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摘要:本文認(rèn)為在制度適應(yīng)的視角下,由于征地補償制度,現(xiàn)行的戶籍制度以及土地產(chǎn)權(quán)制度的問題,導(dǎo)致了失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度建設(shè)出現(xiàn)困難,因此應(yīng)該相應(yīng)改革或者改進(jìn)現(xiàn)有的征地、戶籍以及土地產(chǎn)權(quán)政策制度,確保失地農(nóng)民養(yǎng)老保障利益不被侵害。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)一體化失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度適應(yīng)

城郊失地農(nóng)民是城鄉(xiāng)一體化的必然產(chǎn)物

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中,需要城市與鄉(xiāng)村兩個不同特質(zhì)的經(jīng)濟(jì)社會單元和人類聚落空間在一個相互依存的區(qū)域范圍內(nèi)謀求融合發(fā)展、協(xié)調(diào)共生,而城郊則是城市和農(nóng)村共同依存空間范圍的聯(lián)系紐帶。從分布地區(qū)來看,土地被征用主要集中在大中城市的郊區(qū)。據(jù)四川省成都市農(nóng)工辦統(tǒng)計,1999年到2004年初,共有失地農(nóng)民59萬人。其中,完全失地的農(nóng)民24.78萬人,人均耕地0.3畝以下的農(nóng)民34.23萬人,占全市農(nóng)民總數(shù)10%左右,約占全國失地農(nóng)民總數(shù)1/70。

絕大數(shù)城郊農(nóng)民的生存狀態(tài)正處在一個尷尬的境地。在“進(jìn)路”上,由于其文化素質(zhì)和專業(yè)技能低下等因素,他們很難進(jìn)入城市化的生活,成為三無的困難戶。在“退路”上,由于土地被征用,農(nóng)民失去了基本收入來源;現(xiàn)行失地農(nóng)民即期補償普遍只能維持3-5年,可持續(xù)的養(yǎng)老保障缺失。據(jù)2007年統(tǒng)計,在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中,自己繳費參加養(yǎng)老保險不到30%,而江蘇省無錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險的人數(shù)僅占失地農(nóng)民總數(shù)的15%(楊炳照,2009)。城郊失地農(nóng)民處于養(yǎng)老保障體制的真空地帶,使失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民,嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。

城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障困境的制度原因分析

(一)征地補償安置制度不符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律

1.補償安置的標(biāo)準(zhǔn)過低。現(xiàn)有的補償是一種即期性、非可持續(xù)性的補償,既沒體現(xiàn)土地潛在收益,又沒考慮土地對農(nóng)民承擔(dān)生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能,更沒體現(xiàn)土地市場的供求關(guān)系。這種補償標(biāo)準(zhǔn)與飛漲的房地產(chǎn)價格形成了強烈反差,與國民經(jīng)濟(jì)增長率極不相稱。例如按《成都市征用土地管理辦法》采取一次性貨幣補償辦法,中心城區(qū)土地被征用可獲得補償6-8萬元/人,郊縣為2-4萬元/人,中心城區(qū)勞動力可得1.8萬元,18歲以下0.6萬元,女50歲,男60歲以上為1.6萬元,補償款主要用于生活補償。按城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計算,只能維持7-8年,而且絕大多數(shù)沒有養(yǎng)老和醫(yī)療保險(劉家強等,2007)。

2.補償安置金額分配不明確。我國征地補償沒有明確規(guī)定集體和農(nóng)民兩者之間的經(jīng)濟(jì)補償分配比例,集體組織支配著土地補償費的大部分。由于集體組織最終決策權(quán)集中在少數(shù)人手中,為尋租提供了有利載體,易侵犯失地農(nóng)民補償權(quán)益。據(jù)有關(guān)資料顯示,改革開放以來,政府通過征地農(nóng)民的價格“剪刀差”從農(nóng)民身上拿走了大約2萬億元人民幣。各個主體所占征地成本的比重大約為:政府及各部門60%-70%,農(nóng)村集體25%-30%,而農(nóng)民只占5%-10%,從絕對量來看,農(nóng)村集體所得每畝地約為3000-30000元(張壽正,2004)。由于目前對征地補償安置補助費的分配缺乏細(xì)則,造成各地對征地安置補償費分配混亂,這也直接導(dǎo)致了失地農(nóng)民利益受損。

(二)現(xiàn)行戶籍制度的不合理導(dǎo)致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障二元化

我國戶籍制度是治安戶籍和人口統(tǒng)計戶籍的綜合形式?，F(xiàn)行戶籍制度更多與糧油供應(yīng)、勞動就業(yè)、福利保障、義務(wù)教育等制度緊密聯(lián)系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由遷移等附屬職能,這些附屬職能逐漸成為各類保障城鄉(xiāng)差異的重要因素。從保障體制建設(shè)上看,城市的社會保障已經(jīng)建立起涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、社會優(yōu)撫和救助,以及最低生活保障等項目的廣覆蓋、多層次的社會保障體制。但在農(nóng)村,社會保障卻存在整體性的制度缺失,社會保障項目殘缺不全。以養(yǎng)老保障為例,目前并未完全普及開展,并且保障的內(nèi)容上還存在很大的差距(孫文基,2006)。而城郊失地農(nóng)民處在一個尷尬的境地,他們失去土地卻未能完全轉(zhuǎn)變成為城市居民,得不到城市居民享有的各種完善的社會保障。此外,城郊失地農(nóng)民屬于農(nóng)轉(zhuǎn)非人員已不是單純的農(nóng)民,養(yǎng)老保障歸屬也很難得到一個合理的回應(yīng)。

(三)土地產(chǎn)權(quán)制度不完備致使農(nóng)民社會主體地位低下

我國法律規(guī)定,農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有,農(nóng)民擁有使用權(quán),這從法律上剝奪了農(nóng)民對土地的處置權(quán)(劉永佶,2004)。盡管農(nóng)民是鄉(xiāng)村地權(quán)的實際主人,但卻不是法理意義上的所有者,因此在實際征地過程中往往處于失語階層,屬于弱勢階層。他們不能根據(jù)自己的意愿來決定土地的去留,更沒有與征地單位對征收土地的補償安置費用進(jìn)行定價和討價的權(quán)利。此外,農(nóng)民不擁有土地所有權(quán),就喪失了對土地處置權(quán)以及土地出讓中的增值收益權(quán)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定,農(nóng)村土地依法占有變?yōu)閲泻?政府成為土地所有權(quán)主體,從而享有土地出讓的增值收益。這樣土地增值收益依然與失地農(nóng)民無關(guān)。因此,法律對農(nóng)村土地所有權(quán)的規(guī)定,使農(nóng)民失去了對土地補償費的索取權(quán),更失去了對土地出讓金的索取權(quán),不能享受土地增值收益,導(dǎo)致了在土地補償及轉(zhuǎn)型中城郊失地農(nóng)民利益的雙重?fù)p失(公維才,2007)。

城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建構(gòu)

(一)完善征地補償機制,提升制度的替代性和績效性

現(xiàn)存補償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地年均產(chǎn)值計量的,但若土地的價值補償僅以土地的產(chǎn)值為依據(jù),就不能體現(xiàn)土地價值的差異,應(yīng)該以土地收益為依據(jù)進(jìn)行補償。土地賠償費及安置補助費的多少決定失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的高低。首先屬于公共利益征用土地應(yīng)以土地市場價格為基礎(chǔ),以相當(dāng)補償為原則,提高征地補償和安置標(biāo)準(zhǔn),一次性足額支付補償安置費。其次以土地的市場價格為基礎(chǔ),科學(xué)合理地確定土地補償和安置補助費標(biāo)準(zhǔn),提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障總體水平。最后必須處理和協(xié)調(diào)好農(nóng)民、集體及政府之間的利益分配關(guān)系,建立科學(xué)的土地利益分配機制。

(二)改革現(xiàn)行戶籍制度,完善城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體制

失地的現(xiàn)實只能讓城郊失地農(nóng)民逐步進(jìn)入城市,因此為了社會穩(wěn)定發(fā)展應(yīng)該改革現(xiàn)行的戶籍制度,取消城鄉(xiāng)差異,建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度。政策的制定者更應(yīng)該建立起專門針對城郊失地農(nóng)民為參保對象的險種,以失地農(nóng)民自愿為前提,將所得補償金全部或大部分用于參加不同檔次的養(yǎng)老保險。由政府的專門社會保障機構(gòu)管理,專門用于解決失地農(nóng)民中的老弱病殘和生活特別困難者的最低生活保障以及養(yǎng)老保障。