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摘要：人民代表大會制度是我國根本的政治制度，具有極大的優(yōu)越性。但同時也應看到，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立和逐步完善，隨著社會主義民主法制進程的不斷加快，人們對人大制度也提出了新的更高的要求。完善人民代表大會制度，是發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明的本質(zhì)要求；是推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本保證；是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標的客觀需要。改革開放以來，人民代表大會制度的優(yōu)越性在農(nóng)村也日益體現(xiàn)出來，調(diào)動了農(nóng)民群眾當家作主的積極性。但是，當前人民代表大會制度也存在妨礙農(nóng)民民主政治權(quán)利充分行使的問題，制約了人民代表大會制度優(yōu)越性的發(fā)揮，因此，要進一步完善人民代表大會制度，確保農(nóng)民的政治權(quán)利得以充分實現(xiàn)，以推進中國政治文明的不斷發(fā)展、完善。

關(guān)鍵詞：人民代表大會制度；農(nóng)民；政治權(quán)利

人民代表大會制度是我國人民民主專政政權(quán)的組織形式，是我國的根本政治制度，是國家的政體。改革開放以來,農(nóng)村的經(jīng)濟、社會生活發(fā)生了巨大變化,擴大基層民主,保證人民群眾直接行使民主權(quán)利成為推進農(nóng)村基層政治體制改革的重要內(nèi)容。擴大基層民主,具體來說,就是要“讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業(yè),對干部實行民主監(jiān)督。”①人民代表大會制度在擴大基層民主,促進農(nóng)民行使各種權(quán)利方面發(fā)揮了重大作用，但也存在一些缺陷,妨礙了農(nóng)民群眾民主權(quán)利的行使,因此,需要進一步完善人民代表大會制度,確保農(nóng)民群眾民主政治權(quán)利的實現(xiàn)。

一、完善我國人民代表大會制度，保障農(nóng)民民主政治權(quán)利的重要性和必要性

（一）完善人民代表大會制度，保障農(nóng)民民主政治權(quán)利，是發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明的本質(zhì)要求

民主是人類社會發(fā)展進步的重要標志，民主政治不僅是近現(xiàn)代政治發(fā)展的主流，更是社會主義的本質(zhì)屬性和內(nèi)在規(guī)定。同志在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話中也多次強調(diào)要“把社會主義民主政治建設(shè)擺在黨和國家工作極端重要的位置”?！吧鐣髁x民主的本質(zhì)是人民當家作主?！雹谌嗣翊泶髸贫仁俏覈镜恼沃贫?，是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式，是中國社會主義政治文明的重要制度載體。而且我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民是國家建設(shè)的主力軍。因此，完善人民代表大會制度，保障農(nóng)民民主政治權(quán)利，同發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明在本質(zhì)上是一致的。

（二）完善人民代表大會制度，保障農(nóng)民民主政治權(quán)利，是推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本保證

實行依法治國，必然就要堅持和完善人民代表大會制度，保障農(nóng)民民主政治權(quán)利。因為，人大及其常委會通過行使立法權(quán)，制定具有中國特色的社會主義法律體系，既為依法治國提供必要的法律依據(jù)，又能促進依法治國方略的實施；通過行使監(jiān)督權(quán)，確保憲法和法律得到有效實施，確保農(nóng)民的合法權(quán)益得到切實尊重，確保行政和司法權(quán)力得到正確行使；通過行使決定權(quán)，對依法治國重大問題做出相應的決議、決定，動員和組織農(nóng)民積極投身于依法治國的偉大實踐；通過行使任免權(quán)，依法組織國家機關(guān)，并保證國家機關(guān)工作人員依法履行職責；③通過法制宣傳教育，為依法治國奠定堅實的思想基礎(chǔ)。同志指出“堅持和完善人民代表大會制度，加強人大工作，是實行依法治國，發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，也是我國經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步的必然要求?！?/p>

（三）完善人民代表大會制度，保障農(nóng)民民主政治權(quán)利，是實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會宏偉目標的客觀需要

實現(xiàn)小康社會，一方面需要一個良好穩(wěn)定的法制環(huán)境，另一方面需要充分調(diào)動一切積極因素，發(fā)揮農(nóng)民的聰明才智，同心同德、共同奮斗。而所有這些都與人民代表大會制度息息相關(guān)。“人民代表大會制度體現(xiàn)了我們國家的性質(zhì)，符合我國國情，既能保障全體人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力，充分調(diào)動人民群眾當家作主的積極性和主動性，又有利于國家政權(quán)機關(guān)分工合作、協(xié)調(diào)一致地組織社會主義建設(shè)?！雹苌鐣髁x民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實，人民的政治、經(jīng)濟和文化權(quán)益得到切實尊重和保障?；鶎用裰鞲咏∪鐣刃蛄己?，人民安居樂業(yè)，這是全面建設(shè)小康社會的目標之一。

二、目前我國人民代表大會制度對農(nóng)村民主的制約及其原因分析

（一）農(nóng)民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)不能充分行使

我國農(nóng)民代表在全國人大和地方各級人大代表中所占比例太低。1979年7月五屆人大二次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》明確規(guī)定，全國人大代表的名額“由全國人民代表大會常務委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)8倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配?！?995年2月全國人大對選舉法進行了第3次修訂，將農(nóng)村與城鎮(zhèn)人口的比例由8倍改為4倍。而地方各級人民代表大會的代表基本上也是按照這個比例選舉出來的。也就是說，在人大代表的選舉方面，農(nóng)村每一人口的選舉權(quán)只相當于城市每一人口的1/5至1/4，這本身已經(jīng)就很不公平。但是，即使按照這個標準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中農(nóng)民代表的名額仍遠遠低于他們所應得到的代表名額。2002年末，全國農(nóng)村人口為78241萬人。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)村應該選出十屆全國人大代表815名，可實際上只有252名，還沒有達到法定名額的1/3。⑤縣、鄉(xiāng)人大代表中農(nóng)民代表的比例較高，但也遠遠沒有達到法定比例。農(nóng)民沒有依法當選為各級人大代表，不能享受憲法和法律賦予的當家作主的權(quán)利，對于維護農(nóng)民利益來說是一個缺憾。

（二）人大代表與選民聯(lián)系不緊密

我國的縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表是由選民直接選舉產(chǎn)生的。但是，很多選民直到選舉時才知道候選人是誰，而候選人也沒有深入到群眾中去，更沒有開展競選演說，向選民闡述自己如何行使人大代表職權(quán)，維護本轄區(qū)村民的利益。選民和候選人、選民和組織部門間缺乏溝通，選民往往在不了解候選人的情況下進行投票，導致出現(xiàn)了在“雙規(guī)”期間當選人大代表的不正常現(xiàn)象。

（三）各級人大代表產(chǎn)生的方式和程序存在缺陷，候選人產(chǎn)生過程中透明度不夠

我國的人大代表選舉雖然規(guī)定了實行差額選舉，但在實際操作中，人大代表候選人基本上都是由組織提名的，往往體現(xiàn)的是組織意圖，醞釀、協(xié)調(diào)候選人過程透明度不夠，這些人選是否完全符合選民的意愿很難得到保證。這樣容易使一些人大代表產(chǎn)生錯覺：認為他們當選人大代表是組織安排的結(jié)果，而不是選民選舉的結(jié)果，因此，他們?nèi)狈x民負責，加強與選民聯(lián)系的意識。我國現(xiàn)行的法律沒有對人大代表競選做出規(guī)定，因此，一些農(nóng)民在自己獨立參加人大代表競選中常常遭遇到一些領(lǐng)導干部的阻撓。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中存在的問題較多

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的關(guān)系不清。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的工具，完全是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意圖開展工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大未能真正行使自己的職權(quán)，致使人大的最高權(quán)力機關(guān)地位沒有體現(xiàn)出來。二是工作不能到位，法律相對滯后?！爸挥新氊?，沒有權(quán)力”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的顯著特點。當前情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在開展工作時，處于既易失職又易越權(quán)的“兩難”境地。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大未能真正行使監(jiān)督權(quán)。在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督政府工作上往往是“深不得、淺不得；重不得，輕不得；前不得，后不得”，重聽取，輕督辦；重程序，輕實效。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督作用還遠遠不夠，需要進一步的加強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督制度需要進一步完善。

三、完善我國人民代表大會制度，保障農(nóng)民民主政治權(quán)利的措施建議

（一）依法治國，加強農(nóng)民的法律意識，依法保障農(nóng)民參加各級人大選舉并當選各級人大代表

所謂“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化?！雹揶r(nóng)民是我國人民中的主體，依法保障農(nóng)民參加各級人大選舉并當選各級人大代表，行使管理國家和地方事務的權(quán)利，對于促進依法治國，鞏固工農(nóng)聯(lián)盟基礎(chǔ)具有重要意義。全國人大常委會代表資格審查委員會要嚴格履行法律賦予的職責，認真審查各選舉單位是否按照比例足額選出農(nóng)民代表，堅決杜絕少選農(nóng)民代表的做法。在此基礎(chǔ)上，逐步縮小城鄉(xiāng)選民比例的差別，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，真正體現(xiàn)了社會主義的優(yōu)越性和人民是國家主人的憲法意圖。

（二）加強人大制度的自身建設(shè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表享受與縣以上人大代表同等的政治待遇，加強代表工作

憲法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會不設(shè)常務委員會，代表大會的各項權(quán)利都由人大代表直接行使。要保障農(nóng)民民主政治權(quán)利，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應有的作用，加強人大制度的自身建設(shè)至關(guān)重要。首先，要完善我國相關(guān)法律，從法律上保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表享受與縣以上人大代表同等的政治待遇，使鄉(xiāng)級人大代表能夠真正行使自己的人大代表的職權(quán)，從而使農(nóng)民的民主政治權(quán)利得到充分保障。其次，人大代表是人民代表大會的主體，做好代表工作是做好人大工作的基礎(chǔ)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應積極支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開展工作，要按照代表法的規(guī)定將代表活動經(jīng)費列入財政預算，以保證代表開展活動所需的必要經(jīng)費。

（三）加強人大代表與選民聯(lián)系制度的建設(shè)

首先，要充分利用廣播、電視和報刊等大眾媒體和其它各種途徑，開展經(jīng)常性的宣傳教育，使廣大農(nóng)村選民清楚人大選舉制度的相關(guān)知識，使選民以主人翁的姿態(tài)參加選舉，選出自己信任的代表進入國家機關(guān)，實現(xiàn)自己的政治利益和物質(zhì)利益。其次，建立人大代表公示制，暢通代表聯(lián)系選民的渠道。代表公示制度就是采取一定的方式，將人大代表的情況公布于眾，便于各方面與其聯(lián)系的形式。實行人大代表公示制有利于人大代表增強聯(lián)系選民和執(zhí)行職務的自覺性。

（四）做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作

做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，加強黨的領(lǐng)導，激發(fā)活力是前提；提高自身素質(zhì)，蓄積內(nèi)力是保證；行使監(jiān)督權(quán)力，增強威力是關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只有始終把自身建設(shè)放在首要位置，不斷提高工作的效率和水平，才會有為、有位、有威。

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注釋：

①中共中央文獻研究室編：《論有中國特色社會主義（專題摘編）》[M]，北京：中央文獻出版社，2002年，第20頁。

②：《在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上的講話》[R]，北京：人民出版社，2004年，第3頁。

③趙零：《進一步深化對人民代表大會制度的認識》[J/OL]，，2004年6月22日。

④：《關(guān)于堅持和完善人民代表大會制度》[A]，《十三大以來重要文獻選編》，中冊[C]，北京：人民出版社，1991年，941-942頁。

⑤張富良：《政治文明進程中的人民代表大會制度——以農(nóng)民民主政治權(quán)利和權(quán)力的實現(xiàn)為視角》，《寧波黨校學報》，2004年4月，第8頁。

⑥：《論“三個代表”》[M]，北京：中央文獻出版社，2001年，第9頁。