòng)和醫(yī)療保險(xiǎn)交納、最低生活保障基金的設(shè)立等多種土地轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償渠道,目的只有一個(gè):讓失去土地的農(nóng)民能夠有生活的來(lái)源,拓寬他們就業(yè)的渠道,以最終從制度上確保黨“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨在農(nóng)村工作中的落實(shí)。

四、農(nóng)村耕地保護(hù)立法

加強(qiáng)農(nóng)村耕地保護(hù)是關(guān)系糧食安全的一項(xiàng)重要工作,是社會(huì)長(zhǎng)治久安的重要舉措,中央每年的一號(hào)文件都著重強(qiáng)調(diào)這個(gè)問(wèn)題。因此,我們的耕地保護(hù)立法應(yīng)當(dāng)從這個(gè)精神出發(fā),著重在以下幾個(gè)方面進(jìn)行立法調(diào)研。

1.對(duì)非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目、占用耕地進(jìn)行非糧食和經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)的控制立法。非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地,挖塘養(yǎng)魚(yú)、種樹(shù)造林或其他非糧食、經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)對(duì)耕地的破壞恢復(fù)起來(lái)成本很高,而且對(duì)地力破壞也很大,大多數(shù)難以復(fù)耕,因此應(yīng)當(dāng)對(duì)這些非農(nóng)用途加以嚴(yán)格控制,重點(diǎn)從審批程序上進(jìn)行控制,以確?；巨r(nóng)田總量不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變。

2.修訂耕地占用稅有關(guān)法律、法規(guī)。提高耕地占用稅稅率,嚴(yán)格控制減免。

3.對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行立法。把集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地管理納入法治軌道,用法律之鼓勵(lì)性規(guī)范推動(dòng)新型農(nóng)村建設(shè),提高農(nóng)村土地使用效率。

4.耕地基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)、使用權(quán)立法。關(guān)鍵是通過(guò)立法確認(rèn)農(nóng)戶(hù)自建、合伙、合資建設(shè)的小型水利工程的產(chǎn)權(quán),并對(duì)水利工程的損害賠償進(jìn)行立法。

當(dāng)然,全國(guó)農(nóng)村各地發(fā)展不平衡可能與我們關(guān)于農(nóng)村土地制度立法的思路有些矛盾,解決問(wèn)題的辦法是各地在一些具體措施上可以制定適合本地區(qū)情況的法律實(shí)施細(xì)則。另外,還應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村其他相關(guān)制度的立法,提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和司法機(jī)關(guān)的司法能力,加強(qiáng)執(zhí)法、司法監(jiān)督,使執(zhí)法、司法和立法一道為解決“三農(nóng)”問(wèn)題創(chuàng)造一個(gè)良好的法治環(huán)境。