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論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地所有權(quán)農(nóng)民利益聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

論文摘要：進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著人口的膨脹和生產(chǎn)的無(wú)限擴(kuò)展，我國(guó)土地資源的相對(duì)稀缺性越來(lái)越明顯，簡(jiǎn)單的土地所有權(quán)已不能滿足所有者的個(gè)人利益需要，而更難達(dá)到土地資源價(jià)值和效益最大化的實(shí)現(xiàn)。特別是農(nóng)村基本農(nóng)田的保護(hù)問(wèn)題越來(lái)越突出，生產(chǎn)的發(fā)展要求多占用土地，而為了最大限度的保護(hù)農(nóng)民的利益，保住農(nóng)民的“飯碗”，實(shí)行耕地保護(hù)制度勢(shì)在必行。土地是“是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”，是寶貴的自然資源和重要的生產(chǎn)資料，但是生產(chǎn)的無(wú)限發(fā)展造成了土地的大量被占用，以及耕地的大面積流失，使發(fā)展與耕地的保護(hù)演變成了一對(duì)矛盾體。我國(guó)的改革是從解決農(nóng)村土地所有權(quán)制度問(wèn)題打開(kāi)缺口的，但至今農(nóng)村土地所有權(quán)制度依然是形成諸多矛盾的焦點(diǎn)。為了解決我國(guó)農(nóng)村土地發(fā)展的問(wèn)題，本文就農(nóng)村的土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀、存在的弊端、發(fā)展的個(gè)人建議進(jìn)行初步探討。

一、我國(guó)土地所有權(quán)制度的現(xiàn)狀

我國(guó)的集體土地所有權(quán)是通過(guò)合作化運(yùn)動(dòng)和化運(yùn)動(dòng)，將農(nóng)民個(gè)人所有的土地轉(zhuǎn)為集體所有而產(chǎn)生的。1979年前，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了兩次制度安排，這兩次制度安排的出發(fā)點(diǎn)都是為了實(shí)現(xiàn)其政治支持最大化和社會(huì)產(chǎn)出最大化，但是不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致截然不同的生產(chǎn)效率。1950年后，我國(guó)開(kāi)始發(fā)展互助組，后從1953年開(kāi)始實(shí)行初級(jí)合作社制度，土地、牲畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料仍歸農(nóng)民私人所有，收益既按勞分配，又按股分紅，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。這種制度安排是土地的地主所有轉(zhuǎn)為土地的農(nóng)民所有，實(shí)行了土地的私有私營(yíng)，它與當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)，從而促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展。1955夏季開(kāi)始的農(nóng)村高級(jí)合作社運(yùn)動(dòng)，把社員私有的土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，使土地的私有私營(yíng)轉(zhuǎn)為公有公營(yíng)。1956年6月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》標(biāo)志著私有土地向集體所有制轉(zhuǎn)變。在高級(jí)社里，土地集體所有，集體經(jīng)營(yíng)。土地已不再作為一項(xiàng)私有的財(cái)產(chǎn)取得分紅。此后又經(jīng)歷了化運(yùn)動(dòng)，最終將土地私有制改造成為農(nóng)村集體所有制。在實(shí)行這種土地制度期間，土地所有權(quán)和使用權(quán)高度集中，土地不能出租、買賣。1958年又開(kāi)始搞"一大二公"的，在極短的時(shí)間內(nèi)更徹底地否定了農(nóng)民家庭作為基本生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的地位，不僅剝奪了農(nóng)戶對(duì)土地的所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且還嚴(yán)重侵犯了農(nóng)戶的收益權(quán)?！爸贫缺旧淼男实拖潞蛯?duì)農(nóng)民利益的損害，是制度內(nèi)涵規(guī)則的必然反饋?！?/p>

1979年以后，我國(guó)對(duì)集體土地的使用制度進(jìn)行了改革，由公有公營(yíng)變成集體所有、個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)（使用），集體行使所有權(quán)、享有處分權(quán)，承包者享有占有權(quán)、使用權(quán)和部分收益權(quán)。家庭承包責(zé)任制作為一種制度創(chuàng)新，有著還原農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)最優(yōu)的經(jīng)營(yíng)特征和適應(yīng)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征的本質(zhì)內(nèi)在規(guī)定。這種部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)權(quán)回歸，揚(yáng)棄了傳統(tǒng)的合作集體生產(chǎn)模式，在一定程度上迎合了經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)在要求，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在近幾年的發(fā)展中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制衍生出幾種新的承包方式，如山東平度的“兩田制”，廣東南海的"農(nóng)村土地股份合作制"，陜北、晉西、湘西等地區(qū)實(shí)施的“四荒地拍賣”等形式，在初期都取得較好的經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)行集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)使用的土地制度。這種變革實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，擴(kuò)大了農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。然而近幾年來(lái)，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制包括幾種衍生方式，都出現(xiàn)了不同程度的制度障礙，產(chǎn)生了一系列問(wèn)題，稀缺的土地資源作為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)這一現(xiàn)象仍未得到根本改觀，因土地而產(chǎn)生的弊端越來(lái)越明顯。

二、現(xiàn)今我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度存在的弊端

首先，土地的集體所有權(quán)主體就不明確。盡管《土地管理法》規(guī)定："集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理"。但是，誰(shuí)是集體的真正代表？《土地管理法》中集體被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級(jí)，而《民法通則》中集體被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村二級(jí)，并且鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等屬于行政機(jī)構(gòu)，村屬于自治組織，本身都不具有法人資格，因而不具有作為產(chǎn)權(quán)主體的獨(dú)立性。集體土地產(chǎn)權(quán)所有者的虛位，使土地所有權(quán)實(shí)際上由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村干部來(lái)代行使。農(nóng)民僅有土地的使用權(quán)和部分收益權(quán)，而所有的土地處置權(quán)和相當(dāng)一部分收益權(quán)掌握在鄉(xiāng)和村干部手中，農(nóng)戶根本就無(wú)權(quán)干預(yù)。監(jiān)督制度的不完善，更使部分地區(qū)的土地所有權(quán)異化成為鄉(xiāng)官和村官所有制。政府官員直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中政企不分。不僅如此，對(duì)土地處置權(quán)的控制還滋生了鄉(xiāng)村干部的腐敗，以權(quán)謀私的行為在數(shù)量上和程度上都愈演愈烈。同時(shí)，各種不合理攤派的現(xiàn)象比較嚴(yán)重并有加劇之勢(shì)，雖經(jīng)中央三令五申卻收效甚微，這主要就是因?yàn)橥恋氐奶幹脵?quán)掌握在各級(jí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村官手中，農(nóng)民無(wú)力抗交，敢怒而不敢言。如《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)組織、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)、管理”。在這里，誰(shuí)是土地所有權(quán)的主體？土地的集體所有在我國(guó)的涵義是勞動(dòng)群眾集體所有，它是農(nóng)業(yè)合作化乃至制度下逐步確立起來(lái)的。如果勞動(dòng)群眾集體是民法意義上的主體即權(quán)利主體，那么勞動(dòng)群眾集體就應(yīng)享有土地權(quán)利的法律資格。但事實(shí)上，《土地管理法》并未明確規(guī)定什么樣的勞動(dòng)群眾集體就是土地所有權(quán)的主體，立法所規(guī)定的只是農(nóng)村基層組織對(duì)農(nóng)民集體所有土地的經(jīng)營(yíng)和管理權(quán)。在集體所有的名義下，誰(shuí)是土地的實(shí)際所有者是不明確的。不僅如此，就是集體作為土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)主體地位也是含糊不清的。譬如，法律中所指定的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)組織，鄉(xiāng)、村、組等形式；現(xiàn)在鄉(xiāng)一級(jí)設(shè)有鄉(xiāng)政府，村一級(jí)設(shè)有作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的村民委員會(huì)，它們是不是集體經(jīng)濟(jì)組織？如果鄉(xiāng)政府定位成純政權(quán)機(jī)構(gòu)，它不直接對(duì)農(nóng)地權(quán)發(fā)揮作用，那么，村民委員顯然不能說(shuō)不對(duì)農(nóng)地權(quán)發(fā)揮直接作用。因?yàn)榇迕裎瘑T會(huì)在農(nóng)地權(quán)上的功能是十分強(qiáng)大的，村民委員會(huì)常常作為基層政權(quán)在農(nóng)村的延伸而替代了集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，法律并沒(méi)有對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和村民委員會(huì)的職能作出明確的界定。所以，集體土地的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)主體也是一個(gè)模糊的抽象概念。正是這種農(nóng)地權(quán)主體的不明晰，導(dǎo)致了農(nóng)民將土地集體所有理解為國(guó)家所有。這一理解主要來(lái)源于現(xiàn)時(shí)農(nóng)地收益分配的矛盾，即稅收、地租和利潤(rùn)關(guān)系的互相交錯(cuò)：國(guó)家稅收中包括了包含在價(jià)格差價(jià)中的交換稅，它侵蝕了集體的地租和農(nóng)戶的利潤(rùn)；集體作為土地權(quán)利主體應(yīng)享有的地租卻以“費(fèi)”的形式體現(xiàn)出來(lái)，如一度實(shí)施的“三提五統(tǒng)”。農(nóng)民不僅從分配上感到了土地的國(guó)家所有權(quán)的存在，而且在土地承包合同的統(tǒng)一版本中所規(guī)定的國(guó)家可以在任何需要的時(shí)候占用承包地的條文里強(qiáng)化了對(duì)土地國(guó)家所有的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)是不完整的。就目前我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)來(lái)說(shuō)，它并不符合嚴(yán)格意義上的所有權(quán)的規(guī)定。從處分權(quán)能上來(lái)看，村集體的處分權(quán)受到了嚴(yán)格的限制。村集體無(wú)權(quán)直接轉(zhuǎn)讓其土地，農(nóng)村土地只有被國(guó)家征收后才能出讓和轉(zhuǎn)讓，也無(wú)法把土地作為抵押標(biāo)的。由于土地產(chǎn)權(quán)不清晰，土地基本上不能通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行交易，這不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也不利于土地資源的優(yōu)化配置。國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)王守智曾表示，目前中國(guó)還未建立起一套跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完全接軌的土地管理制度，其中之一就是缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)制度。因此我們必須先穩(wěn)定和完善作為該經(jīng)營(yíng)體制基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，賦予農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以物權(quán)的性質(zhì)即在法律中明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。

其次，中國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)與最終處置權(quán)分屬不同主體?！稇椃ā返?條與第10條、《民法通則》第74條第2款和《農(nóng)業(yè)法》第11條都明確規(guī)定，農(nóng)地屬于農(nóng)民集體所有。1998年修訂后的《土地管理法》根據(jù)歷史上形成的農(nóng)地占有情況，更是作了詳細(xì)規(guī)定，即集體土地所有權(quán)主體有三類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體，分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組經(jīng)營(yíng)管理所屬土地。盡管產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)都認(rèn)為所有權(quán)是由一組“權(quán)利束”構(gòu)成的，包括排他性使用權(quán)、收入的獨(dú)享權(quán)和自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)等，可是在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，重要的不是資源的歸屬問(wèn)題而是資源的利用效率，即如何使資源從低效率使用者流向高效率使用者，處分權(quán)是所有權(quán)中的核心權(quán)利。

經(jīng)過(guò)20多年的不斷改革和完善，農(nóng)民在土地占有、使用、收益等方面已享有較多的權(quán)利，但土地處分權(quán)從來(lái)沒(méi)有真正賦予農(nóng)民，國(guó)家對(duì)農(nóng)民擁有最終處分權(quán)。國(guó)家擁有農(nóng)地最終處分權(quán)不僅體現(xiàn)在國(guó)家成為農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的惟一合法壟斷者，還體現(xiàn)在國(guó)家憑借行政力量單方面介入集體所有權(quán)的行使，導(dǎo)致農(nóng)民土地集體所有權(quán)殘缺。

最后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定。1998年修訂的《土地管理法》，雖然依照政策具體明確"土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年"，并把土地調(diào)整限制在村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意的條件上，但是從法律地位上來(lái)看，土地承包權(quán)仍然是一項(xiàng)主要由政策而不是法律規(guī)定的土地權(quán)利，它歸根結(jié)底是基于承包合同產(chǎn)生的，而承包合同的處置權(quán)在很大程度上操縱在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村官手中，使得合同的內(nèi)容具有較大的隨意性，一些并非是這一權(quán)利的對(duì)等義務(wù)和農(nóng)業(yè)賦稅被當(dāng)作對(duì)等條件捆綁在土地合同上。土地承包合同本身也具有很大的可變更性，而承包者對(duì)此是無(wú)法控制的，農(nóng)戶的土地權(quán)利極易受到侵害，并且一旦發(fā)生侵權(quán)行為又難以通過(guò)法律程序予以解決。其結(jié)果造成承包者的長(zhǎng)期預(yù)期不足，對(duì)預(yù)期凈收益的疑惑使之不能形成有效的投入和積累機(jī)制，因此承包者只能進(jìn)行短期掠奪式經(jīng)營(yíng)，并且不愿對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施做長(zhǎng)期投資，從而導(dǎo)致土地肥力衰退、土質(zhì)下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡化。

三、對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度發(fā)展的建議

一、明確集體土地所有權(quán)的所屬范圍。國(guó)家成立專門(mén)的地權(quán)登記機(jī)構(gòu)，對(duì)每一塊土地都必須登記，明確所有權(quán)人，在此基礎(chǔ)上由政府頒發(fā)土地所有權(quán)證。所有權(quán)人可以是個(gè)人、或農(nóng)民集體、或地方政府、或企業(yè)、或國(guó)家人等；持有土地所有權(quán)證，依法行使土地處置權(quán)。假如農(nóng)民集體持有土地所有權(quán)證，政府征地就沒(méi)法操作了，農(nóng)民集體就可以持證并依據(jù)憲法告政府違法?，F(xiàn)實(shí)是政府違法征地——強(qiáng)占農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，農(nóng)民集體沒(méi)有主體資格和產(chǎn)權(quán)證明告政府，以維護(hù)所有權(quán)人合法權(quán)益。地權(quán)登記，給土地所有者發(fā)地權(quán)證，是防止政府強(qiáng)占土地所有者地權(quán)的基礎(chǔ)之基礎(chǔ)。首先，把現(xiàn)有農(nóng)村集體所有的土地作如下區(qū)分：第一，把直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地確立為村小組范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有。第二，在村一級(jí)的集體層面上也應(yīng)存在相應(yīng)的土地，這些土地主要用于公益用途及發(fā)展企業(yè)或其他集體經(jīng)濟(jì)。土地的種類可以依照各村的具體情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而定，原則上基本維持現(xiàn)在村集體組織占用的土地，并合理地預(yù)留一定面積供后續(xù)發(fā)展使用。第三，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，存在的土地包括：政府機(jī)關(guān)辦公用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用事業(yè)、公益事業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。這樣，現(xiàn)有集體土地所有權(quán)的三個(gè)層次的客體都已經(jīng)區(qū)分開(kāi)來(lái)。其次，要作好農(nóng)村土地登記工作，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)限范圍。集體土地主要包括兩類，一是農(nóng)地，二是建設(shè)用地。農(nóng)地包括耕地和其他用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等生產(chǎn)的土地，以及為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的配套設(shè)施用地，如水渠等。建設(shè)用地指已用于非農(nóng)業(yè)目的的土地，主要包括：宅基地、鄉(xiāng)村企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施用地。集體土地還包括屬于集體所有的“四荒”土地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）。當(dāng)前，農(nóng)村土地登記要做好兩方面工作，一是對(duì)土地所有權(quán)主體的登記，二是要在認(rèn)真測(cè)量的基礎(chǔ)上，明確土地邊界。二、在現(xiàn)有法律框架內(nèi)和現(xiàn)實(shí)存在的基礎(chǔ)上改良土地制度，重點(diǎn)要落實(shí)《憲法》規(guī)定的“土地農(nóng)民集體所有制”，并完善土地農(nóng)民集體所有制，確保所有權(quán)和處置權(quán)的緊密聯(lián)系。主張政府要依據(jù)《土地管理法》、《土地承包法》、《土地登記條例》和《土地登記法》給村民集體頒發(fā)“集體土地所有權(quán)證”。在“土地農(nóng)民集體所有制”框架內(nèi)，依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體和農(nóng)民的土地權(quán)益——所有成員平均分享承包收益和土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的地租增值及地權(quán)資本化收益。反對(duì)農(nóng)戶買賣、抵押和繼承土地所有權(quán)，對(duì)設(shè)有一條底線：即堅(jiān)持《憲法》規(guī)定的“土地農(nóng)民集體所有制”不動(dòng)搖。準(zhǔn)許村民（成員）非平均占有土地承包權(quán)，但實(shí)行有償承包，農(nóng)戶或個(gè)人或小集體都可以承包經(jīng)營(yíng)土地，甚至對(duì)村外招標(biāo)發(fā)包土地也可，承包費(fèi)就高不就低。土地承包收入除提留公益金、公積金和管理費(fèi)外，其余成員平均分配。村民（成員）離開(kāi)村（社）集體時(shí)，從承包費(fèi)（公積金）中拿錢(qián)給予一定的補(bǔ)償，土地收歸集體。同時(shí)主張農(nóng)民集體享有更大土地權(quán)利——置換、出租、抵押（在國(guó)家土地銀行）和依法“農(nóng)轉(zhuǎn)非”（廢除征地制度）。要求政府扶持農(nóng)民建立村（社）合作金融（農(nóng)村金融內(nèi)置化），準(zhǔn)許農(nóng)民以承包地、宅基地、自留地在農(nóng)民合作金融體系內(nèi)抵押，通過(guò)農(nóng)民合作金融體系實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)和林地承包權(quán)、宅基地、自留地轉(zhuǎn)讓。通過(guò)“增人增地、減人減地”維持農(nóng)民地權(quán)的公平性和平均性；通過(guò)“有償承包”維護(hù)土地所有者權(quán)益，同時(shí)促進(jìn)“專業(yè)化、規(guī)?；狈N植和“勞動(dòng)力最優(yōu)化配置”；通過(guò)“公積金”補(bǔ)償?shù)貦?quán)退出，為社員（村民）退出農(nóng)村（集體）提供便利；通過(guò)“公益金”和提留維持社區(qū)共同體和村民自治；通過(guò)合理利用集體建設(shè)用地壯大集體經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民獲得更多的地租增值收益和土地資本化收益；通過(guò)鞏固雙層經(jīng)營(yíng)體制，讓弱者得到集體的保護(hù)，讓強(qiáng)者以集體為后盾更大膽、更快速謀發(fā)展。只有堅(jiān)持土地農(nóng)民集體所有制和集體經(jīng)濟(jì)，才能擴(kuò)大農(nóng)民分享地租增值和土地資本化收益的權(quán)利?！八袡?quán)均分，增人增地、減人減地（規(guī)定3－5年調(diào)整一次），承包合同一定5－10年不變，動(dòng)帳不動(dòng)地（份額所有權(quán)在帳面上調(diào)整平衡，承包地和承包合同不變），多占地者補(bǔ)償少占地者”。這樣既體現(xiàn)了公平，又避免了土地的頻繁調(diào)整。農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)的變化，經(jīng)常改變農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途，如水稻地改魚(yú)池或稻田養(yǎng)魚(yú)，棉花地改果樹(shù)蔬菜，或擴(kuò)大復(fù)種指數(shù)等等。顯然，僅從擴(kuò)大農(nóng)民分享更多農(nóng)用地租的角度去看，農(nóng)民的辦法有利于土地農(nóng)用最優(yōu)化配置，農(nóng)地地租最大化，也有利勞動(dòng)力優(yōu)化配置（較好解決了地坑人現(xiàn)象），比學(xué)者“承包權(quán)永佃制、但加強(qiáng)土地農(nóng)用用途管制”制度設(shè)計(jì)的高明得多。

三、強(qiáng)化農(nóng)村土地所有權(quán)管理制度。屬于在冊(cè)的基本農(nóng)田、林地、草地、水面等土地，不論是國(guó)有、或是集體所有、或是個(gè)人所有、還是地方政府所有，都必須遵守農(nóng)地農(nóng)用規(guī)劃，不得隨意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”（但農(nóng)民可以在農(nóng)地農(nóng)用上有更多的選擇，如稻田可以養(yǎng)魚(yú)或在魚(yú)池邊建豬舍養(yǎng)豬等等）。非國(guó)有土地農(nóng)用權(quán)，只許依法在農(nóng)民之間交易，集體所有的農(nóng)地權(quán)，村社內(nèi)部轉(zhuǎn)讓優(yōu)先；農(nóng)民集體之間可以交換或買賣農(nóng)地；非農(nóng)民不得購(gòu)買農(nóng)地，更不許購(gòu)買農(nóng)地擅自改變用途或閑置；農(nóng)民之間、農(nóng)民集體之間交易農(nóng)地，免征稅；從事定購(gòu)糧、定購(gòu)棉生產(chǎn)的農(nóng)地，享受政府補(bǔ)貼；鼓勵(lì)個(gè)人或集體或企業(yè)將國(guó)有荒地、沙地、鹽堿地改造成可耕地，開(kāi)荒者可享受政府補(bǔ)貼，并取得開(kāi)荒地的永久農(nóng)用權(quán)。開(kāi)荒地如果不享受政府補(bǔ)貼，可在10年之后減半“農(nóng)轉(zhuǎn)非”；集體土地承包是否“平均分配”、是否收取承包費(fèi)、承包費(fèi)如何分配等等，應(yīng)該由農(nóng)民集體依《村民委員會(huì)組織法》決定；國(guó)家成立土地銀行，以幫助農(nóng)民在村社內(nèi)部建立土地信用社，農(nóng)民的承包地或份額所有權(quán)可以在村社內(nèi)部的土地信用社抵押貸款。農(nóng)民退出集體，其份額所有權(quán)可以由農(nóng)民集體收購(gòu)，農(nóng)民集體通過(guò)土地信用社按照“事先約定”的份額地權(quán)價(jià)格給予退出成員的補(bǔ)償。成員退出補(bǔ)償金從合作金融收益或承包費(fèi)中列支。

隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，必然需要土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”要依據(jù)有法效的發(fā)展規(guī)劃有序進(jìn)行。按照規(guī)劃“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地，農(nóng)地所有者和政府各得一半。如：某塊農(nóng)地10畝，規(guī)劃在2008年8月“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，到2008年8月時(shí)，這塊地即為非農(nóng)用地了，政府無(wú)償獲得5畝，土地的原主人（該農(nóng)民集體）失去10畝農(nóng)地而獲得5畝非農(nóng)地。政府無(wú)償獲得的5畝非農(nóng)地，只能用于城市道路、公園、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院和農(nóng)民工廉租屋等公益事業(yè)；原所有者（農(nóng)民集體）得到的5畝非農(nóng)地，由土地所有者自主處置，或開(kāi)發(fā)或出售或閑置都可以。商人需要非農(nóng)地，在土地市場(chǎng)上購(gòu)買好了，不需要找政府，政府是公平交易的維護(hù)者。農(nóng)民集體建設(shè)用地也是“非農(nóng)地”，享有同國(guó)有“非農(nóng)地”同等待遇，但要依法納稅；集體小產(chǎn)權(quán)房和大產(chǎn)權(quán)房也一視同仁，但也要同等征稅。國(guó)有或地方政府所有的土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，也按照“減半”的原則處置。

已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地，由土地所有者自主處置，出售給開(kāi)發(fā)商或自己開(kāi)發(fā)都可以（政府應(yīng)該將新城區(qū)的停車場(chǎng)、市場(chǎng)和農(nóng)民工住房等適合農(nóng)民集體開(kāi)發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃給農(nóng)民集體開(kāi)發(fā)，讓農(nóng)民集體獲得穩(wěn)定的地租增值和土地資本化收益），但所得的增值收益必須依法納稅，按照累進(jìn)稅率計(jì)征，增值越多，繳稅就越多。土地增值所征稅收，歸全民共享，用于增進(jìn)全民福利，避免各地為GDP和財(cái)政收入開(kāi)展土地征收和土地價(jià)格大戰(zhàn)）?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地，所有者也可以選擇閑置，但必須繳納土地閑置稅，閑置時(shí)間越長(zhǎng)，稅率越高。

四、立法規(guī)范土地估價(jià)、地價(jià)公開(kāi)制度和土地金融制度。第一，土地估價(jià)——政府成立或授權(quán)民間專業(yè)的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)，對(duì)不同所有者的土地進(jìn)行估價(jià)，合法的估價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)土地做出的估價(jià)具有法律效力，是土地交易價(jià)格的法定依據(jù)，也是依法納稅的法定依據(jù)。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉條件或交通條件等，土地價(jià)值就會(huì)提高，所有者可以重新申請(qǐng)估計(jì)。土地的自然供給雖然是固定不變的，但土地估價(jià)制度，有利于調(diào)動(dòng)土地所有者增加土地經(jīng)濟(jì)供給的積極性。這項(xiàng)制度，對(duì)于我國(guó)盤(pán)活存量土地、守住18億畝耕地，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)保障糧食安全，具有重大的意義。守住18億畝紅線，靠嚴(yán)格管制征地是不夠的，更重要的是調(diào)動(dòng)土地所有者增加土地經(jīng)濟(jì)供給的積極性。第二，法定估價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)土地估價(jià)之后，通過(guò)專門(mén)的網(wǎng)站或報(bào)紙或雜志等，向社會(huì)公開(kāi)地價(jià)。地價(jià)公開(kāi)，有利公平交易，有利降低交易成本，有利土地金融發(fā)展，有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的鞏固和完善。對(duì)于防止土地交易和抵押過(guò)程中的欺詐和腐敗，意義非常重大。第三地權(quán)要充分實(shí)現(xiàn)，必須要有土地金融制度。鑒于我國(guó)的土地制度是農(nóng)民集體所有制為主的實(shí)際，建議建立雙層（兩級(jí)）土地金融制度。即：國(guó)家要建立土地銀行——幫助農(nóng)民集體實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)；農(nóng)民集體要建立土地信用合作社——幫助農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)和住宅產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民集體以土地所有權(quán)在國(guó)家土地銀行抵押貸款，充實(shí)農(nóng)民集體（合作組織）的土地信用社本金；農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和住宅產(chǎn)權(quán)在農(nóng)民集體（合作組織）土地信用社抵押貸款，以充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶土地或住宅所有權(quán)人、使用權(quán)人的權(quán)益。

五、完善土地規(guī)劃與編制制度。對(duì)每一寸國(guó)土都要規(guī)劃和編制，國(guó)土的使用和開(kāi)發(fā)，都必須依據(jù)規(guī)劃和編制。例如：城市不斷發(fā)展，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非是必然的，但必須依據(jù)規(guī)劃和編制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”；農(nóng)業(yè)用地，也要規(guī)劃和編制，有利于提高農(nóng)業(yè)效率和糧食安全。由各級(jí)政府在中央政府指導(dǎo)性框架和土地法規(guī)約束下起草土地規(guī)劃和編制，提請(qǐng)同級(jí)人民代表大會(huì)和上級(jí)人民代表大會(huì)表決，兩級(jí)人大表決通過(guò)即產(chǎn)生法律效率，任何個(gè)人和政府不得隨意更改。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，依據(jù)土地規(guī)劃和編制對(duì)土地實(shí)施“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，在依法“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的過(guò)程中，政府無(wú)償獲得不高于農(nóng)轉(zhuǎn)非土地50％份額的公益用地。公益用地，用于公益和農(nóng)民工住房；非公益用地，只能通過(guò)市場(chǎng)取得，嚴(yán)禁政府供應(yīng)非公益性用地。制定土地規(guī)劃法，完善土地經(jīng)濟(jì)法律制度。土地經(jīng)濟(jì)法律制度是以社會(huì)利益為本位調(diào)整國(guó)家宏觀干預(yù)土地關(guān)系的法律制度，它是節(jié)約用地、實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要法律手段。宏觀調(diào)控土地利用的法律主要是土地規(guī)劃法。土地規(guī)劃是土地管理的依據(jù)，是各項(xiàng)具體土地管理活動(dòng)的依據(jù)，因此土地規(guī)劃法在土地法律制度體系中應(yīng)居于龍頭地位。它一方面干預(yù)土地民事主體對(duì)土地的利用，一方面為行政機(jī)關(guān)的土地管理提供依據(jù)。而目前我國(guó)土地法律制度中土地規(guī)劃法律作為土地經(jīng)濟(jì)法的龍頭地位并沒(méi)有真正確立，表現(xiàn)在將土地規(guī)劃僅僅作為政府行政機(jī)關(guān)土地管理的一種手段，與其他土地管理手段并行地規(guī)定在土地管理法之中而沒(méi)有將其單獨(dú)立法，未能使其取得比具體土地管理法律制度更高的法律效力，這樣就使得土地利用總體規(guī)劃難以有效貫徹執(zhí)行。有的地方政府雖然制定了土地利用總體規(guī)劃，但又不執(zhí)行規(guī)劃，盲目批地、亂占耕地，曾經(jīng)在各地興起了開(kāi)發(fā)區(qū)熱、房地產(chǎn)熱、擴(kuò)城熱、城鎮(zhèn)建設(shè)熱，致使大量耕地資源遭到破壞，土地資產(chǎn)收益大量流失。因此必須加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃對(duì)土地利用關(guān)系的宏觀調(diào)控作用。這就需要運(yùn)用強(qiáng)有力的土地規(guī)劃法確保土地利用總體規(guī)劃編制的科學(xué)性和實(shí)施的權(quán)威性。因此就要提高土地規(guī)劃法律制度的法律地位，不能再將土地規(guī)劃法律制度作為土地管理法律制度的一項(xiàng)具體制度來(lái)規(guī)定，而應(yīng)將其從土地管理法中獨(dú)立出來(lái)，由全國(guó)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)制定獨(dú)立的《中華人民共和國(guó)土地規(guī)劃法》，作為基本的土地經(jīng)濟(jì)法，即土地宏觀調(diào)控法。土地規(guī)劃法應(yīng)對(duì)土地利用總體規(guī)劃的編制原則、編制機(jī)關(guān)、編制程序、規(guī)劃的法律效力、規(guī)劃的實(shí)施、土地利用總體規(guī)劃的法律責(zé)任等問(wèn)題作出規(guī)定。由于沒(méi)有一部統(tǒng)一的土地規(guī)劃法，土地宏觀失控的問(wèn)題往往要依靠政策調(diào)整。比如1997年4月15日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》以中央第11號(hào)文件下發(fā)，針對(duì)耕地銳減的嚴(yán)峻形勢(shì)，明確提出了對(duì)土地利用加強(qiáng)宏觀調(diào)控的任務(wù)，要求：“各極人民政府要按照提高土地利用率，占有耕地與開(kāi)發(fā)復(fù)墾掛鉤的原則，以保護(hù)耕地為重點(diǎn)，嚴(yán)格控制占用耕地，統(tǒng)籌安排各業(yè)用地的要求，認(rèn)真做好土地利用總體規(guī)劃編制、修訂和實(shí)施工作”。這種政策性規(guī)定雖然在一定階段可以對(duì)土地規(guī)劃關(guān)系起到促進(jìn)和調(diào)整作用，但它不具有法律的穩(wěn)定性、權(quán)威性和規(guī)范性，難以長(zhǎng)久地有效地調(diào)整土地規(guī)劃關(guān)系。因此，必須制訂統(tǒng)一的土地規(guī)劃法調(diào)整土地規(guī)劃關(guān)系。作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地規(guī)劃法，必須堅(jiān)持“實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，以供給制約和引導(dǎo)需求、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地和非農(nóng)地用途管制的原則，對(duì)土地利用規(guī)劃、后備土地資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃、土地整理專項(xiàng)規(guī)劃、土地分區(qū)規(guī)劃等作出全面規(guī)定，建立按規(guī)劃供地批地的規(guī)劃審核許可證制度，建立規(guī)劃公示制度，規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度等規(guī)劃實(shí)施制度。”

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7伍業(yè)兵：《論我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)制度的不同主張及其選擇》，《四川教育學(xué)院學(xué)報(bào)》，2000年第9期。

8鄭玉波：《民法物權(quán)》，三民書(shū)商，1958年版。

9王鐵雄：《集體土地所有權(quán)制度之完善-民法典制定中不容忽視的問(wèn)題》，《法學(xué)》，2003年第2期。

10丁關(guān)良、徐新灶著：“談土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議的主體和形式”，載《中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》1998年第5期。

11江平主編：《中國(guó)土地立法研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999年4月版，第253~254頁(yè)。

12韓松著：“我國(guó)農(nóng)民集體所有權(quán)的享有形式”載《法律科學(xué)》，1993年第3期。