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摘要：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺是制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展與繁榮的一大瓶頸。目前的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給存在較強的隨意性和非常規(guī)性，難以為農(nóng)民提供穩(wěn)定且良好的公共產(chǎn)品。將供給納入制度化的渠道將改變供給的短期性和臨時性，保證長期化與日常化供給，使決策更符合農(nóng)村實際需要。因此，中國農(nóng)村要提高公共產(chǎn)品供給效率和效益，必須通過制度化供給來實現(xiàn)。

關鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給；制度化

農(nóng)村公共產(chǎn)品是農(nóng)村經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展及農(nóng)民生活的重要保障。當前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給普遍存在的投入不足、效率低下及供需結(jié)構(gòu)失調(diào)的問題引起了學界的廣泛關注。對此，分稅制改革后基層財、事權(quán)不對稱，基層財力過弱、負擔過重是多數(shù)學者針砭的對象。而集中化的財政體制和低效的轉(zhuǎn)移支付并沒有彌補基層財、事兩權(quán)不對稱的弊端。目前基層政府行政管理體制和決策機制本身的缺陷也進一步加劇了供給的困境。此外，制度變遷的視角看到了因家庭承包以后的制度安排不適應新的農(nóng)村環(huán)境和制度環(huán)境，引致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足。

這些論斷無疑敏銳地指出了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給陷入困境的癥結(jié)，并提出了具體解決方案。但是，這些沒有從根本上解決怎樣為農(nóng)村提供長期且穩(wěn)定的公共產(chǎn)品的問題。要走出農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的困境，根本在于對現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品進行制度化改革，使公共產(chǎn)品供給這一行為普遍地被制度制約并逐漸定型化與模式化。這是徹底擺脫困境的邏輯，也是解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問題的長遠之計。

1地位特殊——特定場域的特定性質(zhì)

農(nóng)村公共產(chǎn)品除了具有非競爭性和非排他性的公共產(chǎn)品基本特征之外，因處于農(nóng)村這一特定的場域而具有一定的特殊性。農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給的制度設計首先要建立在認清農(nóng)村公共產(chǎn)品的特性的基礎上，使其適應當下建設社會主義新農(nóng)村和發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迫切需要。

（1）農(nóng)村公共產(chǎn)品具有分散性。不同于城市的密集化和中心化，農(nóng)村社區(qū)因處于中國行政區(qū)劃的最底層而本身就具有邊緣性，農(nóng)民居住分散，農(nóng)業(yè)屬以家戶為單位經(jīng)營的弱質(zhì)農(nóng)業(yè)。因此農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品必須較為均勻地分布在各個村落中，使每個村落的農(nóng)戶都能享有基本的公共產(chǎn)品。這決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給需要高度統(tǒng)一布局、科學規(guī)劃。同時我國農(nóng)村地域廣袤，各地發(fā)展極不均衡，東、中、西部不同省市下的自然條件、農(nóng)民收入水平各不相同，對公共產(chǎn)品的需求類型和數(shù)量要求差異巨大，這又決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給需要引入村民制度化參與以保證符合真實需求的供給。

（2）農(nóng)村公共產(chǎn)品具有綜合性。有別于城市的生產(chǎn)區(qū)與生活區(qū)的明顯分離，農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民日常生活是一體化的，生產(chǎn)和生活所需的公共產(chǎn)品相互交錯，密不可分。道路、供水、電力和通訊網(wǎng)絡在服務于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的同時也是提高村民生活質(zhì)量的必需品；教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和文化建設是農(nóng)民目前和將來生活的基礎。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給涉及到電力、交通、自來水、文教衛(wèi)等大量部門的協(xié)作互動，必須由政府帶動，多方并舉，綜合協(xié)調(diào)。這就需要將其納入政府制度內(nèi)的財政支出，由政府牽頭、各級各部支持努力，以保證供給產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量和有效性。

正因為農(nóng)村公共產(chǎn)品處在農(nóng)村這個特殊的場域中，因而需要制度化的供給渠道來保證供給的常規(guī)性。然而目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體缺位，供給效率低下。納入政府財政的制度化供給不僅能改善目前因供給資金短缺、供給主體缺位而導致的農(nóng)村公共產(chǎn)品稀缺狀況，而且能對長期的供給起到系統(tǒng)安排和科學規(guī)劃的作用，從而提高供給的效率和效益。

2主體缺位——效率低下的產(chǎn)品供給

農(nóng)村目前的供給主要表現(xiàn)為以上級政府轉(zhuǎn)移支付、基層政府制度外支出與農(nóng)民“一事一議”相結(jié)合的供給方式，多頭主體下暗含著主體缺位的事實。由于沒有制度化的投入規(guī)劃和財政支出，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏管束行動模式和行動程序的一套行為準則，供給效率極其低下。

（1）非規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付削弱了支農(nóng)資金的有效性。規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付的應以“標準支出”與“標準收入”為基礎來確定。然而由于基礎數(shù)據(jù)的缺失及準確測量的不可能性，加之因尚未明確劃分政府間事權(quán)而難以確定基層農(nóng)村實際的“標準支出需求”，導致了有限的轉(zhuǎn)移支付資金的結(jié)構(gòu)不合理，重點不突出，甚至被挪用、流失，從而導致供給短缺。并且，以轉(zhuǎn)移支付方式劃撥的專項支農(nóng)資金的安排缺乏系統(tǒng)性和全面規(guī)劃，這就導致各地享受到的支農(nóng)資金數(shù)額不平衡、不穩(wěn)定。各基層政府也無法以上級規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付標準為參考來編制本地公共產(chǎn)品供給的長期預算與規(guī)劃，導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不確定性。

（2）“項目供給”的非長期性降低了產(chǎn)品供給的穩(wěn)定性。這種供給方式往往是臨時或暫時地“一次性”投入，臨時的立項使投入于公共產(chǎn)品的公共財政覆蓋的范圍、領域及數(shù)量缺乏規(guī)定性，喪失了對地方政府這一供給者的約束機制和激勵結(jié)構(gòu)。并且，這種方式賦予了政府官員擁有選擇上何種項目的權(quán)力，致使并非亟需的政績工程、形象工程的出現(xiàn)成為可能。同時由于缺乏規(guī)范，不論政府自身還是民眾都無法通過熟悉公共產(chǎn)品供給的法規(guī)或規(guī)定來對公共產(chǎn)品供給項目的內(nèi)容、進程、目標及其資金使用效率等予以監(jiān)督，因而無法保證定期地向固定的對象提供正常需要的公共產(chǎn)品。

（3）“一事一議”的非正式性提高了產(chǎn)品供給的困難度。這種隨意性較強的辦法在目前沒有一個明確的標準來規(guī)范應由農(nóng)民籌集資金或勞務的項目。加之農(nóng)民是在對“一事一議”缺乏充分了解與明確認識的基礎上，被強制性地推入到上級政府制定的“參與”的渠道，而非在農(nóng)村的生產(chǎn)力與村民意識發(fā)展到一定程度時的自發(fā)性變遷，因此目前我國農(nóng)民的居住分散、各自經(jīng)營、自謀農(nóng)產(chǎn)品銷路等特點就必然導致農(nóng)民對其他人的不信任、不依賴，從而導致合作的困難，使得村民大會召開難、意見統(tǒng)一難、決議執(zhí)行難，最終導致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給難。

很顯然，由中央政府“撥一點”、地方財政“擠一點”、農(nóng)民自身“湊一點”三者相結(jié)合的“湊米下鍋”的供給籌資方式，使供給不規(guī)范、不穩(wěn)定，從而導致公共物品供給短缺、效率低下。那么，必須有一種制度化的解決方案來改變目前的非程序性、非常規(guī)性的非正式供給局面，為農(nóng)村帶來充足、持續(xù)、穩(wěn)定且高效的公共產(chǎn)品。

3制度化供給——走出困境的制度創(chuàng)新

公共產(chǎn)品供給的制度化能厘清公共產(chǎn)品供給主體與對象各自的權(quán)利義務關系并使之規(guī)范化和法制化，是制約供給者和供給對象的各種行為目標與行為選擇的一種重要機制，使供給行為的定型化與模式化。正如亨廷頓所說：“制度化是組織和秩序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程”。只有通過法律、法規(guī)或規(guī)章條例的形式，對公共產(chǎn)品的項目、內(nèi)容、進程、目標及其資金保障等予以明確的規(guī)定，使其決策和投入使用都符合一定的程序和邏輯規(guī)則，才能使農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給、享用和監(jiān)督有據(jù)可依。

（1）制度化供給首先要有短、中、長期的制度規(guī)劃?？茖W的制度規(guī)劃必須建立在認清現(xiàn)實的基礎之上，正如本文開始提到的農(nóng)村公共產(chǎn)品具有特殊的性質(zhì)，制度設計無法離開這些特定的制度背景。制度設計沒有全國統(tǒng)一的模式，必須結(jié)合各地農(nóng)村的自然條件、土壤狀況、種植習慣、河流分布、風俗人情以及農(nóng)業(yè)的集約化和分散化程度，因地制宜地設計出最適于各地供給對象所需要的制度。同時，中長期規(guī)劃要求設計者通過對目前的公共產(chǎn)品的盤存從而充分認清有待提供的公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)、數(shù)量與順序，基于現(xiàn)實主義的原則做出與實際情況相符合的制度規(guī)劃，杜絕不切實際和好高騖遠，逐步推進公共產(chǎn)品的制度化供給。

（2）制度化供給要求將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給納入政府財政體系。根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)以及財權(quán)、事權(quán)合理安排各級公共財政在支付農(nóng)村公共產(chǎn)品中應當承擔的比例和范圍，或者公共產(chǎn)品支出必須占GDP的比重，并制定具體的、更具操作性的實施辦法,規(guī)范政府投入行為。統(tǒng)一預算、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理，將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給全面納入到公共財政支出的體系內(nèi)，并以法律法規(guī)的形式予以明確，使監(jiān)督和監(jiān)管有章可循，從而將徹底改變農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體缺位的問題，解決轉(zhuǎn)移支付過程中一直一來無法解決的資金流失和失效問題，使縣鄉(xiāng)政府不再依靠尋求制度外收入勉強提供公共產(chǎn)品，也使農(nóng)民走出籌資籌勞的沉重負擔。

（3）制度化供給要求做到?jīng)Q策程序化和規(guī)范化。建立專門的決策部門，采取上級政府定出決策方向與農(nóng)民參與合理表達需求相結(jié)合的決策制度。目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給要么是依靠上級政府自上而下地“命令”，要么是村委會臨時組織村民大會或村民代表大會進行決策，決策主體不明確、不固定，這不僅導致決策的極不穩(wěn)定和不規(guī)范，而且使責任擴散，問責無門。因此要規(guī)定具有專門知識和技能的部門作為首要負責部門，這樣可以保證供給決策的科學化和規(guī)范化。建立“政府定出方向——農(nóng)民參與討論（或聽證、表決、投票等）——政府反饋吸收——做出合理決策”四部曲的決策程序，提高決策的有效性與民主性。

綜上所述，公共產(chǎn)品供給制度化能促使政府和農(nóng)民雙方認定行為的合理性，也使公共產(chǎn)品供給這一社會行動具有可期望性。對于公共物品供給者而言，制度化能給供給者提供規(guī)范、規(guī)則，實現(xiàn)義務與權(quán)利雙方面的保障；對于供給對象即受益人而言，也有章可依，可獲知自己應當獲得哪些權(quán)益、享受什么公共產(chǎn)品，通過哪種合理的方式對自己享受的公共產(chǎn)品付費，從而可以“合法”、“合理”地享受或爭取應當獲得的權(quán)利；對于新農(nóng)村建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設而言，制度化帶來的穩(wěn)定、長期、規(guī)范化的公共產(chǎn)品供給無疑會起到巨大的基礎性推動作用。

試圖建立一個制度化的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，在這一機制中，以建設社會主義新農(nóng)村、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設為目標；以農(nóng)村公共產(chǎn)品的特殊性質(zhì)為前提；以提高供給的效率與效益為指導；以科學規(guī)劃、財政體系內(nèi)支出和決策程序化、規(guī)范化為手段，最終建立一個既重效率又符合實際需要的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給新機制。這一制度創(chuàng)新將改變農(nóng)民為享受公共產(chǎn)品發(fā)愁犯難的局面，為解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題做出重要貢獻。