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權(quán)衡環(huán)保利益和巨大的經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)?shù)卣鶗?huì)選擇后者，即便當(dāng)?shù)卣员镜鼐用竦睦孀畲蠡鳛槠鋱?zhí)政目標(biāo)，那么它也會(huì)在本地區(qū)的收益和污染造成的本地區(qū)損失之間進(jìn)行權(quán)衡，找到最適當(dāng)?shù)慕鉀Q策略，既能夠發(fā)展經(jīng)濟(jì)，又能夠最大限度地控制污染，而不是完全杜絕污染，因?yàn)榛谀壳暗恼冊u判標(biāo)準(zhǔn)，地方政府的第一要?jiǎng)?wù)仍是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，盡管《水污染防治法》第5條規(guī)定“國家實(shí)行水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，將水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價(jià)的內(nèi)容”，但是這方面的指標(biāo)往往被當(dāng)作軟指標(biāo)，政府官員想要尋求連任或者晉升都需要對本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)，那么在有限的任期內(nèi)官員優(yōu)先考慮的當(dāng)然是硬指標(biāo)，將短期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為自己仕途的政治籌碼，而保護(hù)環(huán)境，保護(hù)流域水質(zhì)，是一個(gè)長期的過程，在官員任期內(nèi)都不一定會(huì)顯現(xiàn)出效果，或者效果甚微，那么地方政府就更不會(huì)冒可能會(huì)對本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響這一“險(xiǎn)”，在這種情況下，地方政府會(huì)有更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)采取地方保護(hù)主義，有的甚至充當(dāng)當(dāng)?shù)剡`法企業(yè)的“保護(hù)傘”。

流域的公地性質(zhì)，也是地方政府怠于治污的原因之一。為了自身的利益，同一塊公用地流域的利用者都想最大化地利用流域提供的資源或者納污能力，并且都想通過更多地利用這塊公用地以獲得比他單位更多的利益。如果排污只給本地帶來利益而且不造成損害，或者即使有損害也是各個(gè)地區(qū)共同分擔(dān)（因?yàn)榱鲃?dòng)的水可以將污染物攜帶到其他地區(qū)而將污染轉(zhuǎn)移），在本地?fù)p害仍舊小于本地獲得的利益的情況下，各個(gè)地區(qū)最明智的選擇就是有意放松管理放任排污，或把污染和破壞流域環(huán)境資源的問題作大化小、小化無的處理。流域的整體性還使得流域環(huán)境治理中“搭便車”現(xiàn)象出現(xiàn)。在水污染治理中，每個(gè)行政區(qū)都期待其他地區(qū)的環(huán)境投入，都想讓別的行政區(qū)減少排污量，讓別的行政區(qū)減少資源索取，希望其他地區(qū)在具體制度措施的實(shí)施方面做出更多努力和更大貢獻(xiàn)，自己卻因?yàn)閾?dān)心會(huì)對本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響而不愿意采取更為嚴(yán)格的保護(hù)措施或者增加對治理的投入，每一個(gè)地區(qū)都可能對治理污染持觀望態(tài)度，等待著其他地區(qū)先來治理污染，希望由別的地區(qū)支付治污成本，這種“搭便車"的心理導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中許多地方政府不愿意配備污染處理設(shè)施，從而造成污染治理投入不足。

在治理流域水污染方面，不僅地方政府缺乏從嚴(yán)執(zhí)法的熱情，在現(xiàn)行的行政體制下，法律的執(zhí)行也是困難重重。法律規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門是水污染防治的主管部門，環(huán)境保護(hù)部作為國務(wù)院環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，負(fù)責(zé)組織實(shí)施水污染防治，并協(xié)調(diào)水利部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部等其他部門不同程度地參與水環(huán)境管理。環(huán)境保護(hù)部對流域污染的管理不是直接對流域水質(zhì)的直接管理，而是通過地方環(huán)境保護(hù)部門實(shí)施管理。上級環(huán)保機(jī)關(guān)只能監(jiān)督指導(dǎo)下級環(huán)保機(jī)關(guān)的工作，而不能直接對地方政府的行為進(jìn)行監(jiān)督懲罰，這使得環(huán)保機(jī)關(guān)的執(zhí)法效力受到影響。地方環(huán)境保護(hù)部門要接受上級環(huán)境保護(hù)部門和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但是作為地方政府的行政機(jī)構(gòu)，環(huán)保部門的行政權(quán)限、人員配備、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等都要受制于地方政府，所以環(huán)保部門必須聽命于地方政府，不能獨(dú)立地按照法律賦予的權(quán)力嚴(yán)格執(zhí)法。在地方保護(hù)主義的庇護(hù)下,“三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、限期治理等一系列環(huán)境政策法規(guī)的執(zhí)行力度都大大削弱。

整體的流域被行政區(qū)劃分割并分屬于不同的行政區(qū)，各行政區(qū)僅對其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境負(fù)責(zé)，無須關(guān)注其他地方的環(huán)境質(zhì)量，這就導(dǎo)致了其行為的標(biāo)準(zhǔn)是選擇對本地區(qū)最有利的方式。污染水平的確定是根據(jù)其自身的需求，不會(huì)考慮其他地區(qū)的環(huán)境需求，也不會(huì)考慮全流域的利益。流域內(nèi)不同行政區(qū)域，其利益往往是不同的，比如上游地區(qū)和下游地區(qū)利益就不同；依靠工業(yè)發(fā)展地區(qū)和依靠水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展地區(qū)對水的需求也不同。由于政府行政權(quán)的適用區(qū)域僅限于本行政區(qū)，對其他行政區(qū)的事務(wù)不具有管轄權(quán)，行政區(qū)之間是一種“互不干涉”的狀態(tài)，以上下游污染為例，如果上游企業(yè)排放污染物污染了下游的水體，下游地方政府是無權(quán)管理上游排污企業(yè)的，而且下游政府也無法對上游政府實(shí)施懲罰，無權(quán)要求其減少污染或者對污染實(shí)施補(bǔ)償，因?yàn)樯嫌闻c下游是相同級別的地方政府。這種“互不干涉”不利于流域水污染的治理和流域水環(huán)境的改善，基于水的流動(dòng)性這一自然屬性，污染是可以通過向水體排污進(jìn)行轉(zhuǎn)移的，流域內(nèi)各行政區(qū)如果都尋求自身利益的最大化，就會(huì)形成“上游污染中游，中游污染下游，下游污染河口，河口污染海洋”這一污染的“潛規(guī)則”。美國學(xué)者哈丁用“公地悲劇”的模型，向我們解釋了“在一個(gè)人人都爭先恐后地在公地上追求利益最大化的社會(huì)里，毀滅就是最終的宿命”[2]這樣一個(gè)命題，流域各地區(qū)如果仍只追求本地區(qū)利益，無視流域整體利益，那樣我們離“流域悲劇”導(dǎo)致毀滅的那一天也就不遠(yuǎn)了。流域水污染防治本應(yīng)依賴流域內(nèi)各政府完成，但是上文的論述卻向我們說明，在一個(gè)流域整體中，因?yàn)檎w性流域被行政區(qū)劃所分割，不同政府的行政權(quán)力反而成了流域水污染治理的最大阻力。既然自然存在的流域不會(huì)向人類的行政區(qū)劃妥協(xié)；現(xiàn)行的行政區(qū)劃亦不會(huì)因?yàn)橹卫砹饔蛭廴镜男枰腥魏胃淖?。行政區(qū)劃的現(xiàn)狀是我們探討流域水污染治理的前提，我們就要在現(xiàn)行的框架內(nèi)尋求有效的方法提高流域水污染防治的效能。

政府間制衡：提高水污染防治效能的方法

流域具有整體性，這種整體性是客觀存在的，不以人的意志為轉(zhuǎn)移，更不會(huì)因?yàn)檎卧蚨淖?。流域?nèi)各個(gè)地區(qū)以流域?yàn)榧~帶而聯(lián)系成為一個(gè)共同體，流域共同體成員具有“一損俱損，一榮俱榮”的聯(lián)系，面對流域水污染問題，沒有一個(gè)地方可以將自己從流域整體中抽離出來，獨(dú)善其身。一個(gè)流域內(nèi)的全部行政區(qū)劃單位，都有保護(hù)流域環(huán)境，執(zhí)行環(huán)境法的職責(zé)。但是，在目前行政分權(quán)的情況下，處于流域內(nèi)的行政區(qū)更多的是想通過對流域這一“公共物品”的利用獲得自己的利益，并且都想通過更多地利用這這一“公共物品”以獲得比其他單位更多的利益。這些行政單位一方面爭相從流域索取資源造成流域的貧瘠；另一方面，怠于環(huán)境管理縱容排污造成流域的污染。而且流域水污染的防治，單靠某個(gè)行政區(qū)或者某個(gè)部門的力量是不能夠做到的，如埃莉諾•奧斯特羅姆所言:“當(dāng)人們面對公共池塘資源問題時(shí),通常都會(huì)有很強(qiáng)的規(guī)避責(zé)任、搭便車和以機(jī)會(huì)主義方式行事的誘惑。在這樣的條件下,我們決不能保證這些問題可以得到解決?！盵3]流域環(huán)境事關(guān)所有流域地區(qū)的利益，流域的治理需要從源頭到河口各個(gè)地方都積極行政，自始至終地嚴(yán)格貫徹執(zhí)行流域保護(hù)的法律法規(guī)。在流域共同體內(nèi)，每個(gè)行政區(qū)都有保護(hù)流域環(huán)境，科學(xué)利用流域的要求。這種要求可以成為杜絕流域管理中的“公用地悲劇”和流域環(huán)境治理中的“搭便車”現(xiàn)象的動(dòng)力。處于同一流域的利用者為了自己的利益有監(jiān)督、防止其他利用者過度使用流域這一公用地的要求。把存在于各利用者中的這種監(jiān)督要求發(fā)動(dòng)起來，就會(huì)形成相互監(jiān)督的機(jī)制，從而有效防止公用地悲劇的發(fā)生。

處于同一流域的利用者為了自己的利益有督促其他利用者采取保護(hù)公地措施的要求，把這種要求調(diào)動(dòng)起來，就會(huì)形成相互督促的機(jī)制，促使各利用者采取或一起采取保護(hù)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境的改善。在流域地方政府內(nèi)生治理水污染動(dòng)力不足，法律規(guī)制力無法積極施行的情況下，通過流域政府間相互監(jiān)督相互制約的方法提高政府的治污動(dòng)力是一個(gè)有效的方法。制衡的邏輯起點(diǎn)是基于對政府理性“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)①，“經(jīng)濟(jì)人”在本能情況下都會(huì)尋求自身利益的最大化。地方政府在沒有外部關(guān)于流域水質(zhì)約束的情況下，都會(huì)追求本區(qū)域利益的最大化，降低本區(qū)域的治污成本，盡量將污染轉(zhuǎn)移到其他區(qū)域。地方政府一旦不用承擔(dān)排污造成的不利后果，那么對于環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)格執(zhí)法自然缺乏動(dòng)力。政府“經(jīng)濟(jì)人”屬性需要有效的制約機(jī)制來降低其負(fù)面影響。單純依靠政府內(nèi)部責(zé)任治污，動(dòng)力不足，在流域生態(tài)系統(tǒng)范圍與政府行政區(qū)域控制系統(tǒng)不一致的情況下，部門利益、地方利益的本身的訴求都可能會(huì)偏離設(shè)定權(quán)力本身的終極追求，也會(huì)出現(xiàn)權(quán)力尋租的現(xiàn)象。因此，必須加強(qiáng)外部制約，這樣不僅可以使得地方政府對內(nèi)部的約束加強(qiáng)，因?yàn)橛行У耐獠考s束使地方政府不敢放松對內(nèi)部污染治理的控制，而且可以在外部機(jī)制的設(shè)置上進(jìn)行合理的規(guī)劃和引導(dǎo)，同時(shí)結(jié)合環(huán)境保護(hù)一體化的要求，合理規(guī)制行政權(quán)力，強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，盡量控制政府“經(jīng)濟(jì)人”屬性的危害。政府之間的相互監(jiān)督具有約束力，約束力來源于各個(gè)行政區(qū)對自身利益的關(guān)注。不同的政府因?yàn)樘幱谕涣饔蛑械氖聦?shí)而成為環(huán)境利益共同體。但是環(huán)境的供給能力是有限的②，有限的環(huán)境供給能力決定了處于同一環(huán)境中的利益主體之間的利益是存在沖突的。比如渤海地區(qū)，山東省需要利用渤海的納污能力釋放企業(yè)和居民產(chǎn)生的廢水，同樣，遼寧省、河北省、天津市也要這樣做。在環(huán)境的供給能力確定的情況下，以不超出環(huán)境的供給能力為環(huán)境利用的上限，某一主體利用環(huán)境量的增加意味著其他主體可利用量的減少。這是一種此消彼長的關(guān)系。同樣，在環(huán)境的治理投入上也存在著這種利益的相關(guān)性。在治理環(huán)境所需要的投入一定的情況下，某一主體不投入就意味著其他主體需要承擔(dān)全部治理成本，某一主體少投入就意味著其他主體要多投入。這種利益的相關(guān)性，利益的此消彼長的關(guān)系為流域內(nèi)利益主體的相互制衡提供了力量源泉。因?yàn)槊恳粋€(gè)利益相關(guān)者都不想接受由別的主體肆意消耗環(huán)境而帶來的不堪利用的環(huán)境，每一個(gè)主體都不愿自己作犧牲而讓別的主體來享受這種犧牲帶來的成果。在這里蘊(yùn)藏著一種力量，這種力量可以監(jiān)督行為主體利用環(huán)境的行為，可以督促利益相關(guān)者為保護(hù)環(huán)境做出犧牲。這種客觀存在的力量來自于利益的關(guān)聯(lián)性，是構(gòu)建法律和設(shè)計(jì)制度可以利用的力量。如果法律利用這種力量，給這種力量的釋放提供法律通道，便可以創(chuàng)造一種相互制衡的機(jī)制，一種所有利益相關(guān)者出于對自身利益的關(guān)心而形成的相互監(jiān)督、相互制約的機(jī)制。這種流域環(huán)境治理的制衡機(jī)制是一種相互制約的機(jī)制，因?yàn)樗兄黧w或行政區(qū)都處在利益消長關(guān)系中。在我們熟悉的行政主體與相對人的關(guān)系和上級機(jī)關(guān)與下級機(jī)關(guān)的關(guān)系中，監(jiān)督和制約是單向的。我們所說的這種機(jī)制還是特別有力量的一種制約機(jī)制，因?yàn)樗兄黧w或行政區(qū)都首先是為了自己的利益才去監(jiān)督其他利益相關(guān)者的，來自自身利益的驅(qū)動(dòng)力顯然大于履行執(zhí)法職責(zé)的驅(qū)動(dòng)力。

貫徹制衡方法：完善流域水污染防治法

來自利益相關(guān)者的潛在力量的存在，為流域水污染防治法中制衡機(jī)制的創(chuàng)設(shè)提供了條件。譬如，如果法律確定流域納污容量的總量控制制度，那么，不管一定行政區(qū)的排放許可量是通過分配取得的，還是通過協(xié)商確定的，抑或是通過購買取得的，其都會(huì)成為其他利益相關(guān)者關(guān)注的對象。因?yàn)橐坏?shí)際排放的污染物達(dá)到流域污染物排放控制總量，所有主體、所有行政區(qū)的排污口就都必須關(guān)閉，所有排污活動(dòng)都必須停止，即使一定主體或一定行政區(qū)的實(shí)際排放量沒有達(dá)到其所分得、協(xié)商取得或購買取得的排放指標(biāo)也要照辦。又如，如果法律要求或授權(quán)一定上級機(jī)關(guān)要求一定流域的治理必須達(dá)到某種標(biāo)準(zhǔn)，為達(dá)到這種標(biāo)準(zhǔn)流域內(nèi)各主體或各行政區(qū)被分配給一定的治理任務(wù)或商定承擔(dān)一定的治理任務(wù)，在這種情況下，對具體的主體或行政區(qū)來說，其任務(wù)就不只是完成分配給的或商定承擔(dān)的治理任務(wù)，而是達(dá)到法律要求或由法律授權(quán)的一定上級機(jī)關(guān)要求的流域環(huán)境質(zhì)量。如果它不能保證其他主體或行政區(qū)都充分履行任務(wù)，從而使環(huán)境質(zhì)量達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，就意味著新的治理任務(wù)或新一輪治理任務(wù)將“追加”在它頭上。有關(guān)主體或行政區(qū)為避免這種任務(wù)的追加會(huì)積極開展對其他主體或行政區(qū)履行任務(wù)的行為的監(jiān)督。

任何方法付諸實(shí)踐都需要有一定的土壤，制衡方法也不例外。我們認(rèn)為制衡方法可以實(shí)行的基礎(chǔ)有以下幾方面。首先，流域內(nèi)地方政府屬于同一行政級別，擁有相同的行政權(quán)力，這是政府間實(shí)現(xiàn)制衡的首要條件。因?yàn)橹挥兄黧w間實(shí)力相當(dāng)，才能實(shí)現(xiàn)有效的對抗，相互之間的監(jiān)督和督促才能具有約束力，這跟無法想象一個(gè)瘦弱的小姑娘和泰森之間能夠形成對抗是同一道理，因?yàn)槎邔?shí)力懸殊。其次，各個(gè)地方均處于同一流域中，因流域而成為一個(gè)共同體，具有共同的利益，這個(gè)共同體內(nèi)的每個(gè)成員都有保護(hù)流域、維持流域可持續(xù)生產(chǎn)力的要求。流域水污染的治理、流域的良好水質(zhì)，對整個(gè)流域來說都是有積極作用的，但是由于完整的流域被行政區(qū)劃所分割，屬于不同的地區(qū)，對它的保護(hù)和治理也由各個(gè)行政區(qū)分別實(shí)施，各個(gè)地區(qū)由于發(fā)展水平不同，環(huán)保意識(shí)不同，對水污染防治的執(zhí)行力度也不同，這樣可能會(huì)出現(xiàn)地方政府內(nèi)部治污動(dòng)力不足或者雖有心治污卻擔(dān)心治污成果會(huì)因其他地區(qū)的污染而功虧一簣。但是流域是具有整體性的，如果某個(gè)地區(qū)無視流域的整體利益，那么可能給整個(gè)流域都帶來不利的影響甚至導(dǎo)致流域生態(tài)系統(tǒng)的毀滅，這是流域內(nèi)各地方政府合作的基礎(chǔ)。再次，流域內(nèi)不同地方的利益還具有差異性，比如有的地區(qū)為了發(fā)展需要向水體排放和輸送污染物，而有些地區(qū)則需要有足夠的、清潔的水作為發(fā)展的必要條件，這種地區(qū)之間相反和對立的利益具有“此消彼長”的特點(diǎn)，所以任何一方都不允許他方的利益膨脹，這是制衡的力量源泉。各個(gè)地區(qū)都要維護(hù)本地區(qū)的利益，所以它有防止其他利用者過度使用公用地的要求，對其他地區(qū)侵犯其利益的行為進(jìn)行監(jiān)督；同時(shí)為了自己的利益還有督促其他利用者采取保護(hù)公地措施的要求，各個(gè)地區(qū)之間相互監(jiān)督、相互督促的動(dòng)力是制衡機(jī)制的核心。

恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)將政府的自利性和功利性協(xié)調(diào)一致，使其在實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)也能獲得一定自身利益的滿足。這需要將約束與激勵(lì)結(jié)合起來。要治理流域水污染，就要加強(qiáng)對政府之間的制約，防治政府怠于治理污染和“搭便車”；同時(shí)要能使政府更加積極主動(dòng)地治理污染。為了保障制衡方法的運(yùn)行，需要建立完善的配套制度。這些配套制度包括：信息監(jiān)測和制度、流域水污染認(rèn)定和評估制度以及社會(huì)監(jiān)督制度等。完善的信息監(jiān)測和制度要求流域內(nèi)各地方政府根據(jù)本流域?qū)嶋H情況協(xié)商制定江、河、湖、庫水環(huán)境監(jiān)測方法和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，布設(shè)本流域監(jiān)測站點(diǎn)，構(gòu)建斷面監(jiān)測體系。流域監(jiān)測信息由協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)匯總，統(tǒng)一通過媒體、網(wǎng)站和公報(bào)等形式向社會(huì)。需要專門的監(jiān)測機(jī)構(gòu)，提供有關(guān)污染削減監(jiān)測信息或有關(guān)水文影響因素的資料，提高水污染治理的效率。完善流域水污染認(rèn)定和評估制度要求明確規(guī)定水污染評估程序和方法規(guī)范，在水污染發(fā)生后，要由流域保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)指定的權(quán)威機(jī)構(gòu)對水污染進(jìn)行評估，增強(qiáng)水污染認(rèn)定的權(quán)威性和規(guī)范性。流域水污染的治理離不開公眾的參與，完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制要求政府要受理公眾投訴，接受公眾監(jiān)督，聽取群眾意見，對治污執(zhí)行不力的情況及時(shí)查處并通過媒體向社會(huì)公布，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制將來自公眾的壓力轉(zhuǎn)化成政府治污的動(dòng)力。

作者：朱雯單位：中國海洋大學(xué)法政學(xué)院