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摘要：本文以公平與效率的辨證分析為前提，提出農(nóng)村社會(huì)保障制度必須要兼顧公平與效率，對(duì)建立公平與效率均衡的農(nóng)村社會(huì)保障制度模式進(jìn)行系統(tǒng)闡述，以期理清我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革的方向。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)保障制度；公平；效率

我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障制度還不完善，面臨著公平和效率的缺失，迫切需要通過深化改革來提高保障水平。

一、公平與效率的辯證關(guān)系

公平與效率既是一個(gè)重大理論問題，又是一個(gè)重大實(shí)踐問題，兩者是相輔相成的。效率通常指經(jīng)濟(jì)效率，即資源的充分有效利用程度，它是人與自然矛盾關(guān)系主體性力量的體現(xiàn)，不同的經(jīng)濟(jì)行為與活動(dòng)效果可在事實(shí)層面上作效率的比較。公平是人對(duì)社會(huì)關(guān)系合理性的要求，是人們對(duì)不同制度、行為與社會(huì)關(guān)系的價(jià)值判斷。公平準(zhǔn)則因社會(huì)狀況不同而有所差別，并隨社會(huì)發(fā)展而變化，現(xiàn)實(shí)的公平只能與現(xiàn)有生產(chǎn)力水平相適應(yīng)，人們的社會(huì)關(guān)系及相應(yīng)的制度形式只有適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展水平才具有現(xiàn)實(shí)合理性。效率反映社會(huì)財(cái)富的生產(chǎn)狀態(tài)，公平反映社會(huì)財(cái)富的分配狀況，二者間以利益為中介在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中結(jié)成了難以割舍、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。一方面，公平與效率是對(duì)立的。公平原則的實(shí)質(zhì)在于使人與人之間的差別盡可能地縮小，做到公正、平等。效率原則注重的是對(duì)個(gè)人貢獻(xiàn)大小的評(píng)價(jià)，并依此來決定人們的收入分配，但也會(huì)拉大差距。另一方面，公平與效率又是統(tǒng)一的，公平以效率為前提，沒有效率的公平最終是不可能實(shí)現(xiàn)的，如果一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)體制不能產(chǎn)生效率，民眾的物質(zhì)和精神生活的需要得不到正常的滿足，不能說這種體制就是一種公平的體制。同樣，效率也不可能完全脫離社會(huì)公平，如果社會(huì)缺乏基本的公平，必然陷入混亂和無序，難以維持生產(chǎn)和分配關(guān)系的穩(wěn)定，效率的增進(jìn)也就無從談起。

二、農(nóng)村社會(huì)保障制度要體現(xiàn)公平與效率的均衡

任何制度的設(shè)計(jì)是對(duì)社會(huì)利益關(guān)系的規(guī)范，本身就蘊(yùn)涵公平與效率兩個(gè)目標(biāo)，衡量其優(yōu)劣最終是看它在多大程度上實(shí)現(xiàn)了公平與效率的均衡和統(tǒng)一。因此，從一定意義上說，社會(huì)政策的調(diào)整和社會(huì)制度的演進(jìn)都可看作是公平與效率關(guān)系的均衡過程。當(dāng)前，國(guó)家進(jìn)行的社會(huì)保障制度改革，正是從調(diào)整公平與效率的關(guān)系出發(fā)的。農(nóng)村社會(huì)保障制度作為國(guó)家社會(huì)保障制度重要的組成部分(主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助和優(yōu)撫安置等)，更應(yīng)以公平與效率原則來貫穿于始終。若偏重于公平，人們會(huì)逐漸形成依附于社會(huì)保障的惰性，寧愿領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金，也不愿從事體力勞動(dòng)，勞動(dòng)生產(chǎn)率必然下降。若片面追求效率而忽視公平，財(cái)富分配的極大不公則可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)面臨動(dòng)力不足的問題。

公平是農(nóng)村社會(huì)保障制度的本質(zhì)和核心。社會(huì)保障制度本身是一種公共品，從其建立之日起，就有互助互濟(jì)、保障公平的固有特性。從社會(huì)整體發(fā)展來看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是講競(jìng)爭(zhēng)講效率的，它必然拉大貧富差距，造成一部分社會(huì)群體在資源配置上的弱勢(shì)地位及生活的窘迫，所以需要通過二次分配實(shí)現(xiàn)“兼顧公平”。農(nóng)村社會(huì)保障制度就是二次分配的重要組成部分，作為社會(huì)再分配的一種方式和重要手段，通過收入轉(zhuǎn)移彌補(bǔ)收入分配中市場(chǎng)機(jī)制的缺陷，補(bǔ)償和抵消壟斷和競(jìng)爭(zhēng)給農(nóng)民帶來的各種損害，可在一定程度上緩解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城鄉(xiāng)間社會(huì)分配不公、利益分化過于懸殊的問題，起到平衡社會(huì)關(guān)系的作用。農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)以公平為首要準(zhǔn)則。

效率是農(nóng)村社會(huì)保障制度正常運(yùn)行的物質(zhì)保證。效率的任何下降，都會(huì)造成或加重農(nóng)村社會(huì)保障制度的實(shí)施困難。農(nóng)村社會(huì)保障制度要講效率是指社會(huì)保障制度對(duì)社會(huì)效率的影響和社會(huì)保障制度本身的效率問題。從對(duì)社會(huì)效率的影響層面看，其一，農(nóng)村社會(huì)保障可為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。社會(huì)保障的實(shí)施可緩解農(nóng)民貧困，調(diào)節(jié)收入差距，緩和階層矛盾，倡導(dǎo)和諧的社會(huì)環(huán)境，這是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所必需的環(huán)境條件，也是提高社會(huì)效率的重要前提。其二，農(nóng)村社會(huì)保障可保證農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)所需勞動(dòng)力的供給。社會(huì)保障的實(shí)施可以提供基本的生活保障，維持農(nóng)民的生活，免除農(nóng)民的后顧之憂，而且通過提供健康保障和教育培訓(xùn)保障，提高農(nóng)民的身體、心理和技能素質(zhì)，從而提高農(nóng)業(yè)人力資源的存量，這是提升社會(huì)效率的前提。就農(nóng)村社會(huì)保障制度自身而言也存在效率問題。如，社會(huì)保障率的高低、基金來源渠道的多寡、給付(發(fā)放)標(biāo)準(zhǔn)合理與否、基金管理和運(yùn)營(yíng)完善與否、繳費(fèi)義務(wù)與受益權(quán)利對(duì)等與否，都直接影響社會(huì)保障功能的發(fā)揮和自身效率的高低。尤其是農(nóng)村社會(huì)保障基金的有效運(yùn)營(yíng)，不僅可以為提升社會(huì)效率奠定一定的投資基礎(chǔ)，還可成為調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的“蓄水池”，直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

從前述分析可以看出，在農(nóng)村社會(huì)保障制度中，公平與效率同等重要，兩者是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，是統(tǒng)一、契合的關(guān)系。公平和效率都應(yīng)服從和服務(wù)于農(nóng)民社會(huì)保障這一目標(biāo)。如果制度設(shè)計(jì)正確，政策選擇合理，公平和效率可以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)組合，也就可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障效用的最大化。因此，建立公平與效率兼顧的農(nóng)村社會(huì)保障制度是發(fā)展社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求。

三、農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺欠

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度起步較晚，受生產(chǎn)力水平等諸多因素的影響，其制度設(shè)計(jì)還不完善，存在公平與效率失衡的問題，使農(nóng)業(yè)發(fā)展受到影響。

(一)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度中公平的缺失。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距。我國(guó)城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實(shí)，使在社會(huì)保障中采用“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民是一種歧視性的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)城市和市民是一種特權(quán)式的標(biāo)準(zhǔn)。1、社會(huì)保障覆蓋面窄且不均衡。我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障實(shí)行的是面向部分人的以福利、救濟(jì)為主的臨時(shí)性有限的保障措施。除福利、救濟(jì)等涉及面較窄的項(xiàng)目外，諸如醫(yī)療、養(yǎng)老等重要的且涉及面較大的項(xiàng)目尚在改革試點(diǎn)中。到2004年底，全國(guó)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為5378萬人，占適齡參保人數(shù)的12.3％，全國(guó)共有333個(gè)縣(市)開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作，只覆蓋約13.4％的農(nóng)村人口。不僅如此，農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)在各地的發(fā)展也很不平衡。在全國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)養(yǎng)老計(jì)劃停滯，而東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的一些農(nóng)村比較完善；一些發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村開始建立農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃特別是大病統(tǒng)籌計(jì)劃，而貧困地區(qū)的狀況幾乎為零。

2、政府在農(nóng)村社會(huì)保障工作中的缺位。由于政府對(duì)農(nóng)民依托土地保障和傳統(tǒng)的家庭保障功能估計(jì)過高，以至于政府疏忽了對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障建設(shè)的責(zé)任，而將主要精力投入到城市社會(huì)保障的建設(shè)上。農(nóng)村的社會(huì)保障基本上應(yīng)屬于國(guó)民收入再分配的范疇，財(cái)政投入應(yīng)是保障資金的主渠道。但由于觀念上的偏差，政府在農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)上的資金投入相對(duì)不足。

3、我國(guó)農(nóng)民的意見表達(dá)不暢使其社會(huì)保障缺失。廣大農(nóng)民沒有自己的組織和“代言人”，雖然有縣及縣以下的基層政府和組織，但在本位利益的驅(qū)動(dòng)下往往不顧及農(nóng)民的利益，使這些信息(被認(rèn)為是不利于政府政績(jī)的)在傳輸過程中往往就被層層抵消掉了，農(nóng)民的真實(shí)意見難以進(jìn)入政府的決策議程，從而難以形成公共政策。

(二)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度中的效率缺失。農(nóng)村社會(huì)保障管理缺乏法律保障，管理效率低下。從法律的層次上，目前尚未形成具有普遍意義的農(nóng)村社會(huì)保障體系的法律框架，使農(nóng)村社會(huì)保障工作無法可依，無章可循，管理效率低下。主要表現(xiàn)在：一是資金管理缺乏有效的監(jiān)督。我國(guó)農(nóng)村社保基金大多都是征繳、管理、使用集于一身，缺乏有效的監(jiān)督，保障基金使用混亂。二是管理混亂、條塊分割，既無統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)又無統(tǒng)一的管理辦法。從管理機(jī)構(gòu)上看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作的農(nóng)村職工的社會(huì)保障統(tǒng)籌和農(nóng)村養(yǎng)老歸勞動(dòng)部門管理，醫(yī)療保障歸衛(wèi)生部門和勞動(dòng)者所在單位或鄉(xiāng)村集體共同管理，最低生活保障和優(yōu)撫救濟(jì)歸民政部門管理。一些部門、鄉(xiāng)村也制定了社會(huì)保障辦法和規(guī)定。由于各部門所處的地位和利益關(guān)系不同，在社會(huì)保障的管理和決策上經(jīng)常發(fā)生矛盾，使管理體制處于混亂狀態(tài)。三是社會(huì)保障基金在運(yùn)營(yíng)中未引入市場(chǎng)機(jī)制，政事不分，也制約其提升社會(huì)效率作用的發(fā)揮，難以實(shí)現(xiàn)保值增值。

四、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度的對(duì)策

明確農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的目標(biāo)。社會(huì)目標(biāo)是減少收入不平等和社會(huì)地位不平等，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系一體化。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，尤其要與發(fā)展生產(chǎn)力、增進(jìn)農(nóng)村中的協(xié)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相聯(lián)系。合理化目標(biāo)是社會(huì)保障項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，應(yīng)該保證按照每項(xiàng)津貼的性質(zhì)，確定發(fā)放條件和發(fā)放數(shù)量，與其籌資來源相適應(yīng)。

農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的對(duì)策措施：首先，要建立健全農(nóng)村社會(huì)保障的法律法規(guī)。以法律形式對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的主要內(nèi)容和形式、保障項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)、保障金籌集和發(fā)放、保障金保值增值和監(jiān)督等做出明確具體的規(guī)定，形成法治化、規(guī)范化、高效化的社會(huì)保障運(yùn)行管理體制。其次，要建立有效的農(nóng)村保障基金籌措機(jī)制。農(nóng)村社會(huì)保障基金主要來源于國(guó)家、集體和參保農(nóng)民三方。國(guó)家應(yīng)體現(xiàn)其公共管理的職能，在國(guó)家的財(cái)政預(yù)算中，劃出農(nóng)村社會(huì)保障基金，確保農(nóng)村社會(huì)保障資金足額到位；通過發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增加集體積累，提取一定比例返還到農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)中來；農(nóng)民應(yīng)交納一定的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人統(tǒng)籌部分的社會(huì)保障金。無論是國(guó)家、集體還是個(gè)人，都必須按時(shí)足額撥繳，以保證保障機(jī)制的正常運(yùn)行。再次，要建立專門的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)。在中央層面，設(shè)立農(nóng)村社會(huì)保障領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定農(nóng)村社會(huì)保障規(guī)章和政策，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查農(nóng)村社會(huì)保障基金的征收、管理、經(jīng)營(yíng)和發(fā)放，策劃保障基金的保值和增值。在地方層面(尤其是縣級(jí)政府)，應(yīng)按照社會(huì)保障行政機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)既相對(duì)獨(dú)立又相互制約的原則，分別設(shè)立社會(huì)保障管理委員會(huì)、社會(huì)保障事業(yè)管理中心、社會(huì)保障監(jiān)督委員會(huì)，形成統(tǒng)一管理、分工協(xié)作、有效制衡的農(nóng)村社會(huì)保障管理體系。最后，要推動(dòng)相關(guān)制度改革。一是改革城鄉(xiāng)分離的戶籍管理制度。二是改革農(nóng)村土地征用制度，將土地征購(gòu)制度的改革與構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障制度結(jié)合起來。三是加大公共財(cái)政投入，進(jìn)一步加大道路、水、教育、衛(wèi)生、文化等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的重要支撐。同時(shí)，大力發(fā)展社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和社會(huì)慈善事業(yè)，逐步形成全方位的農(nóng)村社會(huì)保障體系。

農(nóng)村社會(huì)保障制度作為一種收入再分配手段，事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益和積極性。建設(shè)適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的農(nóng)村社會(huì)保障體系，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容之一。必須把增進(jìn)公平與提高效率有機(jī)結(jié)合起來，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。