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一、引言

本文所指的“分久必合”，不是以往意義上對中國治亂循環(huán)的描述，而是對中國古代史中政治權(quán)力縱向配置變遷的描述。如果將孟德斯鳩三權(quán)分立理論視作橫向分權(quán)，那么將立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)、財政權(quán)等權(quán)力分散配置給地方政府可以被視作縱向分權(quán)。在中國古代史中，雖然有時也從中央集權(quán)走向分裂割據(jù)，但權(quán)力一直呈波浪式的集中強化，導致中央集權(quán)在整個中國封建社會呈主體地位。即使細化到各個朝代，也存在建朝之初往往采取地方分權(quán)以鞏固統(tǒng)治，而在政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展之后，則致力于加強中央集權(quán)的情況。在中國古代史中縱向分權(quán)最典型的制度為分封制，而集權(quán)主要體現(xiàn)為皇權(quán)。中國以分封制為代表的分權(quán)，自誕生起即與西方的分權(quán)呈現(xiàn)形態(tài)相似、內(nèi)容迥異的特征，中國的分封制度存在統(tǒng)治序列關(guān)系，下級除了對直接上級承擔義務(wù)外，對更高的各層上級亦要承擔義務(wù)，天子處于最高層，而西方上下級之間是以契約的方式來承擔責任和義務(wù)，通常情況下附庸只對他的直接領(lǐng)主負責，“我附庸的附庸不是我的附庸”。

分權(quán)向集權(quán)的變遷及其引發(fā)的沖突深刻影響了中國的歷史進程，由于中國式分權(quán)的特殊性，其沖突規(guī)模和破壞性都大于西方國家，由周至今歷數(shù)各朝，由秦代淳于越要求恢復分封制導致焚書坑儒，到漢晉吳楚七國之亂、八王之亂，到唐代節(jié)度使的尾大不掉，到明代削藩靖難，都對中國社會、經(jīng)濟和文化造成了極大的沖擊和破壞。對地方分權(quán)的歷史作用，中國歷代都存在激烈的爭論，最著名的是唐代柳宗元所作的《封建論》。柳宗元在該文中對分封制持批判態(tài)度，認為分封制正是周代滅亡的原因，“諸侯之盛強，末大不掉之咎歟”，“周之敗端，其在乎此矣”，并贊同以郡縣制為基礎(chǔ)的中央集權(quán)，認為國家必須掌握軍權(quán)和地方官員任命權(quán)，“善制兵，謹擇守，則理平矣”。黃仁宇從大歷史觀角度認為，中國采取中央集權(quán)的直接和間接原因主要是:①易于耕種的纖細黃土;②能帶來豐富雨量的季風氣候;③時而潤澤大地時而泛濫成災的黃河〔1〕。楊志文、彭瑞夫則認為，當人口增長覆蓋了農(nóng)業(yè)區(qū)之間的荒野后，交易成本會大幅下降，封建制度因低效而終結(jié);而人口毀滅重現(xiàn)地曠人稀的狀況時，封建制度會再次復活〔2〕。

二、基于新制度經(jīng)濟學的解釋

(一)基于信息不對稱和產(chǎn)權(quán)理論對周代設(shè)立分封制的解釋———兼論秦代速亡的原因

新制度經(jīng)濟學最重要的一項貢獻，是引入信息不對稱、產(chǎn)權(quán)和交易成本理論對經(jīng)濟和社會發(fā)展進行分析。由于獲取信息的成本過于高昂或缺乏激勵，人們不能充分掌握所有信息，此時“理性人”的行為在機會主義支配下，會產(chǎn)生交易成本問題，在極端的情況下將導致交易失敗或者市場萎縮。信息不對稱問題中的重要機制就是事前的逆向選擇和事后的道德風險。以政府和私人部門之間的關(guān)系而言，政府和私人部門之間信息不對稱的問題是雙向的:一方面由于政府的壟斷地位，政府可以選擇封鎖相關(guān)信息，從而使私人部門喪失對政府進行監(jiān)督的能力，如中國古代哲學追求的“民可使由之，不可使知之”;另一方面政府要實施有效的政策，必須能夠獲取和掌握政府自身和私人部門全面準確的信息，然而由于獲取充分信息的成本過于昂貴或缺乏激勵，政府總是在不完全信息下進行決策的，從而導致政府行為難以達到預期的效果。產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利，包括所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等，其核心是所有權(quán)，具有排他性、可讓渡性和可分性，清晰地界定產(chǎn)權(quán)、保護產(chǎn)權(quán)，使每個人能夠有效地擁有、享受和支配自己的勞動成果，人們就會愿意從事財富創(chuàng)造活動，從而對整個社會發(fā)展產(chǎn)生積極的激勵作用。科斯定理三指出，當存在交易成本時，通過明確分配已界定權(quán)利所實現(xiàn)的福利改善可能優(yōu)于通過交易實現(xiàn)的福利改善，其暗含的前提是如果政府擁有充分信息，能無成本地界定產(chǎn)權(quán)而且認識到不同產(chǎn)權(quán)配置對社會總福利的影響，那么政府行為可以取代私人行為從而節(jié)約交易成本，然而由于政府和私人之間的雙向信息不對稱問題，因此往往基于習慣俗例的私序也比公序更有信息優(yōu)勢。政府最需要做的是通過立法保證私有產(chǎn)權(quán)，而最有利的產(chǎn)權(quán)配置是把產(chǎn)權(quán)配置給收益受影響最大的一方〔3〕。

置產(chǎn)權(quán)加強了激勵，并在一定程度上解決了信息不對稱的問題，并從而實現(xiàn)了政治穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。一般認為，周代之所以采取分封制度，是出于三個原因:分封親貴(以姬姓為主)、功臣(以姜姓為主)，“封建親戚，以藩屏周”，鞏固周王朝的統(tǒng)治，這些封國大多數(shù)集中于黃河南岸;安撫殷民，同時加以監(jiān)視，如把殷人舊地分封為宋、衛(wèi)二國;武裝移民，對偏遠地區(qū)進行殖民，如齊國和晉國等均是此類。從新制度經(jīng)濟學角度來考慮，周朝建國時生產(chǎn)力落后，交通不便，眾多異民族不支持中央政府的合法性，信息在基層和中央政府之間傳遞的成本極高，導致信息不對稱問題非常嚴重。面對這種情況，周朝采取分封制度，“天子建國”將土地和人民分給各個自治諸侯國，形成了一種委托—關(guān)系，以諸侯承認中央政府的合法性并承擔保衛(wèi)中央政府、定時朝貢等義務(wù)為前提，委托各諸侯承擔起對其所轄諸侯國提供諸如武裝保護等公共品的義務(wù)。雖然在名義上周天子擁有對全國土地的支配權(quán)，諸侯對受封的土地只有享用權(quán)，然而各諸侯在獲得天子“授民授疆土”之后，獲得了領(lǐng)地內(nèi)以土地和人口為代表的各項資源的使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等，并依靠武裝力量實際上掌握了所有權(quán)，因此按照產(chǎn)權(quán)理論，諸侯獲得了產(chǎn)權(quán)，而周天子授予各諸侯公侯伯子男的名位世襲又保證了產(chǎn)權(quán)的排他性和讓渡性。在封國之內(nèi)，諸侯將自己的土地和人民再次分封給卿和大夫，“諸侯立家”，卿和大夫亦是世襲，從而獲得了對其私有產(chǎn)權(quán)的保護。卿和大夫又進一步將分得的土地和人民再次分封給眾子，“卿置側(cè)室”。周代的分封制從天子往下層層分封，從而將產(chǎn)權(quán)層層配置細化并形成多級委托—關(guān)系，對各級產(chǎn)權(quán)所有人形成了強激勵，同時產(chǎn)權(quán)所有人可以根據(jù)領(lǐng)地的實際狀況靈活地選擇治理方式，從而一定程度上避免了信息不對稱的問題。

秦代建國之初，秦始皇、李斯致力于加強中央集權(quán)，對丞相王綰按照周代分封制將諸子分封于占領(lǐng)不久的燕、齊、楚故地為王的提議未予采納，全國設(shè)三十六郡，直接歸中央統(tǒng)治。此后，博士淳于越提出“殷周王千歲，封功臣子弟，自為輔枝”，秦始皇、李斯認為恢復分封制將導致對中央集權(quán)的挑戰(zhàn)，為了樹立君權(quán)，在李斯的提議下實施了“焚書”。而秦始皇的另一項暴政“坑儒”，亦是因為方士儒生議論秦始皇過于集權(quán)而導致460人被活埋。傳統(tǒng)史觀認為，秦代采取郡縣制是歷史的進步，然而，即使不考慮為了追求中央集權(quán)而實施“焚書坑儒”等暴政對社會、經(jīng)濟和文化的破壞，我們也能發(fā)現(xiàn)郡縣制不符合歷史實際。運用信息不對稱的視角來分析，在全國范圍內(nèi)采用國家權(quán)力強行推廣郡縣制本身即是一種由國家權(quán)力推動的強制性的正式制度變遷，而這種制度超過了當時的生產(chǎn)力支持，中央政府獲取信息的成本極高，信息不對稱問題嚴重，甚至發(fā)生派往南方的軍隊失蹤的情況。再從產(chǎn)權(quán)角度進行分析，如果說秦滅六國僅僅是剝奪了諸侯層級的產(chǎn)權(quán)，那么通過郡縣制將產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一配置給皇帝，在降低了地方管理者的激勵的同時，完全剝奪了卿和大夫、眾子的產(chǎn)權(quán)，必然導致各層級原產(chǎn)權(quán)所有者的強烈不滿。秦歷二世而亡，不是亡于陳勝吳廣的起義，而是亡于以故楚貴族為代表的原產(chǎn)權(quán)所有者的反抗和地方管理者的不作為，治理方式和經(jīng)濟基礎(chǔ)的錯位造成了秦帝國的短命。

(二)基于國家理論和制度變遷理論對中國古代史中地方分權(quán)向中央集權(quán)變遷的解釋

國家理論是新制度經(jīng)濟學的理論基石之一，諾思認為:“理解制度結(jié)構(gòu)的兩個主要基石是國家理論和產(chǎn)權(quán)理論。因為國家界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，因而國家理論是根本性的?！薄?〕國家的比較優(yōu)勢體現(xiàn)在提供暴力具有規(guī)模效益。諾思將國家假定為一個具有很強色彩的“經(jīng)紀人”，其特征為:一是統(tǒng)治者用保護和正義來交換收益。由于提供服務(wù)存在規(guī)模效益，因此國家的社會總收入要高于每一個社會個體自己保護自己擁有的產(chǎn)權(quán)的收入。二是由于統(tǒng)治者成為其選民的最高權(quán)威，國家有權(quán)領(lǐng)導，有權(quán)要求被服從，從而也有提高強制性稅賦的能力。國家作為帶有歧視性的壟斷者，為使統(tǒng)治者收入最大化，將選民分為各個集團，并為每一個集團設(shè)計產(chǎn)權(quán)。三是統(tǒng)治者在其活動中受到約束的大小取決于:①選民移民到另一個較好生活條件的國度的成本(退出成本);②罷免現(xiàn)在的統(tǒng)治者，而推選另一個許諾給選民提供更好服務(wù)的競爭者上臺的成本。對于制度變遷理論，諾思認為，制度變遷的誘致因素在于制度變遷主體希望獲得制度變遷的最大潛在利潤(外部利潤)，這種利潤在現(xiàn)有的制度安排中無法獲得。信息的獲得和使用是有成本的，而且是報酬遞減的，如果新的制度有助于轉(zhuǎn)移和降低交易費用，增加社會凈收益，那么新的制度將有可能產(chǎn)生。根據(jù)制度變遷的主體劃分，可以分為誘致性和強制性制度變遷:誘致性變遷的主體來自基層，自下而上，由外圍制度開始改革，改革成本的分攤向后推移;強制性變遷的主體為國家政府，自上而下，從核心制度開始進行改革，改革成本往往在改革初期就激烈顯現(xiàn)。

按照諾思國家特質(zhì)第一條———統(tǒng)治者用保護交換收益和制度變遷的誘致因素中的規(guī)模經(jīng)濟來考慮中國分權(quán)向集權(quán)變遷的問題，在人口數(shù)量、技術(shù)水平等條件一定的前提下，統(tǒng)治者提供的保護呈現(xiàn)U形成本曲線，在保護的邊際收益等于邊際成本時，保護的平均成本最小。隨著人口密度增大、技術(shù)水平提高以及其他條件發(fā)生優(yōu)化，保護的最佳規(guī)模也就出現(xiàn)逐步擴大的趨勢，從而為諸侯分權(quán)向中央集權(quán)遷移提供了制度變遷的誘致因素。統(tǒng)治者提供的保護包括多種形式，如保護百姓不受異民族的劫掠，水利治理同樣可以視作一種保護，黃仁宇認為時而潤澤大地時而泛濫成災的黃河是中國采取中央集權(quán)的原因，其題中之義是古代中國對水利大規(guī)模治理的強烈需求和治水主要依靠人工的實際情況，決定了只有采取中央集權(quán)才能獲取規(guī)模效益，從而導致統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者都有追求中央集權(quán)的選擇偏好。

單獨考察一個朝代，則往往出現(xiàn)這樣的情形:在建國初期依靠分權(quán)鞏固統(tǒng)治，此后隨著政治逐漸穩(wěn)定和經(jīng)濟逐漸發(fā)展，中央政府采取強制性的由分權(quán)向集權(quán)的制度變遷，這種強制性的制度變遷往往在短期內(nèi)造成巨大的社會成本如爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)等，并可能變成王朝衰落的轉(zhuǎn)折點。按照諾思國家特質(zhì)第二條———將選民分為各個集團，并為每一個集團設(shè)計產(chǎn)權(quán)來考慮中國分權(quán)向集權(quán)變遷的問題，中國各個朝代對以功勛為基礎(chǔ)的功臣集團、以宗法制度為基礎(chǔ)的皇室集團和以家族為基礎(chǔ)的地方官僚集團采取了不同的產(chǎn)權(quán)設(shè)計:建朝之初，統(tǒng)治者為了快速地鞏固統(tǒng)治，往往會采取分封功臣的權(quán)宜之計，如漢初分封楚王韓信等七國，清初分封吳三桂等三藩。一旦國內(nèi)政治趨于穩(wěn)定，中央政府掌握的國家暴力超過功臣集團掌握的武裝力量，那么，中央政府往往在短期內(nèi)以謀反等罪名收回賦予功臣集團的產(chǎn)權(quán)，因此，對以功勛為基礎(chǔ)的功臣集團的產(chǎn)權(quán)設(shè)計一般僅僅作為權(quán)宜型產(chǎn)權(quán)設(shè)計。對宗法制為基礎(chǔ)的皇族集團，第一代君主一般采取同姓分封、拱衛(wèi)皇室的產(chǎn)權(quán)設(shè)計，將地方財權(quán)、君權(quán)、人事任免權(quán)等權(quán)力賦予宗室，但從第二代君主開始就采取相反的態(tài)度，抑制宗室權(quán)力，追求中央集權(quán)，如漢初和明初的動蕩。因此，對宗法制度為基礎(chǔ)的皇室集團的產(chǎn)權(quán)設(shè)計可以稱為前后矛盾型產(chǎn)權(quán)設(shè)計，這是由前后統(tǒng)治者的需求差異所決定的。第一任統(tǒng)治者作為皇族樹形譜系的根節(jié)點，追求的是家族獲得穩(wěn)固的統(tǒng)治，而繼任統(tǒng)治者作為皇族樹形譜系的枝葉節(jié)點，追求的是保證自身統(tǒng)治安全和將皇權(quán)傳承給直系后代。對以家族為基礎(chǔ)的地方官僚集團，則采取各種方式緩慢削弱地方權(quán)力，一種隱蔽的方式是將地方一級機構(gòu)的轄區(qū)分割，但這種分割并不符合實際需要，因此又不斷進行疊床架屋。具體來說，秦設(shè)郡—縣二級制，將全國分為36郡，地方一級機構(gòu)為郡，到西漢末年時郡數(shù)已到125。東漢靈帝中平五年，為了鎮(zhèn)壓黃巾起義將漢武帝時期設(shè)置的13州由虛變實，州牧執(zhí)掌一州軍政大權(quán)，使州逐漸成為地方一級機構(gòu)，郡降級為地方二級機構(gòu)，出現(xiàn)了州—郡—縣的三級制。然而到隋初州數(shù)已達241，郡680，縣1524，面對這種情況，唐太宗將中國分為10道，道成為一級地方機構(gòu)，府(州)降級為地方二級機構(gòu)，到唐玄宗時道數(shù)增加到15。安史之亂后道名存實亡，節(jié)度使成為一級機構(gòu)，為節(jié)度使—府(州)—縣三級制，到唐憲宗元和年間全國有節(jié)度使47。宋太宗將全國設(shè)為15路，為路—州—縣三級制，到元英宗時路數(shù)已達185，元英宗將全國劃為12省后，省成為地方一級機構(gòu)，路降級為地方二級機構(gòu)，為省—路—府(州)—縣四級制。此后省一直作為中國一級地方機構(gòu)，但省的數(shù)目不斷增加，明增加到15省(布政使司)，到清光緒為23省。其他的方式還有給予官僚集團替代性補償?shù)?，如宋代是縱向分權(quán)向集權(quán)變遷的一個重要朝代，除收兵權(quán)之外還把財權(quán)上收，“以京朝官監(jiān)臨財獄”，嚴防地方占留，“悉送京師”，然而宋代也給予了官僚一系列特權(quán)，善待士大夫，在中央政府橫向分權(quán)上建立了三權(quán)分立的雛形，即臺諫、宰執(zhí)、君主組成的分權(quán)制衡制。

封建王朝的統(tǒng)治者在中央集權(quán)制度下，可以“私其一己之威也，私其盡臣畜于我也”，因此一般情況下，統(tǒng)治者從中央集權(quán)體制獲得效用大于從地方分權(quán)體制中獲得效用。問題在于統(tǒng)治者在追求中央集權(quán)的活動中，受到約束的力度有多少?諾思認為，約束來自于選民的退出成本和罷免統(tǒng)治者的成本。從退出成本看，中國國土的遼闊和獨特的地理環(huán)境，決定了在生產(chǎn)技術(shù)尚不發(fā)達的封建社會，選民的退出成本極高。古代中國的北方是文化落后的游牧民族，東方是波濤洶涌的太平洋，西方是高原和沙漠，南方是未開發(fā)的雨林，因此，中國并不能像Baechler在《資本主義的起源》中所指出的歐洲那樣，存在政治不統(tǒng)一和政治多元化背景下的激烈的制度競爭，選民基本喪失了退出可選項。從罷免統(tǒng)治者的成本看，中國封建社會中統(tǒng)治者幾乎壟斷了所有的國家暴力，缺乏罷免統(tǒng)治者的非暴力正式制度，罷免統(tǒng)治者等同于造反，因此，選民只有在死亡和造反無差異的情況下，才會起來罷免統(tǒng)治者，故而其成本同樣非常高昂。由于中國封建社會選民的退出成本和罷免統(tǒng)治者的成本都非常高，因此，統(tǒng)治者受到的約束就非常小，這也就為統(tǒng)治者由上而下強制性制度變遷提供了實施空間。此外，統(tǒng)治者還在思想上剝奪選民退出和罷免統(tǒng)治者的意愿，致力于宣傳“皇權(quán)天命”，統(tǒng)治者“賢或不賢”不是其獲得統(tǒng)治權(quán)的決定因素，而是看是否獲得天命。隋文帝就曾說:“帝王豈可力求?孔丘以大圣之才，作法垂于后代，寧不欲大位邪?天命不可耳?！敝袊糯诘畚粋鞒袝r，基本使用“傳長”制而不是“傳賢”制，也正是基于這一理論，不管統(tǒng)治者是不是“圣君”，都是由“天命”決定的，任何人都不可以違反上天的意志，更何談要退出或罷免統(tǒng)治者。

三、結(jié)語

雖然柳宗元在《封建論》中多次強調(diào)，國家選擇政治制度“非圣人意，勢也”，然而他同樣指出，統(tǒng)治者在選擇政治制度時，“其情，私也”。中國古代史中，國家政治制度從以分封制為代表的地方分權(quán)為發(fā)端，逐漸向以皇權(quán)為代表的中央集權(quán)波浪式變遷，呈現(xiàn)“分久必合”的趨勢，這既是中國經(jīng)濟、社會發(fā)展的必然需求，也與中國統(tǒng)治者主觀意愿上偏好中央集權(quán)且受到的約束薄弱有關(guān)。統(tǒng)治者追求制度變遷的最終目的，是實現(xiàn)并保證國家產(chǎn)權(quán)私人化，以獲得租金最大化，正如劉邦所說:“始大人以臣為無賴，不能治產(chǎn)業(yè)，不如仲力。今某之業(yè)，孰與仲多?”皇帝要把天下變成個人的私業(yè)，而中央集權(quán)正是保證國家產(chǎn)權(quán)私人化的有效手段。伴隨著中央集權(quán)向頂峰發(fā)展的同時，統(tǒng)治者租金最大化與全社會總產(chǎn)出最大化的矛盾越來越激烈，越來越不可調(diào)和，最終導致封建社會在清明內(nèi)外交困中逐漸消亡。