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本文作者：梁嫻作者單位：暨南大學(xué)

聚合表達(dá)各方利益，環(huán)保公共問(wèn)題進(jìn)入政策議程

環(huán)保NGO的政策參與是一個(gè)表達(dá)機(jī)制，環(huán)保NGO可以把分散的民眾對(duì)環(huán)境的關(guān)心凝聚成集中的利益表達(dá)輸入政治系統(tǒng)，促使政府把相關(guān)問(wèn)題納入政府議程影響公共政策。也可以通過(guò)對(duì)環(huán)境領(lǐng)域某一問(wèn)題發(fā)表研究報(bào)告，對(duì)其中的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行預(yù)測(cè)，從而引起政府部門的注意。環(huán)保NGO在參與過(guò)程中能夠體現(xiàn)多元利益主體的立場(chǎng)，使政策過(guò)程體現(xiàn)各種社會(huì)力量的平衡。①議題背后的多種利益表達(dá)。在這次歷時(shí)兩年多的怒江建壩的爭(zhēng)論中，充滿了多方利益群體的博弈。各類民間環(huán)保NGO通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、講座、聽(tīng)證等方式綜合了解各方意見(jiàn)。在環(huán)保NGO的政策倡導(dǎo)作用下，各方利益主體進(jìn)行了激烈討論。公民的廣泛參與反映出不同利益相關(guān)者的聲音，其中包括了多種渠道的參與，如接觸人大政協(xié)委員、聽(tīng)證、座談會(huì)、對(duì)話協(xié)商、評(píng)議、民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)與大眾傳媒、尋求國(guó)際環(huán)保NGO幫助等方式。第一，環(huán)保NGO表達(dá)了自己的觀點(diǎn)并提出要重視怒江附近居民的利益；第二，取得了國(guó)家和地方環(huán)保局的支持，環(huán)保NGO積極尋求與政府合作共同促進(jìn)環(huán)境保護(hù)；第三，召開(kāi)了多次專家評(píng)估會(huì)議，各領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行激烈交鋒，并利用各種渠道向決策者建言獻(xiàn)策；第四，環(huán)保NGO積極爭(zhēng)取公共輿論的支持，對(duì)政府形成強(qiáng)大的壓力。民間環(huán)保NGO發(fā)起聯(lián)合簽名活動(dòng)、建立“情系怒江”網(wǎng)站、開(kāi)展攝影展，組織多次實(shí)地考察，讓公眾了解并關(guān)注怒江。此外，還利用媒體作為宣傳陣地，CCTV、《中國(guó)青年報(bào)》等國(guó)內(nèi)主流媒體都對(duì)這一事件進(jìn)行了深入持續(xù)報(bào)導(dǎo)；第五，積極尋求國(guó)際環(huán)保組織的幫助。2003年11月底，民間環(huán)保ngo的代表參加了在泰國(guó)召開(kāi)的國(guó)際水壩大會(huì)，為宣傳保護(hù)怒江進(jìn)行奔走游說(shuō)，最終得到了聯(lián)合國(guó)科教文組織的支持。國(guó)內(nèi)環(huán)保NGO在國(guó)際舞臺(tái)上的積極表現(xiàn)讓國(guó)際社會(huì)對(duì)怒江有了更深的認(rèn)識(shí)，使得政府在做決策時(shí)必須考慮國(guó)際壓力。②影響政策議程的設(shè)置。怒江建壩事件使得維護(hù)怒江生態(tài)環(huán)境這一公共問(wèn)題在經(jīng)過(guò)環(huán)保NGO的關(guān)注影響下，成為政府決定要解決的公共政策問(wèn)題。在怒江事件中，政策議程設(shè)置的過(guò)程中是一種上書模式甚至是外壓模式，這兩種模式議程變化的動(dòng)力來(lái)源于政府外，通過(guò)向決策者提出政策建議的方式，訴諸媒體、爭(zhēng)取廣大公眾的支持，對(duì)精英決策階層施加壓力，使之改變舊議程、接受新議程。2003年8月，國(guó)家發(fā)改委通過(guò)了怒江水電開(kāi)發(fā)方案后馬上引起環(huán)保NGO的質(zhì)疑和反對(duì)。他們一方面通過(guò)各種方式動(dòng)員媒體，爭(zhēng)取輿論和公眾支持；另外他們上書國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，要求停止怒江水電開(kāi)發(fā)，影響了一般民眾支持改變舊議程，接受新議程，對(duì)決策者產(chǎn)生了強(qiáng)大的壓力。經(jīng)過(guò)近兩年時(shí)間的努力政府接受了新的議程，怒江建壩被擱置。這種政策議程設(shè)置的上書外壓模式是比較少見(jiàn)的，怒江水電開(kāi)發(fā)一案成為一個(gè)標(biāo)志性的事件。

影響并參與政策的制定

實(shí)際上，政策的提出與政策的制定很難分開(kāi)來(lái)。在確定社會(huì)公共問(wèn)題納入政策議程，確定政策目標(biāo)和評(píng)價(jià)公共指標(biāo)，提出相關(guān)政策方案設(shè)計(jì)并進(jìn)行可行性論證后，才能在最后進(jìn)入政策決策階段，這種決策為社會(huì)提供集體行動(dòng)的規(guī)則。環(huán)保NGO在影響政策制定的階段主要體現(xiàn)在以下幾方面：第一，就某一問(wèn)題通過(guò)合法的利益表達(dá)渠道向政府提交政策建議，這主要是在自上而下的NGO中表現(xiàn)最明顯；第二，民間環(huán)保NGO沒(méi)有決策權(quán)，只能間接影響政策方案。但政府決策時(shí)會(huì)邀請(qǐng)環(huán)保NGO中的專家學(xué)者參與討論，環(huán)保NGO利用專家在決策咨詢過(guò)程中宣傳環(huán)保理念，為政府收集或提供制定政策的相關(guān)信息；第三，通過(guò)媒體宣傳擴(kuò)大公眾關(guān)注度，喚起利益相關(guān)群體的參與，形成輿論壓力甚至政治壓力；第四、利用政府內(nèi)外的政治力量，如部門之間、人大政協(xié)渠道、國(guó)內(nèi)NGO之間、國(guó)際組織等，在互動(dòng)形成博弈。怒江事件中環(huán)保NGO先是通過(guò)游說(shuō)，說(shuō)服普通公眾。專家們也利用各種渠道向決策者建言獻(xiàn)策，通過(guò)國(guó)際NGO共同的作用獲得了聯(lián)合國(guó)科教文組織的支持，電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體進(jìn)行事件跟蹤報(bào)道，具有全國(guó)政協(xié)委員身份的環(huán)保NGO自然之友會(huì)長(zhǎng)梁從誡提交了相關(guān)提案。通過(guò)國(guó)內(nèi)外的共同努力，使精英政策制定者體會(huì)到大眾參與的壓力，改變了國(guó)家發(fā)改委最初的政策決定。按照政策系統(tǒng)理論，環(huán)保NGO參與公共政策制定的過(guò)程中，其外部環(huán)境如媒體、公眾、環(huán)保NGO的影響等屬于政策的輸入系統(tǒng)，政策輸出系統(tǒng)是對(duì)公共政策制定的影響，兩者分別是參與公共政策制定的前提與目標(biāo)。環(huán)保NGO通過(guò)各種渠道聚合公眾的利益，宣傳環(huán)保的理念，將一些環(huán)境保護(hù)的要求輸入政治系統(tǒng)，然后政治系統(tǒng)對(duì)這一輸入進(jìn)行反饋，即進(jìn)行政策輸出。在怒江事件這一多方參與、聚合各方利益表達(dá)的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)了多次反復(fù)的辯論，讓公眾對(duì)整個(gè)的政策問(wèn)題有了系統(tǒng)了解。作為結(jié)果的政策輸出也必然朝著有益的方向發(fā)展。這個(gè)過(guò)程加強(qiáng)了公共政策程序上的合法性，在制定重大工程項(xiàng)目上讓公眾參與進(jìn)來(lái)，進(jìn)行民主決策。

在參與政策執(zhí)行與評(píng)估方面發(fā)揮積極作用

環(huán)保NGO的政策倡導(dǎo)性參與雖然是一種間接性的參與，但實(shí)際上更是一個(gè)達(dá)成共識(shí)的過(guò)程，在政策執(zhí)行之前的政策制定過(guò)程中若實(shí)現(xiàn)了廣泛的公民參與，則政府在執(zhí)行政策的過(guò)程中，人們就能更好的理解并認(rèn)同政策，使政策執(zhí)行能夠更加順暢，取得更好的績(jī)效。而且也能使得政策評(píng)估在充分表達(dá)民意的基礎(chǔ)上順暢合理的完成。同時(shí)，環(huán)保NGO通過(guò)積極參與公共政策過(guò)程實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府機(jī)關(guān)的執(zhí)法監(jiān)督，維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益。怒江事件凸顯了環(huán)保NGO在國(guó)家重大工程項(xiàng)目建設(shè)中的監(jiān)督參議作用，環(huán)保NGO通過(guò)發(fā)動(dòng)公眾動(dòng)員媒體，進(jìn)行集體行動(dòng)，并最終影響了政府的決策，為公眾利益進(jìn)行代言，維護(hù)了怒江地區(qū)的生態(tài)平衡。