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摘要：農(nóng)村城市化已經(jīng)成為社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展的一個(gè)重要標(biāo)志，各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證明，城市化的迅速發(fā)展對(duì)于市場(chǎng)容量的擴(kuò)大、人民生活水平的提高、資源的有效利用、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展及人類文明的進(jìn)步等方面都發(fā)揮著積極的促進(jìn)作用，但我國(guó)從建國(guó)起至今，城市化發(fā)展一直處于嚴(yán)重滯后狀態(tài)。導(dǎo)致滯后的原因是現(xiàn)行戶籍制度而不是其他因素，城市化的滯后阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，因此改革戶籍制度刻不容緩。

關(guān)鍵詞：城市化；二元戶籍制度

1我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的演變

建國(guó)初期，我國(guó)人口在城鄉(xiāng)之間是自由流動(dòng)的，國(guó)家于1951年公布了《城市戶口管理暫行條例》，這是新中國(guó)第一部有關(guān)戶籍管理的法律法規(guī)。1955年國(guó)務(wù)院了《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，1956年至1957年，國(guó)務(wù)院曾先后三次指示或通知，要求防止農(nóng)村人口盲目外流。這一時(shí)期，戶籍管理逐步制度化。但總體來說，國(guó)家對(duì)公民的遷徙限制不多，城鄉(xiāng)之間互動(dòng)頻繁。農(nóng)村還向城市輸入了大量的勞動(dòng)力來完成國(guó)家的工業(yè)建設(shè)。當(dāng)時(shí)的戶籍制度基本上體現(xiàn)了中國(guó)第一部憲法的精神：“公民有居住和遷徙的自由”。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是改革開放后，大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城市利益的驅(qū)動(dòng)下涌入城市，二元戶籍制度開始動(dòng)搖，1984年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)的農(nóng)民，在居有住所的前提下，自理口糧到集鎮(zhèn)落戶。這是我國(guó)戶口遷移政策的一個(gè)重大改革。但在1989－1991年治理整頓期間，農(nóng)業(yè)戶口的人們又被趕回農(nóng)村。1992年隨著鄧小平同志南巡講話的發(fā)表以及黨的十四大、十四界三中全會(huì)的相繼召開，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立使得大批的農(nóng)民又涌入城市，從而形成了聲勢(shì)浩大的“民工潮”。政府試圖用戶籍制度限制農(nóng)村人口流動(dòng)的方法越來越難以奏效。相反，由于以戶籍管理制度為核心的十四項(xiàng)具體制度的限制，許多農(nóng)民進(jìn)城后無法溶入到原有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)，只能在體制外生存而成為流動(dòng)人口，大大延緩了我國(guó)城市化的進(jìn)程。

2現(xiàn)行戶籍制度在城市化進(jìn)程中的影響?yīng)?/p>

2.1公共設(shè)施的投入方面

城市中的教育和基礎(chǔ)設(shè)施，幾乎完全由國(guó)家財(cái)政投入。而農(nóng)村中的教育和基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)家的投入則相當(dāng)有限，有相當(dāng)一部分要有農(nóng)民自己來負(fù)擔(dān)。在改革前，農(nóng)村中小學(xué)的相當(dāng)一部分開支要由或生產(chǎn)大隊(duì)來負(fù)擔(dān)。民辦教師的報(bào)酬，也要由農(nóng)民來承擔(dān)。改革以來，這種情況不僅沒有好轉(zhuǎn)，而且進(jìn)一步強(qiáng)化了。目前，國(guó)家每年近千億元的教育經(jīng)費(fèi)幾乎全部用在城市，城市學(xué)校的一切開支經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政撥款。1985年以前，國(guó)家財(cái)政每年還有對(duì)農(nóng)村每個(gè)中學(xué)生31.5元、小學(xué)生22.5元的教育撥款。1985年國(guó)家取消了這筆財(cái)政撥款，改由農(nóng)民自籌經(jīng)費(fèi)辦教育，鄉(xiāng)村兩級(jí)教育經(jīng)費(fèi)由農(nóng)民上交教育附加費(fèi)提供，農(nóng)村學(xué)校改擴(kuò)建也是由農(nóng)民集資進(jìn)行的。僅農(nóng)民每年負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)就達(dá)300億～500億元。公共設(shè)施就更是如此。國(guó)家每年上千億元的財(cái)政開支用于城市基礎(chǔ)設(shè)施，而農(nóng)村享受到的極少，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益設(shè)施建設(shè)不得不從農(nóng)村企業(yè)、農(nóng)民頭上攤派、集資、收費(fèi)、甚至罰款來解決。現(xiàn)在，一些工程本應(yīng)改由國(guó)家財(cái)政出資的，但卻采用“釣魚”法，上級(jí)撥一點(diǎn)為“誘餌”，地方財(cái)政再擠一點(diǎn)，剩下大部分由鄉(xiāng)村自行解決，結(jié)果只能是向農(nóng)民集資攤派。農(nóng)民自己搞公共建設(shè)還有一個(gè)更重的負(fù)擔(dān)，就是政府規(guī)定的10～20個(gè)勞動(dòng)積累工，5～10個(gè)義務(wù)工，而絕大多數(shù)農(nóng)村都取了最高數(shù)，即農(nóng)民每年要出30個(gè)無償義務(wù)工，有時(shí)出工，多數(shù)鄉(xiāng)村喜歡叫農(nóng)民出錢，每個(gè)工出10～20元，僅此一項(xiàng)全國(guó)農(nóng)民每年負(fù)擔(dān)高達(dá)1000億～2000億元。但是，這一負(fù)擔(dān)是不列入國(guó)家規(guī)定的5％范圍的，也就是說在中央的政策里，這不是農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

2.2就業(yè)制度方面

國(guó)家只負(fù)責(zé)城市非農(nóng)業(yè)人口在城市的就業(yè)安置，不允許農(nóng)村人口進(jìn)入城市尋找職業(yè)，1957年12月國(guó)務(wù)院《關(guān)于各單位從農(nóng)村招用臨時(shí)工的暫行規(guī)定》甚至規(guī)定城市“各單位一律不得私自從農(nóng)村中招工和私自錄用盲目流入城市的農(nóng)民。農(nóng)業(yè)社和農(nóng)村中的機(jī)關(guān)、團(tuán)體也不得私自介紹農(nóng)民到城市和工礦區(qū)找工作?！鄙踔烈?guī)定“招用臨時(shí)工必須盡量在當(dāng)?shù)爻鞘兄姓杏茫蛔愕臅r(shí)候，才可以從農(nóng)村中招用。”改革開放后，開始允許農(nóng)民進(jìn)入城市經(jīng)商或打工，但農(nóng)村居民仍然沒有在城市定居的權(quán)利，而是實(shí)行暫住證制度。而且，城市對(duì)進(jìn)城農(nóng)民從事的行業(yè)、職業(yè)、工種，甚至對(duì)企業(yè)使用農(nóng)民工的比例等作出種種限制性規(guī)定，有的即使沒有成文的政策限制，但事實(shí)上存在著明顯的就業(yè)歧視性行為。如對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)規(guī)定的種種條件，必須辦理的各種證卡，額外收取的多種費(fèi)用等，是人為地設(shè)置了農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的門檻，提高了進(jìn)城就業(yè)的成本，阻礙他們進(jìn)入城市勞動(dòng)力市場(chǎng)。由于存在這些歧視性行為，進(jìn)城農(nóng)民一般很難真正穩(wěn)定進(jìn)入城市正規(guī)產(chǎn)業(yè)，相當(dāng)比例的農(nóng)民聚集在城市市民不愿進(jìn)的最臟、最累、最苦的行業(yè)和部門。就業(yè)機(jī)會(huì)的不均致使越來越多的剩余勞動(dòng)力滯留于農(nóng)村，從而大大延緩了我國(guó)農(nóng)村的城市化進(jìn)程。

2.3社會(huì)福利制度方面

早在1951年2月，國(guó)務(wù)院就了《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，1953年又進(jìn)行了修改。該條例詳細(xì)規(guī)定了城市國(guó)有企業(yè)職工所享有的各項(xiàng)勞保待遇，主要包括職工病傷后的公費(fèi)醫(yī)療待遇、公費(fèi)修養(yǎng)與療養(yǎng)待遇，職工退休后的養(yǎng)老金待遇，女職工的產(chǎn)假及獨(dú)生子女保健待遇，職工傷殘后的救濟(jì)待遇以及職工死后的喪葬、撫恤待遇等。城市集體企業(yè)大都參照國(guó)有企業(yè)的辦法實(shí)施勞保。除上述在業(yè)人員享有勞保待遇外，20世紀(jì)50年代形成的城市社會(huì)福利制度還保證了城市人口可享有名目繁多的補(bǔ)貼，在業(yè)人口可享有單位近乎無償提供的住房等。即使是在改革已經(jīng)進(jìn)行了20多年的今天，基本的狀況仍然沒有改變。目前國(guó)家每年為城鎮(zhèn)居民提供上千億元的各類社會(huì)保障，而農(nóng)民生老病死傷殘幾乎沒有任何保障，農(nóng)民還要上交鄉(xiāng)村統(tǒng)籌為五保戶、烈士軍屬提供補(bǔ)助救濟(jì)。農(nóng)民沒有社會(huì)保障，土地就成了農(nóng)民唯一可作生存保障的資源，于是國(guó)家又出臺(tái)了一個(gè)農(nóng)村土地延長(zhǎng)30年不變的土地承包政策。然而這一政策與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村現(xiàn)代化是背道而馳的，不可避免的阻礙中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)代化進(jìn)程。

2.4子女受教育制度方面

城農(nóng)民子女受教育的權(quán)利受到種種歧視。相當(dāng)部分農(nóng)民工子女只能集中城郊結(jié)合部，在不合格的或非法的打工子弟學(xué)校就讀，并且收費(fèi)高昂，學(xué)校對(duì)農(nóng)民工子女上學(xué)一般均有額外收費(fèi)，如借讀費(fèi)，贊助費(fèi)以及用種種借口增加的各項(xiàng)收費(fèi)。種目繁多的收費(fèi)是低收入農(nóng)民工子女就學(xué)的一道門檻，有的家長(zhǎng)不得不把子女送進(jìn)收費(fèi)低廉的打工子弟學(xué)校，有的家庭甚至讓孩子輟學(xué)。即使有的農(nóng)民工子女進(jìn)入了市區(qū)公立學(xué)校，仍享受不到市民子女的待遇。這種現(xiàn)實(shí)進(jìn)城農(nóng)民感到無法接受，對(duì)其子女所帶來的負(fù)面影響就更大。農(nóng)民工子女大多在城市出生而又在城市生活了多年，如不能和城市兒童平等入學(xué)、平等選擇自己的學(xué)校、平等交費(fèi)，會(huì)在兒童心靈上會(huì)滋長(zhǎng)對(duì)社會(huì)不滿情緒和對(duì)抗情緒，成為社會(huì)不穩(wěn)定的潛在力量。

3改革戶籍制度，推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村城市化進(jìn)程

農(nóng)村城市化，是社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要標(biāo)志。改革開放20余年來，國(guó)家在解決特定對(duì)象的農(nóng)轉(zhuǎn)非及進(jìn)城落戶問題上，制定了一系列政策，尤其是1984年和1992年出臺(tái)的辦理自理口糧戶口、“藍(lán)印戶口”政策，對(duì)緩解矛盾起了積極的作用。特別是1998年7月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)出批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問題的意見》。文件對(duì)當(dāng)前戶口管理作出了“四項(xiàng)改革”：

(1)實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策。對(duì)以往出生并要求在城市隨父落戶的未成年人，可以逐步解決其在城市落戶的問題，學(xué)齡前兒童應(yīng)當(dāng)優(yōu)先予以解決；

(2)放寬解決夫妻分居問題的戶口政策。對(duì)已在投靠的配偶所在城市居住一定年限的公民，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿的原則準(zhǔn)予在該城市落戶；

(3)男性超過60周歲、女性超過55周歲，身邊無子女需到城市投靠子女的公民，可以在其子女所在城市落戶

(4)在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩(wěn)定的職業(yè)或者生活來源，已居住一定年限并符合當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)規(guī)定的，可準(zhǔn)予在該城市落戶。

這些政策無論在解決對(duì)象的選擇上，還是在適用的范圍上，都有了重大的突破，為下一步全面的戶籍制度改革創(chuàng)造了條件。但是，中國(guó)目前的戶籍制度改革只是停留在小孩申報(bào)戶口、夫妻兩地分局、老年人投靠、購(gòu)房入戶等問題上，并未真正做到“人戶一致”的要求。農(nóng)村城市化進(jìn)程速度還有待加快。所以，應(yīng)本著“人戶一致”的要求，全面推進(jìn)戶籍制度改革：

（1）應(yīng)按照國(guó)際慣例，取消二元戶籍制度，建立統(tǒng)一的一元戶籍制度。盡快放松原有的戶籍管理，減少甚至取消落戶費(fèi)用，允許在城市有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和生活來源的農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。即任何人只要在城市有穩(wěn)定的收入來源，就可注冊(cè)戶口。

（2）逐漸淡化城市偏向，使戶籍與享受社會(huì)福利待遇分離、脫鉤，逐步取消城市戶口背后的利益。進(jìn)城農(nóng)民特別是較長(zhǎng)時(shí)期工作生活在城市的農(nóng)民，應(yīng)該享有與城市市民平等的最基本的福利待遇。

（3）實(shí)現(xiàn)無差別的就業(yè)政策，重點(diǎn)取消對(duì)農(nóng)村人口就業(yè)的歧視性規(guī)定，必須貫徹《做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作》文件，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的不合理限制，鼓勵(lì)農(nóng)民與城市市民平等競(jìng)爭(zhēng)。

（4）加大力度改革現(xiàn)行的城鎮(zhèn)教育制度，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民子女教育實(shí)行與城市市民同等待遇政策，即所謂“國(guó)民待遇”，不應(yīng)有歧視、排外、加收額外費(fèi)用等現(xiàn)象和政策，以解決進(jìn)城農(nóng)民子女的教育問題。

（5）加強(qiáng)戶籍法制建設(shè)，明確規(guī)定中國(guó)戶籍改革的步驟和程序，第一步先放開縣級(jí)市，第二步放開地極市及中等城市，第三步放開省會(huì)城市，最后在條件成熟后放開中央直轄市，同時(shí)，以法律形式保障戶口的自由遷移。

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