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摘要：20世紀(jì)上半葉，贛閩粵三邊地方政府的社會(huì)管理，在行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的專業(yè)化,民眾組織和社會(huì)整合的社區(qū)化、社團(tuán)化與行業(yè)化,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理重在引導(dǎo)與服務(wù)和重視社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)等方面，不同程度呈現(xiàn)了與傳統(tǒng)政府管理職能的不同特點(diǎn)和逐步向現(xiàn)代社會(huì)緩慢轉(zhuǎn)型的趨勢(shì)，從而在中國(guó)自清末“新政”開(kāi)始的、自上而下推進(jìn)改革和向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史進(jìn)程中，構(gòu)成了該地區(qū)百余年來(lái)社會(huì)轉(zhuǎn)型歷史進(jìn)程中一個(gè)不應(yīng)忽視的階段。

關(guān)鍵詞：20世紀(jì)上半葉；地方基層政府；社會(huì)管理職能

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19世紀(jì)中期開(kāi)始,在西方文化的強(qiáng)大沖擊之下，中西文化間的碰撞與交流進(jìn)入了新的階段,中國(guó)社會(huì)學(xué)習(xí)西方的運(yùn)動(dòng)也不斷深入,逐步開(kāi)始了比較完全意義的由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。進(jìn)入20世紀(jì)，初期的清末“新政”與隨之而來(lái)的中華民國(guó)政府在社會(huì)改革方面呈傳承遞進(jìn)之勢(shì)，中國(guó)社會(huì)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型呈現(xiàn)從上至下、由下至上，從沿海向內(nèi)地、從城市向廣大鄉(xiāng)村延伸的趨勢(shì),進(jìn)入了百余年來(lái)的全面轉(zhuǎn)型時(shí)期，并形成了三個(gè)清晰的發(fā)展階段（清末民國(guó)時(shí)期、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與集體化運(yùn)動(dòng)時(shí)期和八九十年代的改革開(kāi)放時(shí)期）。學(xué)術(shù)界關(guān)于這百余年來(lái)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的研究，一是重在全國(guó)范圍的面上研究，有泛而空之感，少與區(qū)域地方基層社會(huì)對(duì)應(yīng)；二是側(cè)重革命巨變推動(dòng)的社會(huì)轉(zhuǎn)型研究，忽視清末民國(guó)時(shí)期國(guó)家、政府尤其是地方基層政府轉(zhuǎn)型的對(duì)應(yīng)研究。然而，在這一個(gè)多世紀(jì)的社會(huì)轉(zhuǎn)型歷史進(jìn)程中，中國(guó)大地?zé)o處不處于或多或少的漸變之中。以20世紀(jì)上半葉（下面也稱“清末民國(guó)時(shí)期”，特指1900-1949年間）的贛閩粵三邊地區(qū)（包括江西的贛南、福建的閩西和廣東的粵北地區(qū)）為例，盡管它地處三省相交的邊陲鄉(xiāng)村和東南沿海對(duì)外開(kāi)放地區(qū)的腹地，社會(huì)發(fā)展處于相對(duì)后進(jìn)的階段，但也隨著20世紀(jì)全國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的步伐，在歷經(jīng)蘇區(qū)革命和中國(guó)東南地區(qū)抗戰(zhàn)后方的政治交替中，一度由政治邊緣化地區(qū)而成為三省政治經(jīng)濟(jì)中心，逐漸開(kāi)始了較為完全意義的向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型。在此期間，該地區(qū)雖然長(zhǎng)期處在戰(zhàn)亂之中，社會(huì)的發(fā)展與演進(jìn)顯得十分艱難而曲折，但社會(huì)的變遷仍在劇烈的動(dòng)蕩中展示了緩慢向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型步履。本文將以該地區(qū)的贛南之贛縣、瑞金、于都，閩西之長(zhǎng)汀、粵北之梅縣等五縣基層政府（包括縣、區(qū)、鄉(xiāng)或鎮(zhèn)，并涉及保甲層級(jí)）的社會(huì)管理職能的轉(zhuǎn)型為研究對(duì)象，從地方政府行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的專業(yè)化趨勢(shì)、民眾組織與社會(huì)整合的社區(qū)化、社團(tuán)化和行業(yè)化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理的服務(wù)引導(dǎo)功能以及政府社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)職能的增強(qiáng)等方面，探討清末民國(guó)時(shí)期該地區(qū)基層政府社會(huì)管理職能與傳統(tǒng)政府的不同特點(diǎn)和逐步向現(xiàn)代社會(huì)緩慢轉(zhuǎn)型的步履。

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(一)

在20世紀(jì)上半葉，隨著中國(guó)近代新式產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展與民眾生活的日益多樣化，傳統(tǒng)政府簡(jiǎn)單的職能管理部門已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的需要。根據(jù)現(xiàn)實(shí)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展的新需要以及為對(duì)變化了的社會(huì)實(shí)行有效管理，贛閩粵三邊地區(qū)傳統(tǒng)政府的行政管理機(jī)構(gòu)逐漸發(fā)生裂變，基層行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置呈現(xiàn)出向分工專業(yè)化與專業(yè)化管理方向發(fā)展的新趨勢(shì)。

許多新的專業(yè)管理部門或機(jī)構(gòu)的設(shè)立，是地方基層行政機(jī)構(gòu)設(shè)置專業(yè)化趨勢(shì)的表現(xiàn)之一。傳統(tǒng)的王朝時(shí)代，縣地方基層政府縣署除知縣外，設(shè)縣丞、典史、教諭、訓(xùn)導(dǎo)分別協(xié)助知縣掌管內(nèi)務(wù)、錢糧稅賦、治安捕獄和教育、科舉等事，另內(nèi)設(shè)戶、官、禮、兵、刑、工、稅契、錢糧等差官。隨著近代工商產(chǎn)業(yè)、新式教育的興起和民眾社會(huì)民主意識(shí)的增強(qiáng)，傳統(tǒng)的行政機(jī)構(gòu)已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)與文化的發(fā)展，民政、教育、財(cái)政、建設(shè)、公安、審判、檢察等諸方面的管理職能突出。在贛縣，民政教育與財(cái)政建設(shè)二科和警察所首先崛起，1927年又發(fā)展為公安、財(cái)政、教育、建設(shè)四局；歷經(jīng)抗戰(zhàn)軍政時(shí)期，至40年代，縣政府內(nèi)已有民政、財(cái)政、教育、建設(shè)、軍事、社會(huì)、地政等科和秘書(shū)、戶政、會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)、合作指導(dǎo)等5室及一警察局，為適應(yīng)抗日軍政事務(wù)，各縣還設(shè)立了兵役科，負(fù)責(zé)征兵、組訓(xùn)等事務(wù)，其中的社會(huì)、統(tǒng)計(jì)、合作、地政等都是全新的管理職能[1](p388)[2](p562-563)[3](p823,600)。同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有對(duì)口管理機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT管理人員，比如前述的公安、警察分局、所和民政、或戶籍干事、文化干事等，在一些保也設(shè)有民政、警衛(wèi)和經(jīng)濟(jì)等干事[4](p274)[5](p427)。另外，隨著通訊、交通、醫(yī)療事業(yè)和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，電報(bào)電話局、郵電局、衛(wèi)生院等管理局、所、站也在三邊政府的管理機(jī)構(gòu)中出現(xiàn)并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)及墟市等鄉(xiāng)村基層伸延[2](p774)[3](p974)[6](p97)[7](p67)。在30年代中期至民國(guó)末年，長(zhǎng)汀縣在第四科設(shè)有度量衡檢定員，瑞金、梅縣稍后則設(shè)立了度量衡檢定所，以規(guī)范市場(chǎng)的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)[8](p310,641)[3](p835,602)[2](p562)。所有此類新設(shè)或擴(kuò)展的行政管理機(jī)構(gòu)，多是傳統(tǒng)政府管理職能中不突出或不曾有的，是該時(shí)期邊區(qū)地方政府行政管理職能變化在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的顯現(xiàn)。

公檢法職能部門獨(dú)立辦公，則是傳統(tǒng)政府行政機(jī)構(gòu)向?qū)I(yè)化管理發(fā)展的顯著表現(xiàn)。在傳統(tǒng)地方政府行政管理中，縣政府一向無(wú)專職司法、檢察機(jī)關(guān)和獨(dú)立的治安機(jī)構(gòu)，地方行政長(zhǎng)官（民國(guó)以前稱知縣或縣尹，民國(guó)以后稱知事、縣長(zhǎng)）兼理司法，縣設(shè)“典史”也是輔佐知縣管理治安、緝捕、監(jiān)獄等事。這種公檢法職能與行政混雜狀況在中西交往日益擴(kuò)大后多受國(guó)外法制國(guó)家詬病。清末新政的突出內(nèi)容，就是仿學(xué)西方國(guó)家的法制建設(shè)，從上至下邁出法治改革的步伐。具體到三邊地區(qū),贛南之贛縣于1907年設(shè)立巡警總局，并下轄6個(gè)分局，負(fù)責(zé)縣城治安。民國(guó)肇興，國(guó)家倡導(dǎo)民主共和，五權(quán)政制，司法獨(dú)立，原巡警總局先后改稱警視廳、警察所、警察局、公安局、警察大隊(duì)等，并在區(qū)和重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置特務(wù)警、警察所、派出所和分隊(duì)等；1914年贛縣成立江西高等審檢分廳，次年裁撤縣行政長(zhǎng)官兼司法之權(quán)，先由分廳內(nèi)設(shè)贛縣地方庭（后改稱贛縣地方法院），9月分設(shè)江西高等檢察廳巡警總局，司法與檢察開(kāi)始分立，地方法院附設(shè)監(jiān)獄[9](p117-118)[1](p380-389)；同為贛南的瑞金縣，1906年增設(shè)巡警局；1937年，設(shè)縣司法處，隸屬江西省高等法院贛縣分院，代行地方法院職能，縣長(zhǎng)則兼司法處檢察職務(wù)，審判與檢察始行分立[6](p117-118)[8](p190,241)。邊區(qū)東部福建之長(zhǎng)汀縣，1909年設(shè)縣警察局，1935年長(zhǎng)汀地方司法機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)首席檢察官；次年，長(zhǎng)汀縣設(shè)立司法處[10](p24)[2](p589-605)。邊區(qū)南部廣東的梅縣，政府審判與檢察的改革開(kāi)展更早，1905年設(shè)嘉應(yīng)州巡警事務(wù)所；同年設(shè)專審所，1921年梅縣設(shè)澄海地方審判廳梅縣分庭；1933年后，設(shè)梅縣地方檢察處[3](p777)。與此同時(shí)，治安機(jī)構(gòu)也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立對(duì)口管理機(jī)構(gòu)，比如贛縣警察局1941年就在區(qū)署和重要鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置鄉(xiāng)村特務(wù)警30班，后改為區(qū)、鄉(xiāng)警察所，1947年還在大湖、五母、江口、龍口等鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設(shè)警察分局[1](p388)。40年代的瑞金，縣警察局分別在壬田、瑞林、九堡、武陽(yáng)等鄉(xiāng)也設(shè)立了4個(gè)區(qū)鄉(xiāng)警察所（分局）[8](p241)；1931年，梅縣警察事務(wù)所改稱公安局后，在附城、畬坑、丙鎮(zhèn)、松口、南口、石韓、白渡、長(zhǎng)沙、西陽(yáng)設(shè)公安分局[3](p778)。邊區(qū)各縣地方政府公安、檢察、司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立辦公，改變了中國(guó)傳統(tǒng)王朝時(shí)代地方基層行政權(quán)力與司法權(quán)力雜揉一體的狀況；獨(dú)立辦公以后的公檢法機(jī)構(gòu)，不僅職能更為明確，而且司法力度也在逐步加大，這是傳統(tǒng)司法制度向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的突出標(biāo)志。它有利于穩(wěn)定傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的社會(huì)秩序，緩解社會(huì)新經(jīng)濟(jì)生活中產(chǎn)生的摩擦與矛盾。

財(cái)稅系統(tǒng)的分設(shè)與專門稅收機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)是邊區(qū)地方行政機(jī)構(gòu)專業(yè)化趨勢(shì)的又一體現(xiàn)。清末民國(guó)，財(cái)稅機(jī)構(gòu)逐漸與傳統(tǒng)縣行政系統(tǒng)相對(duì)分開(kāi)，與中央和省財(cái)稅系統(tǒng)形成垂直隸屬關(guān)系，同時(shí)按照稅收種類或稅收的性質(zhì)設(shè)立專門的征收機(jī)構(gòu)。瑞金是贛東南連接贛閩粵三省商貿(mào)的重要進(jìn)出口關(guān)卡，民國(guó)以來(lái)，稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立繁多。1912年，瑞金縣設(shè)征收課（局），辦理賦稅報(bào)解；1935年，縣設(shè)江西省屠宰總局瑞金石城分局瑞金支局；1936年，設(shè)營(yíng)業(yè)稅局瑞金征收處；1939年，設(shè)江西省戰(zhàn)時(shí)卷煙管理局瑞金查驗(yàn)所；1941年，設(shè)財(cái)政部湘贛區(qū)稅務(wù)管理局贛南分區(qū)稅務(wù)管理所瑞金分所，專辦統(tǒng)稅、印花稅、礦產(chǎn)稅、煙酒稅稽征；同年，設(shè)立財(cái)政部緝私署江西省緝私處瑞金緝私所和財(cái)政部江西省稅務(wù)局贛縣分局駐瑞金稅務(wù)員辦事處。1942年直、貨兩稅機(jī)構(gòu)分開(kāi)，瑞金設(shè)財(cái)政部江西區(qū)瑞金分局，增設(shè)財(cái)政部江西直接稅局寧都分局瑞金查征所；1944年，設(shè)財(cái)政部鹽務(wù)局瑞金分局，專司鹽稅與食鹽緝私；1945年，設(shè)立上饒海關(guān)稅務(wù)司公署瑞金支關(guān)[8](p280,638)。民國(guó)初年的長(zhǎng)汀，縣公署設(shè)財(cái)政局，負(fù)責(zé)征收田賦及各種稅收；1935年，設(shè)稅捐經(jīng)征處；1940年設(shè)貨物稅分局，1943年設(shè)直接稅局[2](p469)?；洊|北的梅縣，1913年，縣設(shè)財(cái)政科管理地方財(cái)政事務(wù)；1928年設(shè)立糧局，隸屬于縣財(cái)政局，管理田賦征收；1930年，縣設(shè)稅捐處；1940年，設(shè)立廣東省財(cái)政廳梅縣稅務(wù)局（直接稅局）、財(cái)政部廣東印花煙酒局梅州稽征分所（后改為貨物稅局）[3](p537,503,508)。這表明，隨著近代經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)與商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府財(cái)稅管理職能愈來(lái)愈呈明細(xì)與專業(yè)化。它與前述各種管理機(jī)構(gòu)的增設(shè)和公檢法職能部門的分設(shè)與獨(dú)立辦公等內(nèi)容相結(jié)合，體現(xiàn)了地方基層政府管理機(jī)構(gòu)設(shè)置向分工專業(yè)化與專業(yè)化管理方向發(fā)展的新趨勢(shì)。

(二)

贛閩粵三邊地區(qū)，地處三省邊陲，遠(yuǎn)離三省政治經(jīng)濟(jì)中心，居民以家庭農(nóng)戶為主體，一家一戶逐姓逐村散居深山丘陵之間，交通不便，信息不靈，相互間的聯(lián)系僅有省、縣、鄉(xiāng)間的傳統(tǒng)商道維系，當(dāng)?shù)孛癖姟熬圩宥?，每姓有族長(zhǎng)紳士，凡遇族姓大小事情，均聽(tīng)族長(zhǎng)士紳判斷”[11]，其社會(huì)政治意識(shí)與國(guó)家意識(shí)淡薄，政府統(tǒng)治主要依賴鄉(xiāng)村士紳作中介實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入清末，中央政府權(quán)威衰減；達(dá)于民國(guó)，傳統(tǒng)政府倒臺(tái)，共和政制首創(chuàng)，社會(huì)新舊交替，軍閥割據(jù)各地，列強(qiáng)虎視眈眈，國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期處于戰(zhàn)亂之中。以何種方式組織廣大民眾，整合與激活民眾力量，展拓生存空間，便是中央乃至地方政府現(xiàn)代社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)。在20世紀(jì)的前50年間，邊區(qū)地方基層政府在組織民眾與整合社會(huì)的行政管理中，既有對(duì)傳統(tǒng)體制的承傳，也不乏時(shí)代的新氣息，組織民眾和整合社會(huì)的工作呈現(xiàn)出社區(qū)化、社團(tuán)化與行業(yè)化等特點(diǎn)。

首先，民眾力量的組織整合呈現(xiàn)社區(qū)化特點(diǎn)。歷朝政府對(duì)地方基層社會(huì)民眾的組織管理與控制，均取傳統(tǒng)的保甲制度，力圖維持中央政令大致通達(dá)基層，實(shí)現(xiàn)國(guó)家一統(tǒng)。保甲制度，廣義講是“維持農(nóng)村社會(huì)安寧的制度”，狹義上講則是“農(nóng)村的警察制度”[12](p55)。在贛閩粵三邊地區(qū)，保甲制度推至清末，各地名稱不一：贛縣是“坊、鄉(xiāng)、都、圖”制[1](p5-6)，瑞金縣是“里、甲”制[8](p199)，于都縣是“坊（廂）、鄉(xiāng)、里、村”制（在鄉(xiāng)村又稱“地保制”）[13](p60)[14](p35)，尋烏縣是“區(qū)、（廂）堡”制[15](p43)，長(zhǎng)汀縣是“里、圖、村（坊）”制[10](p41)[2](p49)，廣東梅縣則實(shí)行“堡、約（甲）制”[3](p76-78)[7](p128)。但具體內(nèi)容大致都是二級(jí)行政，具體的社會(huì)管理實(shí)際乃是通過(guò)鄉(xiāng)村士紳這一精英群體作中介實(shí)現(xiàn)的，職責(zé)均在賦稅收繳和調(diào)解社區(qū)矛盾糾紛，在村社或宗族的內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理。辛亥共和，清王朝倒臺(tái)，倡導(dǎo)地方自治，但因政局混亂，革命對(duì)農(nóng)村社會(huì)影響有限，廣大農(nóng)村實(shí)際仍然沿襲著傳統(tǒng)的保甲制度。1929年，南京國(guó)民政府頒布《縣組織法》，規(guī)定縣以下實(shí)行區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、閭、鄰制度，各縣按戶口及地方情形劃為若干區(qū)，每區(qū)以20至50鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成；百戶以上之村莊為鄉(xiāng)，不滿百戶得聯(lián)合鄰近村莊編為一鄉(xiāng)，百戶以上之街市為鎮(zhèn)，不滿百戶編入鄉(xiāng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民以五戶為鄰，五鄰為閭。區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄰閭各長(zhǎng)分別由各層次選舉產(chǎn)生，編制自治組織。然因當(dāng)時(shí)國(guó)民黨各派紛爭(zhēng)，戰(zhàn)亂遍布三邊城鄉(xiāng)，隨之邊區(qū)進(jìn)入蘇區(qū)革命時(shí)代，區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)閭鄰制實(shí)成紙上談兵。至1931年，國(guó)民黨海陸空軍司令部南昌行營(yíng)頒布《保甲條例》，明令區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄰閭自治制停辦，改行編制保甲制，以扼制共產(chǎn)黨的蘇維埃革命。

國(guó)民黨的保甲制建設(shè)，起初的具體規(guī)定是：縣劃分若干區(qū)，限期編組保甲；保甲以戶為單位，設(shè)戶長(zhǎng)，十戶為甲，設(shè)甲長(zhǎng)，十甲為保，設(shè)保長(zhǎng)；編余之戶，不滿一甲者，六戶以上得自立一甲，五戶以下，附入他甲；編余之甲，不滿一保，六甲以上，得自立一保，五保以下附入他保；保甲編制完成，清查戶口，造冊(cè)掛牌；制訂保規(guī)，切結(jié)聯(lián)保聯(lián)坐，強(qiáng)制遵循；甲長(zhǎng)由戶長(zhǎng)推選，保長(zhǎng)由甲長(zhǎng)推選，甲長(zhǎng)受保長(zhǎng)指揮監(jiān)督，保長(zhǎng)由區(qū)長(zhǎng)指揮；保甲內(nèi)壯丁編入壯丁隊(duì)或義勇隊(duì)，接受軍事訓(xùn)練與地方護(hù)衛(wèi)；保甲經(jīng)費(fèi)以征收當(dāng)?shù)孛窬杌蛘饔霉a(chǎn)充之[16](p13)[17]。三邊地區(qū)當(dāng)時(shí)正處在中央革命根據(jù)地中心及東南部省際結(jié)合部，是當(dāng)時(shí)國(guó)民黨政府關(guān)注的焦點(diǎn)地區(qū)，遂成其保甲制之先行地區(qū)，其對(duì)民眾的組織與控制便隨國(guó)民黨軍的軍事圍剿逐步推進(jìn)。到30年代中期，保甲內(nèi)容在實(shí)踐中進(jìn)一步完善，保甲長(zhǎng)增加管理經(jīng)濟(jì)建設(shè)、學(xué)校教育和衛(wèi)生保健事宜，保內(nèi)人民8歲以上均按年齡、性別分別編入義勇隊(duì)（抗戰(zhàn)時(shí)叫“壯丁隊(duì)”）、少年義勇隊(duì)（抗戰(zhàn)時(shí)叫“少年團(tuán)”）、婦女會(huì)和長(zhǎng)老會(huì)組織，以達(dá)所謂“管教養(yǎng)衛(wèi)”之目的，并在區(qū)與保之間增設(shè)“聯(lián)?！币粚訖C(jī)構(gòu)。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間邊區(qū)各縣推行“新縣制”后，縣以下以保甲組織為基礎(chǔ)，設(shè)區(qū)、鄉(xiāng)(“聯(lián)?！备某伞班l(xiāng)”)、保、甲4級(jí)組織（民國(guó)后期，區(qū)、鄉(xiāng)二級(jí)行政設(shè)置，時(shí)有變化，有時(shí)設(shè)區(qū)分鄉(xiāng)，有時(shí)撤區(qū)并鄉(xiāng)，但都以保甲組織為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、保、甲三級(jí)行政組織則是常態(tài)），區(qū)設(shè)區(qū)分所，并設(shè)民團(tuán)，區(qū)內(nèi)設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），置鄉(xiāng)公所，有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)1人，副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)1人，警衛(wèi)干事、戶籍干事、文化干事、所丁若干名；在于都的橋頭鄉(xiāng)，還設(shè)有政治和經(jīng)濟(jì)干事[18][14](p17)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的人員，編制大致都在8人左右。在廣東蕉嶺縣，各保也設(shè)編制，一般為4人（其中保長(zhǎng)1人，副保長(zhǎng)1人，干事2人，民政、警衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)干事由副保長(zhǎng)及國(guó)民學(xué)校教員兼任）；有編制者，一般納入縣財(cái)政開(kāi)支[4](p274)[5](p427)。與傳統(tǒng)保甲制相比，民國(guó)時(shí)期三邊地區(qū)創(chuàng)設(shè)的保甲制已有新的特點(diǎn)：一是國(guó)民黨組織與保甲制結(jié)合，在進(jìn)占蘇區(qū)的過(guò)程中，國(guó)民黨將其黨組織向下延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)甚至到保，如在于都橋頭鄉(xiāng)，1935年國(guó)民黨開(kāi)始發(fā)展黨員，1940年設(shè)立國(guó)民黨區(qū)分部，1942年，國(guó)民黨區(qū)分部已在全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立；梅縣則分別在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保設(shè)有區(qū)黨部和區(qū)分部[14](p17)[3](p680-681,619-713)。二是通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)、保、甲長(zhǎng)的選拔和普遍輪訓(xùn)培訓(xùn)工作，政府行政統(tǒng)治權(quán)開(kāi)始直接到達(dá)農(nóng)村最基層的保、甲二級(jí)，鄉(xiāng)村各種活動(dòng)更能體現(xiàn)國(guó)家與政府的政治意圖。于是，國(guó)民黨通過(guò)保甲制的創(chuàng)設(shè)，大大加強(qiáng)了對(duì)廣大民眾的控制；同時(shí)，其對(duì)社會(huì)民眾的組織動(dòng)員程度也更為廣泛、更為普遍。這有利于當(dāng)年政府整合民力、推動(dòng)所謂的“鄉(xiāng)村重建”以及發(fā)動(dòng)并堅(jiān)持民族抗戰(zhàn)。

其次，社會(huì)與民眾組織的社團(tuán)化與行業(yè)化。社會(huì)與民眾組織的社團(tuán)化與行業(yè)化發(fā)展，最早是應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的創(chuàng)新與工礦商等新產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)和政治革命而來(lái)，先有革命黨興起，繼有商務(wù)會(huì)、農(nóng)業(yè)會(huì)的出現(xiàn)，后則工、農(nóng)、青、婦等民眾組織涌現(xiàn)。在贛縣，1905年便有中國(guó)同盟會(huì)江西贛縣分部建立，商會(huì)成立于1909年；20年代國(guó)共合作形成之后，贛縣在1925年開(kāi)始有國(guó)共兩黨的組織活動(dòng)；隨之縣總工會(huì)和縣農(nóng)民協(xié)會(huì)先后成立,至1926年底,全縣成立56個(gè)基層工會(huì),白鷺、田村、江口、大埠、茅店等地相繼建立鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會(huì)；蘇區(qū)革命時(shí)代，贛縣境內(nèi)的黨、團(tuán)、工、農(nóng)、青、婦以至兒童團(tuán)組織更是空前而普遍發(fā)展；南京民國(guó)政府血腥鎮(zhèn)壓共產(chǎn)黨及其工農(nóng)群眾組織之后，一是有革命斗爭(zhēng)的壓力，二是受現(xiàn)代民眾組織社團(tuán)化影響，國(guó)民政府贛縣地方政府在其統(tǒng)治區(qū)除加強(qiáng)國(guó)民黨組織建設(shè)之外，也逐漸遍設(shè)其控制下的各類民眾組織；至抗戰(zhàn)時(shí)期，商會(huì)、工會(huì)、農(nóng)會(huì)、教育會(huì)、婦女會(huì)、漁業(yè)會(huì)、自由職業(yè)者的新聞?dòng)浾吖珪?huì)、醫(yī)師公會(huì)、中醫(yī)公會(huì)、律師公會(huì)以及反共組織“三青團(tuán)”等社團(tuán)組織，也都相應(yīng)存在并展開(kāi)活動(dòng)[9](p41-45)[1](p3-8)。在閩西長(zhǎng)汀，縣教育會(huì)于1906年成立，縣商會(huì)、農(nóng)會(huì)于1907年先后成立，30年代后期至40年代，隨著蘇區(qū)革命撤離三邊和國(guó)民黨對(duì)該地區(qū)控制的加強(qiáng)，受國(guó)民黨嚴(yán)密控制的各種民眾社團(tuán)也逐漸組建并延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，比如全縣24鄉(xiāng)均設(shè)鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)，商會(huì)、教育會(huì)也已向鄉(xiāng)村發(fā)展，縣商會(huì)則在全縣發(fā)展包括鹽、糧、布、五金等20余個(gè)同業(yè)公會(huì)[10](p78,80-81,57)；抗戰(zhàn)時(shí)期，贛縣之杰村鄉(xiāng)已有鄉(xiāng)農(nóng)會(huì)、教育會(huì)、婦女會(huì)，大埠鄉(xiāng)則有工會(huì)、農(nóng)會(huì)、商會(huì)、教育會(huì)等團(tuán)體[9](p273-300)。廣東梅縣受工商興業(yè)與社會(huì)革命影響更早，1904年便有了縣商會(huì)；國(guó)共合作之初，即已成立國(guó)共兩黨地方黨部，全縣36個(gè)堡和部分中學(xué)均發(fā)展了黨的組織，有區(qū)黨部36個(gè)，區(qū)分部120個(gè)，黨員人數(shù)2000多，工會(huì)、農(nóng)會(huì)、學(xué)生會(huì)、教育會(huì)、婦女會(huì)等民眾社團(tuán)組織更是迅速發(fā)展；至南京政府時(shí)期，國(guó)民黨組織經(jīng)過(guò)整頓又有新的發(fā)展，黨員人數(shù)最多已近2500之?dāng)?shù)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有12個(gè)區(qū)黨部、95個(gè)區(qū)分部和70多個(gè)直屬區(qū)分部，后因地處中國(guó)東南抗日大后方中心，其它民眾組織自然更是名稱俱全，政治上具有反共性質(zhì)的“三青團(tuán)”組織也在區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有基層組織活動(dòng)[3](p680-681,619-713)；在該縣的丙村，1917年就有丙村商會(huì)，到40年代有京果、布匹百貨等15個(gè)同業(yè)或行業(yè)公會(huì)；1925年已有國(guó)共兩黨的組織和活動(dòng)，其它民眾社團(tuán)組織也在丙村有相應(yīng)活動(dòng)[7](p115-126)。該時(shí)期三邊基層政府對(duì)社會(huì)與民眾組織管理的社團(tuán)化、行業(yè)化發(fā)展，其廣泛性、普遍性雖無(wú)法與共產(chǎn)黨的蘇區(qū)民眾組織動(dòng)員相提并論，但相互有許多參照，都與傳統(tǒng)王朝時(shí)代有別，都具有現(xiàn)代社會(huì)民眾組織行業(yè)化與社團(tuán)化的共同特征，其對(duì)民眾的組織與動(dòng)員程度各有空前之處。

其三，民眾宣傳與政治教化的多樣化,是邊區(qū)地方基層政府整合民眾力量的重要手段。如前所述，贛閩粵三邊人民受傳統(tǒng)專制政治浸染太久，又長(zhǎng)期處于遠(yuǎn)離三省政治中心的邊陲地區(qū)，國(guó)家政治意識(shí)相對(duì)更為淡薄，辛亥革命和均對(duì)其觸動(dòng)不大。國(guó)民革命、特別是蘇維埃革命，三邊民眾廣泛參與，民眾潛藏之巨大能量迅速釋放，國(guó)家、社會(huì)政治意識(shí)初步喚醒，致使國(guó)民黨人也不能不重視民力與民智，圍剿蘇區(qū)革命時(shí)提出“三分軍事，七分政治”策略和親自發(fā)起“新生活運(yùn)動(dòng)”可為佐證。在上述大背景之下，民國(guó)三邊地方政府在重新控制當(dāng)?shù)?、尤其是進(jìn)入抗日戰(zhàn)爭(zhēng)之后，便普遍重視利用各種群眾組織、群眾團(tuán)體、集會(huì)、報(bào)刊、演出、街頭市鎮(zhèn)演講、培訓(xùn)、夜校等各種形式和現(xiàn)代新式宣傳手段，對(duì)民眾進(jìn)行全面的思想教化和控制。比如，蔣經(jīng)國(guó)治理贛南期間，認(rèn)為民眾“教育是建設(shè)新贛南的靈魂”，要通過(guò)各種形式的教育宣傳，“改變?nèi)嗣竦男睦怼辈ⅰ笆怪駮r(shí)代化”[19](399,364)，使“人人皆有強(qiáng)烈之民族意識(shí)”,并親自參與制定《新贛南家訓(xùn)》，參加各種群眾集會(huì)與演講[20](p19)[21](另?yè)?jù)作者1999年在贛州虎崗鎮(zhèn)的訪問(wèn)記錄)，用以喚起和提升廣大民眾的國(guó)家觀念與政治意識(shí)。他與其它三邊地方政府當(dāng)年在宣傳教化民眾方面所作的許多努力，在強(qiáng)化對(duì)民眾的組織與思想控制的同時(shí)，客觀上也與蘇區(qū)革命對(duì)民眾的宣傳與發(fā)動(dòng)互為作用，激活與提升了三邊地區(qū)人民長(zhǎng)期沉積的國(guó)家政治意識(shí)，為動(dòng)員和整合民眾參加抗戰(zhàn)、重建地方社會(huì)起了積極的作用，另一方面也體現(xiàn)了邊區(qū)地方政府在動(dòng)員組織民眾方面與傳統(tǒng)王朝地方政府在不同時(shí)代的新思路。

(三)

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在傳統(tǒng)的小商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)完全是業(yè)主個(gè)人的事情，只要業(yè)主能夠完成正常的納稅任務(wù)，政府對(duì)業(yè)主具體的生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)等經(jīng)濟(jì)行為均不過(guò)問(wèn)。19世紀(jì)末期以來(lái)，尤其是進(jìn)入20世紀(jì)之后，在資本主義商品經(jīng)濟(jì)的沖擊下，邊區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在興衰變遷中擴(kuò)張，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)相繼興起，商品經(jīng)濟(jì)和市鎮(zhèn)也呈現(xiàn)一定程度的發(fā)展[22]。如前所述，隨著近代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府增設(shè)了不少新的經(jīng)濟(jì)管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)；與此變化相適應(yīng)，三邊地方政府在其管理職能的轉(zhuǎn)變中，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)與服務(wù)職能也逐漸顯現(xiàn)。

首先，農(nóng)業(yè)方面逐步推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的革新。清末新政起始，邊區(qū)地方政府先后都成立了以良種推廣為主的管理機(jī)構(gòu)，從事農(nóng)業(yè)指導(dǎo)與服務(wù)工作。在贛縣，1909年便成立了由劉樹(shù)堂創(chuàng)辦的官商合辦的贛縣農(nóng)業(yè)試驗(yàn)場(chǎng)，引導(dǎo)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的革新；民國(guó)期間，贛縣境內(nèi)有省稻作試驗(yàn)場(chǎng)、第四行政區(qū)農(nóng)業(yè)推廣處、贛縣農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣所、農(nóng)林部東江水土保持實(shí)驗(yàn)區(qū)贛州工作站、贛縣中心苗圃等，各地初等學(xué)校也要求設(shè)立“農(nóng)場(chǎng)（墾茺）、林場(chǎng)（荒山）、魚(yú)塘各一所”，努力從事傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的創(chuàng)新與展拓[1](p3,483)[23]。梅縣的農(nóng)業(yè)管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立比較早，功能也相對(duì)完善些。1910年，梅縣就成立了實(shí)業(yè)分所，管理農(nóng)牧業(yè)等事宜；1935年，在扶貴錦江亭興辦縣苗圃場(chǎng)；1932-1936年間，設(shè)立農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣所；1940至1941年間，設(shè)立農(nóng)業(yè)工作站；1941年，梅縣縣府設(shè)立墾荒指導(dǎo)員，各區(qū)、鄉(xiāng)、保設(shè)立墾荒會(huì)，鼓勵(lì)與推行墾荒墾植；此外，梅縣還設(shè)有農(nóng)校、中山大學(xué)韓江稻作場(chǎng)、廣東省稻作改進(jìn)所梅縣指導(dǎo)分區(qū)、蠶桑研究所等研究機(jī)構(gòu)[3](p238,302,250,899)。1935年，瑞金縣在縣城西郊塔下寺設(shè)立農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)站；另外，還設(shè)立了農(nóng)林推廣所，并附設(shè)了農(nóng)業(yè)試驗(yàn)場(chǎng)[8](p663,355)。長(zhǎng)汀縣于1905年成立長(zhǎng)汀振新植物研究會(huì)，擇東教場(chǎng)小高坑、銅鑼坑一帶為山場(chǎng)，雇工種杉植樹(shù)，1936年新建長(zhǎng)汀縣苗圃，1943年更名為縣農(nóng)場(chǎng)；1938年，縣政府機(jī)構(gòu)中專設(shè)了苗輔主任和農(nóng)業(yè)推廣所等直屬機(jī)構(gòu)，其工作主要是從事培育與推廣良種、試種農(nóng)林新品種等；1941年又在長(zhǎng)汀設(shè)閩西農(nóng)田水利工程處[10](p79,28,562-563[2](p714))。邊區(qū)地方政府的上述工作，體現(xiàn)了從增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技含量上引導(dǎo)與推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的創(chuàng)新。

其次，在工商業(yè)方面，繼清末新政倡導(dǎo)發(fā)展農(nóng)、工、商、礦各業(yè)和邊區(qū)地方商會(huì)組織的興起之后，民國(guó)邊區(qū)各縣縣府均設(shè)立建設(shè)科和其它一些工商業(yè)管理與服務(wù)機(jī)構(gòu)，而自縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的商會(huì)則與之配合，全權(quán)管理工業(yè)、商業(yè)等事宜，服務(wù)與引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)期間，為迎接沿海與部分大城市工商產(chǎn)業(yè)向后方的轉(zhuǎn)移，邊區(qū)政府又制定一系列政策，國(guó)家與省地方政府銀行也分別在三邊縣城及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立分機(jī)構(gòu)[7](p94)，開(kāi)展業(yè)務(wù)，促進(jìn)了該地區(qū)工商業(yè)發(fā)展全盛時(shí)期的到來(lái)。梅縣地區(qū)在19世紀(jì)已得地利之先，后又較少受到二三十年代邊區(qū)國(guó)共戰(zhàn)火傷害，工商實(shí)業(yè)發(fā)展遙遙領(lǐng)先，抗戰(zhàn)爆發(fā)之前，其紡織業(yè)、印刷業(yè)已經(jīng)非常興盛；抗戰(zhàn)軍興，梅縣地區(qū)同為東南抗日大后方中心之一，工商業(yè)一度呈膨脹式增長(zhǎng)，至40年代，全縣計(jì)有小型工廠80多家，私營(yíng)個(gè)體商販5000多家，其中丙村、畬坑兩鄉(xiāng)各有私營(yíng)個(gè)體商販500多戶[3](p386,504)。20世紀(jì)之初，“實(shí)業(yè)興鄉(xiāng)”在贛縣已經(jīng)啟動(dòng)，劉樹(shù)堂等人在地方政府支持下，根據(jù)家鄉(xiāng)資源，集資開(kāi)辦日新公司、益華樟腦公司，合股籌辦了華寶公司，開(kāi)采銅礦，并于1910年攜帶公司及家鄉(xiāng)特產(chǎn)前往南洋參加勸業(yè)大會(huì)與博覽會(huì)，引領(lǐng)地方新式產(chǎn)業(yè)發(fā)展；抗戰(zhàn)時(shí)期的贛縣同為東南抗日后方的中心地區(qū)，1941年全縣工廠達(dá)54家，成為當(dāng)時(shí)全國(guó)十幾個(gè)主要工商業(yè)城市之一[24][1](p177,483)。戰(zhàn)時(shí)閩西工商業(yè)中心地區(qū)之長(zhǎng)汀縣，20年代開(kāi)始興起一批近代工商實(shí)業(yè)，但都廢于國(guó)共戰(zhàn)火；戰(zhàn)時(shí)福建沿海工商業(yè)西遷，長(zhǎng)汀工商業(yè)有進(jìn)一步發(fā)展，比如，1939年的汀州地區(qū)機(jī)械社、東南工合促成的4個(gè)紡織合作社，1944年官商合辦的長(zhǎng)汀縣光明電燈股份有限公司等，均是當(dāng)年有影響的近代工業(yè)[2](p212,219)。1938年，長(zhǎng)汀縣成立物資管理處、限價(jià)委員會(huì)；1940年，先后成立聯(lián)合購(gòu)銷處和公沽局，前者主管紙品外銷，后者掌管全縣糧食的收購(gòu)、配銷、運(yùn)輸、保管[2](p334,383,413)。1940年，梅縣成立“非常時(shí)期梅縣物價(jià)平價(jià)委員會(huì)”，并會(huì)同商會(huì)和同業(yè)公會(huì)等管理市場(chǎng)物價(jià)；1946年，成立固定資本評(píng)價(jià)委員會(huì)，開(kāi)展對(duì)店宇、宅基地、田地等的評(píng)價(jià)工作[3](p601,602)。縣府建設(shè)科與縣商會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)商會(huì)相互配合，統(tǒng)管當(dāng)?shù)毓ど虒?shí)業(yè)發(fā)展的具體事務(wù)，其中商會(huì)雖然不是政府行政機(jī)關(guān)，但能協(xié)助地方政府進(jìn)行商業(yè)管理與稅收征收工作，因而是一個(gè)半官方機(jī)構(gòu)，對(duì)當(dāng)?shù)毓ど虒?shí)業(yè)發(fā)展起到了較好的協(xié)調(diào)促進(jìn)作用。

再次，組織各種合作社事業(yè)是民國(guó)期間三邊地方政府引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的另一突出工作。組織合作社，是后進(jìn)國(guó)家與地區(qū)在近代資本主義工商業(yè)經(jīng)濟(jì)沖擊下，適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要舉措。中國(guó)的合作社事業(yè)在清末已有萌芽，20-30年代在沿海與華北等地已有一定發(fā)展；在蘇區(qū)時(shí)代，三邊地區(qū)那種帶有鮮明戰(zhàn)時(shí)軍事特色的合作社曾得到較為普遍的發(fā)展。南京國(guó)民政府對(duì)發(fā)展合作社經(jīng)濟(jì)也是一直倡導(dǎo)，并將其視為振興中國(guó)產(chǎn)業(yè)的重要舉措。在其地方政府重新控制三邊地區(qū)之后，恢復(fù)邊區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的措施之一，就有根據(jù)各地方傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)特色發(fā)展合作社經(jīng)濟(jì)之具體內(nèi)容。在閩西長(zhǎng)汀，該縣近代工業(yè)起步晚，抗戰(zhàn)之前仍無(wú)大工廠和大制造場(chǎng)，所出產(chǎn)品多由手工勞作而成，資本薄弱不敷周轉(zhuǎn)?？箲?zhàn)軍興，長(zhǎng)汀一時(shí)成為東南政治經(jīng)濟(jì)另一中心，縣府除政府建設(shè)科外，還設(shè)立了直屬機(jī)構(gòu)“農(nóng)村合作指導(dǎo)員辦事處”，專事管理貸款、入股聯(lián)合組社和振興實(shí)業(yè)的指導(dǎo)，一時(shí)長(zhǎng)汀合作社經(jīng)濟(jì)大增。據(jù)1940年的不完全統(tǒng)計(jì)，僅長(zhǎng)汀大宗產(chǎn)業(yè)——紙業(yè)合作社一項(xiàng)就達(dá)49社，社員600多人，股金達(dá)47.78萬(wàn)；抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的中國(guó)工業(yè)合作社（簡(jiǎn)稱“中國(guó)工合”），在當(dāng)?shù)卣闹С窒掠?939年正式成立東南區(qū)長(zhǎng)汀事務(wù)所，至1940年已成立工合社34個(gè)，貸款13萬(wàn)多元，年產(chǎn)值達(dá)百萬(wàn)之?dāng)?shù)[10](p81,82)。在贛南地區(qū)，繼蘇區(qū)合作社事業(yè)的發(fā)展之后，重新控制當(dāng)?shù)氐膰?guó)民黨地方政府進(jìn)而也大力倡導(dǎo)合作社經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1939年，贛縣、瑞金分別成立中國(guó)東南工合辦事處，以貸款協(xié)助各地工業(yè)合作社的成立并指導(dǎo)其工作。在贛縣，縣有合作聯(lián)社，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)有合作社或區(qū)聯(lián)社；抗戰(zhàn)時(shí)期之贛縣為當(dāng)時(shí)全國(guó)14大工商業(yè)城市之一，官商合營(yíng)商業(yè)極盛一時(shí)，雖有官吏豪紳入股壟斷商業(yè)，但合作社經(jīng)濟(jì)得到相當(dāng)發(fā)展，1942年，全縣原有的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村信用合作社等經(jīng)濟(jì)合作組織均改組為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)合作社，從事消費(fèi)、運(yùn)輸、生產(chǎn)業(yè)務(wù)；至1947年，全縣有縣聯(lián)社1個(gè)，專營(yíng)聯(lián)合社2個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作社43個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)專營(yíng)合作社10個(gè)，保營(yíng)合作社31個(gè)[1](p239-240)[6](p125)。工商業(yè)相對(duì)閩西贛南更為發(fā)達(dá)的梅縣地區(qū)，各類合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展更不落后，僅以丙村為例，三四十年代就有謝則群與葉慎君、李希白與謝茂棠等開(kāi)辦的協(xié)大、寶藏煤礦公司，江偶友等人集資合辦的東溪瓷廠，李伯謙、張育麟等創(chuàng)辦的利民行車股份有限公司和丙蓬公路行車公司以及“東成”、“大利”二家輪船公司，還有1941年三鄉(xiāng)村人集資在丙村墟開(kāi)設(shè)以經(jīng)營(yíng)柴、炭、竹、木為內(nèi)容的“三鄉(xiāng)行”，并在各地設(shè)立經(jīng)銷辦事處，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的造林合作社、灌溉合作社等等[7](p72-86)。政府宏觀引導(dǎo)，但“引而不發(fā)”，根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律與自愿互利原則推動(dòng)合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的成功做法。(四)

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民國(guó)時(shí)期邊區(qū)地方政府社會(huì)管理職能的轉(zhuǎn)型中，地方政府在加強(qiáng)地方社會(huì)公共設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)上也表現(xiàn)了某些方面的努力作為。

首先，交通、通訊等公共設(shè)施基礎(chǔ)建設(shè)是當(dāng)年邊區(qū)地方政府管理職能中最為重要的內(nèi)容之一。20世紀(jì)初，現(xiàn)代通訊事業(yè)興起于邊區(qū)，各縣普設(shè)郵政局（郵政代辦所）和電報(bào)局；并逐漸在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集貿(mào)墟場(chǎng)設(shè)立分局或所、站。在長(zhǎng)汀縣，1905年設(shè)立汀州郵政局，同時(shí)在古城、四都、河田3處設(shè)郵政代辦所；1940年，長(zhǎng)汀再增設(shè)新橋、童坊、館前、濯田、水口等鄉(xiāng)郵政代辦所及4個(gè)信柜[2](p297)；蘇區(qū)革命后，瑞金縣郵電局在武陽(yáng)（1939年改為臨時(shí)郵局）、壬田、九堡、萬(wàn)田、黃柏、石門、沿崗、大柏嶺等地設(shè)有8個(gè)代辦所，電報(bào)局也在武陽(yáng)設(shè)立了收發(fā)處[6](p119-120)；抗戰(zhàn)時(shí)期，除縣城外，梅縣還有松口、丙村、畬坑、隆文4個(gè)郵政局，全縣郵政代辦所43處、信柜26處,丙村還設(shè)有電話分局和雁洋等3個(gè)代辦所[3](p443)[7](p84)。三邊地區(qū)的現(xiàn)代交通是二三十年代開(kāi)始興起的。為“剿共”戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，30年代前期形成第一個(gè)現(xiàn)代交通修筑高潮；抗戰(zhàn)軍興，三邊為東南抗日大后方，公路交通建設(shè)則進(jìn)入第二個(gè)發(fā)展階段。先是國(guó)民政府軍事圍剿所到之處，公路便修到那里；后是為打通三邊地區(qū)同全國(guó)抗日軍政地區(qū)的聯(lián)系，戰(zhàn)時(shí)公路貫通三邊東南西北各地。盡管當(dāng)時(shí)的公路路況很差，但到40年代前后，三邊地區(qū)的現(xiàn)代交通通訊已基本形成連接南北、橫貫東西、“三縱二橫”的公路交通網(wǎng)和郵電通訊網(wǎng)[1]。

其次,學(xué)校與文化教育作為社會(huì)公共事業(yè)，是邊區(qū)政府施政的一項(xiàng)重要內(nèi)容。重教重學(xué)本是中國(guó)社會(huì)及政府的傳統(tǒng)；在自上而下的“清末新政”中，邊區(qū)各縣地方政府先后均把舊的教育機(jī)構(gòu)改成勸學(xué)所，借以督辦新學(xué)，各地書(shū)院也改為學(xué)堂；民國(guó)期間，有關(guān)新式學(xué)校的具體事務(wù)都由各縣縣府的教育科（局）承辦，“新縣制”推行以后，邊區(qū)各縣的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心小學(xué)和保國(guó)民學(xué)校普遍建立，雖然保學(xué)經(jīng)費(fèi)仍由各保自行籌集，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)和少數(shù)保學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)也相應(yīng)享受國(guó)民政府財(cái)政資助[9](p209)；期間，蘇區(qū)革命時(shí)期的列寧小學(xué)則遍布當(dāng)時(shí)的邊區(qū)大小村莊。在社會(huì)文化教育方面，各縣都建立了各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校和各種簡(jiǎn)易學(xué)校、補(bǔ)習(xí)學(xué)校，還有民眾教育館、公共體育場(chǎng)等場(chǎng)所，對(duì)民眾進(jìn)行教育和服務(wù)，為本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展培養(yǎng)適時(shí)性人才。在長(zhǎng)汀縣，1904年龍山書(shū)院改為汀州中學(xué)堂，1907年，在文昌宮設(shè)立官立高等小學(xué)堂，同年設(shè)師范傳習(xí)所，1922年，縣商會(huì)創(chuàng)辦公立汀州甲種商業(yè)學(xué)校，1924年設(shè)長(zhǎng)汀蠶業(yè)學(xué)校，1928年設(shè)公立長(zhǎng)汀平民職業(yè)學(xué)校；至民國(guó)前期，長(zhǎng)汀已有中等學(xué)校8所，小學(xué)達(dá)百數(shù)十所；后來(lái)雖然因受戰(zhàn)亂影響，大多數(shù)一度停辦，但自30年代中期至抗戰(zhàn)時(shí)期又重新得到發(fā)展，至40年代，計(jì)有中學(xué)2所，中心學(xué)校和小學(xué)28所，保國(guó)民學(xué)校83所，另有僑民師范學(xué)校、興華工業(yè)職業(yè)補(bǔ)習(xí)學(xué)校，廈門大學(xué)也于1937年遷至長(zhǎng)汀辦學(xué)，還有長(zhǎng)汀民眾教育館、戰(zhàn)時(shí)辦的短期學(xué)校、簡(jiǎn)易小校、民校、農(nóng)業(yè)職業(yè)補(bǔ)習(xí)學(xué)校、工業(yè)職業(yè)補(bǔ)習(xí)學(xué)校、商業(yè)職業(yè)補(bǔ)習(xí)學(xué)校等。同時(shí)，縣設(shè)有縣立圖書(shū)館、公共體育場(chǎng)、城區(qū)書(shū)報(bào)所、河田鎮(zhèn)書(shū)報(bào)所，還有中南日?qǐng)?bào)社等[10](p48-56)[2](p698-699)。在贛縣，1898年已有致用中學(xué)堂的創(chuàng)立，清末“新政”間，設(shè)立虔南師范學(xué)堂、贛州府中學(xué)堂、贛縣普通小學(xué)堂、贛州工業(yè)中學(xué)、縣女子師范班、法政學(xué)堂、縣立高等小學(xué)和女學(xué)及各坊小學(xué)堂。民國(guó)時(shí)期，新式教育更進(jìn)一層；據(jù)1944年統(tǒng)計(jì)，全縣國(guó)民初等教育各種學(xué)校共計(jì)399所，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下國(guó)民學(xué)校334所，私立小學(xué)14所，中等及職業(yè)學(xué)校1937年為14所；抗戰(zhàn)期間省城南昌許多學(xué)校相繼遷入贛縣，當(dāng)年屬江西第四行政專署的贛縣，根據(jù)蔣經(jīng)國(guó)“新政”要求，整理公有款、產(chǎn)，籌措教育經(jīng)費(fèi)，并于1942年開(kāi)始推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校和保國(guó)民學(xué)校“經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌預(yù)付”[25](p22)[26](p60)，教育得到進(jìn)一步發(fā)展；同時(shí)，還設(shè)贛縣大學(xué)先修班和私立東南高級(jí)職業(yè)學(xué)校；另外，還設(shè)有民眾教育館、贛南圖書(shū)館、縣體育場(chǎng)博物館，并發(fā)動(dòng)了掃盲運(yùn)動(dòng)[9](p89-104)。在梅縣，廢除科舉之后，因有華僑資助和社會(huì)人士的努力，新式教育發(fā)展相對(duì)最快；以丙村看，1905年即成立了三堡公立高等小學(xué)堂，其它村也相繼開(kāi)辦初等學(xué)堂；隨著鄉(xiāng)村保甲制的建立，至40年代末，全鄉(xiāng)有保學(xué)27所，中心小學(xué)4所[7](p147-148)。該時(shí)期新式教育的突出特色是職業(yè)教育的興起和發(fā)展。在梅縣，1923年創(chuàng)辦蠶桑學(xué)校，1928年開(kāi)辦中醫(yī)學(xué)校和中醫(yī)崇古學(xué)校，1933年梅縣創(chuàng)辦省立第三農(nóng)業(yè)學(xué)校，1937年省立嶺東商業(yè)職業(yè)學(xué)校由汕頭遷梅，該校遷回汕頭后，梅縣在該校校址續(xù)辦嶺梅商業(yè)職業(yè)學(xué)校；40年代，梅縣還相繼創(chuàng)辦了青年會(huì)計(jì)學(xué)校、崇文會(huì)計(jì)學(xué)校、實(shí)用會(huì)計(jì)學(xué)校、梅縣高級(jí)助產(chǎn)學(xué)校、德濟(jì)護(hù)士學(xué)校等等[2](p867-869)。贛縣的職業(yè)教育始自清末“新政”，至40年代的“贛南新政”改革，教育為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)的思路更為明確，提出了新式教育應(yīng)“配合各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)之需要，創(chuàng)辦各種實(shí)用職業(yè)學(xué)校，分設(shè)農(nóng)業(yè)、森林、園藝、簡(jiǎn)易化學(xué)、簡(jiǎn)易機(jī)械工程、印刷、紡織、制糖、造紙、土木、建筑、測(cè)繪、簿記、會(huì)計(jì)、及普通商業(yè)各科。”[20](p9-10)。政府則給予創(chuàng)辦職業(yè)學(xué)校實(shí)行政策傾斜，促其發(fā)展，至1944年后，贛縣已有各類職業(yè)學(xué)校9所43班，學(xué)生達(dá)1188人[27](p1-3)[28](p90)[1](p471-472)。無(wú)疑，邊區(qū)地方政府在承傳的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)文化教育是給予了更多的重視，并促使新式教育獲得了較快的發(fā)展，特別是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的職業(yè)教育的興起，與傳統(tǒng)的教育相比更具有開(kāi)拓意義。

再次,在衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)方面，邊區(qū)各地均建立新式醫(yī)院，并逐步向鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展。1936年，瑞金縣診療所成立；1938年，長(zhǎng)汀縣衛(wèi)生院成立；同年，梅縣成立衛(wèi)生事務(wù)所[6](p97)[2](p774)[3](p970)。1940年，長(zhǎng)汀縣新橋、河田、古城、濯田等鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼縣城設(shè)衛(wèi)生院后均設(shè)分院；民國(guó)時(shí)期，梅縣松口、西陽(yáng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了醫(yī)院（所），到1946年，梅縣共有區(qū)衛(wèi)生院1所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生所4所[2](p774)[](p974)。衛(wèi)生院（所）等現(xiàn)代官辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的逐步建設(shè)，同樣表明民國(guó)政府在致力于社會(huì)公共事業(yè)的建設(shè)上，已超越了傳統(tǒng)政府。

最后,社會(huì)救濟(jì)方面，傳統(tǒng)政府一般都有注重之處，但僅立足于救濟(jì)大規(guī)模災(zāi)害與推廣“義倉(cāng)”之上，主要工作則由民間及社區(qū)家庭承擔(dān)。整個(gè)民國(guó)時(shí)期，邊區(qū)基本處在戰(zhàn)亂狀態(tài)之中，與傳統(tǒng)政府相比，一般社會(huì)救濟(jì)與保障的工作確無(wú)多少建樹(shù)，但根據(jù)戰(zhàn)時(shí)實(shí)際環(huán)境仍有努力之處。在瑞金縣，境內(nèi)設(shè)有養(yǎng)濟(jì)院，收養(yǎng)傷殘人員；長(zhǎng)汀縣設(shè)救濟(jì)院，辦安老、殘廢、施醫(yī)、育幼四所，附設(shè)工場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)及習(xí)藝、婦女教養(yǎng)、掩埋等組[8](p265)[2](p626)。1934-1938年，平遠(yuǎn)縣縣長(zhǎng)林公頓的主要政績(jī)之一就是把社會(huì)救濟(jì)事業(yè)作為政府的重要事情來(lái)辦，他發(fā)展了傳統(tǒng)的“義倉(cāng)”制，在全縣160多個(gè)保中設(shè)立了“義倉(cāng)”，為貧民百姓備荒。40年代的贛縣，全縣也有“義倉(cāng)”63處[29](p85)[9](134p)。同時(shí)，在常設(shè)性救濟(jì)機(jī)構(gòu)之外，對(duì)于臨時(shí)性的災(zāi)害，政府則組建臨時(shí)性機(jī)構(gòu)救濟(jì)災(zāi)民。抗戰(zhàn)期間的贛縣、梅縣縣政府，先后成立了難民救濟(jì)會(huì)、賑濟(jì)委員會(huì)、冬季救濟(jì)委員會(huì)、廣慈博愛(ài)院、百壽堂、兒童新村等機(jī)構(gòu)對(duì)災(zāi)民進(jìn)行施衣、施粥等救濟(jì)[30](p136)[3](p812-814)。在整個(gè)社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)方面，邊區(qū)地方政府繼續(xù)采取了政府與民間并行互補(bǔ)的政策，對(duì)地方各種民間組織的作用給予了一定的重視。傳統(tǒng)社會(huì)中，邊區(qū)農(nóng)民大多為客家民系，聚族而居，地方宗族觀念濃厚，宗族勢(shì)力頗強(qiáng)，許多公共公益事業(yè)多由宗族實(shí)施與管理。清末民國(guó)，贛閩粵邊區(qū)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展了變化，然而地方宗族組織在繼續(xù)承擔(dān)部分鄉(xiāng)村社區(qū)管理職能方面仍然發(fā)揮著作用，尤其在教育辦學(xué)方面為最。當(dāng)時(shí)，傳統(tǒng)的宗族辦學(xué)本已逐漸為鄉(xiāng)、保國(guó)民學(xué)校取代，但宗族村社辦學(xué)助學(xué)職能仍在發(fā)揮作用，不論是瑞金、于都，還是長(zhǎng)汀、梅縣各地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的新學(xué)堂，初期基本都是由各宗族的堂產(chǎn)資助，或“均由各姓自行籌款設(shè)立”[6](p82)[7](p147-148)[14](p111)；同時(shí)，清末民國(guó)的瑞金、尋烏、平遠(yuǎn)、長(zhǎng)汀、梅縣等縣均保存獎(jiǎng)勵(lì)本族子弟考取功名和獲取學(xué)歷的學(xué)租或獎(jiǎng)學(xué)基金[15](p111-112)[31](p658)[32](p45)。還有組織興修水利、管理山林等公共事業(yè)，也是宗族在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的另一主要職能。清代至民國(guó)時(shí)期，梅縣不少鄉(xiāng)村興修小型水利、修橋、造渡船等，都用公堂錢財(cái)支付；政府在倡導(dǎo)、組織與獎(jiǎng)勵(lì)造林、護(hù)林的同時(shí)，也鼓勵(lì)祖堂和私人造林護(hù)林，各族堂和村社為護(hù)林“訂有禁令或鄉(xiāng)規(guī)民約”[33](p152-153)[7](p67)。另外，邊區(qū)各縣都有橋會(huì)、路會(huì)，武平在橋會(huì)、路會(huì)之外有茶缸會(huì)、路燈會(huì)等，其主要事務(wù)是負(fù)責(zé)修理橋梁和道路，助人行路、歇息，其田產(chǎn)都是由地富與商人樂(lè)助捐獻(xiàn)[15](p111)[34]。這些民間公共事業(yè)的運(yùn)作，都在傳統(tǒng)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，不同程度地發(fā)揮著社區(qū)管理與社區(qū)整合、穩(wěn)定社會(huì)與保障民眾生活的功能，彌補(bǔ)了轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府功能的不足。這也是地方政府推動(dòng)社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)。

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任何社會(huì)由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，都將經(jīng)歷傳承基礎(chǔ)上漸進(jìn)式的變化發(fā)展過(guò)程；而社會(huì)變遷發(fā)展的動(dòng)力則又是多元的。20世紀(jì)前期的中國(guó)正處在歷史巨變和新舊社會(huì)交替的動(dòng)蕩年代；地處東南腹地的贛閩粵三邊地區(qū)，社會(huì)傳統(tǒng)基礎(chǔ)深厚，長(zhǎng)期處于戰(zhàn)亂動(dòng)蕩之中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭受了巨大破壞，社會(huì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展當(dāng)然沒(méi)有也不可能如當(dāng)年政府文件與宣傳中標(biāo)榜的那樣盡如人意，但與傳統(tǒng)地方政府相比,贛閩粵三邊地區(qū)基層政府管理職能的變化仍有值得肯定之處：其在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的專業(yè)化趨勢(shì)、民眾組織和社會(huì)整合功能的社區(qū)社團(tuán)化與行業(yè)化發(fā)展、社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理功能重在服務(wù)與宏觀引導(dǎo)和政府社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)職能的增強(qiáng)等方面，不同程度展示了邊區(qū)基層政府行政管理逐步向現(xiàn)代緩慢轉(zhuǎn)型的步履，呈現(xiàn)了某些值得肯定的變化,取得了某些值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)。盡管這里說(shuō)的轉(zhuǎn)型僅僅還只是特定地方政府社會(huì)管理職能轉(zhuǎn)型的初步、而且其部分內(nèi)容因后來(lái)的政局變動(dòng)還一度中斷;盡管要使這些變化真正與社會(huì)現(xiàn)實(shí)結(jié)合并取得實(shí)效、沉淀為經(jīng)驗(yàn)制度，顯然還有漫長(zhǎng)的道路要走。

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[1]“三縱”：即北由贛西之吉安、泰和方向經(jīng)興國(guó)、贛縣、大余等縣，南至廣東，北由南昌、南城方向經(jīng)寧都、瑞金、會(huì)昌、尋烏等縣，南至廣東梅縣入潮汕地區(qū)，北由福建之寧化方向經(jīng)由長(zhǎng)汀、上杭等縣，入廣東蕉嶺至潮汕；“二橫”：即贛南、贛西各地經(jīng)長(zhǎng)汀、永安與福州相連和贛南、粵北與廈門等地相連。參見(jiàn)溫銳等拙著：《勞動(dòng)力的流動(dòng)與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷：20世紀(jì)贛閩粵三邊地區(qū)實(shí)證研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第54-55頁(yè)和附圖3。

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ThePreliminaryTransitionoftheGrass-rootGovernments

intheBorderamongGan,MinandYueDuring

theFirstHalfoftheTwentiethCentury

Abstract:Duringthefirsthalfofthetwentiethcentury,thesocialadministratingofthegrass-rootgovernmentsintheborderamongGan,MinandYueshowthedifferencefromthetraditionalgovernmentsandthegradualtransitionaltrendtomodernsocietyinthefollowingaspectssuchasthespecializationofadministrationsetting,thecommunalization,thecorporationalizationandthetrade-orientationoftheorganizationofthecommonaltyandthesocialcontrolmentaswellastheattachingimportancetoconductingand,servingandconstructingofthesocialcommunalfacilitiesinthesocialeconomicmanagement.Consequently,theprocessshouldberegardedasoneoftheconstituentstageswhichshouldnotbeneglectedintheprocessesofthesocialtransitionoftheborderinitiatedfromthereformoftheLateQing.

Keywords:thefirsthalfofthetwentiethcentury;thegrass-rootgovernments;thesocialadministratingfunction;preliminarytransition