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黨的十六大報告中明確指出：“擴大基層民主，是發(fā)展社會主義民主的基礎(chǔ)性工作，完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導的充滿活力的村民自治機制?！碑斍埃覈r(nóng)村實行的村委會直選，就是改革開放以來我們黨和政府在農(nóng)村擴大基層民主，保障農(nóng)民當家作主的重大舉措。它對于推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，鞏固基層政權(quán)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，產(chǎn)生了極大的影響。

在吉林大地，全國唯一的一個朝鮮族自治縣——長白縣經(jīng)歷了15載的村委會直選實踐，特別是1998年11月《村民委員會組織法》正式頒布實施以來，長白縣進行了兩次村委會直選的實踐?？傮w看各級黨政領(lǐng)導高度重視，納入日程，層層建立配套選舉組織，依法制定選舉工作方案，加大宣傳培訓力度，極大地激發(fā)了選民的政治熱情。在實踐中探索了比較規(guī)范有效的選舉辦法。長白縣在選舉中注重把握了“八個做到”、“八個規(guī)范”、“六個到位”。一是“八個做到”：即做到加大宣傳力度、選民登記不錯不重不漏、直選候選人實行差額選舉、公開公平競選演講、秘密寫票、取消流動投票箱、當場公布選舉結(jié)果。二是“八個規(guī)范”：即選舉程序、選票樣式、投票監(jiān)票計票方式、就職儀式、組織建設(shè)、制度建設(shè)、工作交接、資料歸檔規(guī)范。三是“五個到位”：即認識到位、領(lǐng)導到位、組織到位、措施到位、執(zhí)法到位。在第五次村委會換屆選舉中，全縣77個行政村全部實行了“直選”，“直選”率、差額選舉率、競選演講率、秘密劃票率、選舉成功率均達到100%。通過直選收到了四個方面的好效果：一是農(nóng)村基層組織提高了素質(zhì)，優(yōu)化了班子，新當選的村委會班子政治素質(zhì)、文化程度、年齡結(jié)構(gòu)都有明顯改善。二是強化了民主法制意識，推進了民主政治建設(shè)。由于廣大選民對直選的公正規(guī)范性和嚴肅神圣感有了親身的經(jīng)歷和體驗，參選積極性普遍提高。三是拓寬了選賢任能的渠道。直選不僅使不少有才能的人看到了希望，增強了信心，而且也為優(yōu)秀人才提供了展示才能的舞臺和機會，許多年輕有為的干部從直選中脫穎而出，成為農(nóng)村致富的帶頭人。四是化解了干群之間的矛盾，密切了黨群干群關(guān)系，促進了農(nóng)村社會穩(wěn)定。

問題與思考

在村委會直選的實踐中，筆者認為由于有關(guān)直選的法律規(guī)定不夠完善和有些規(guī)定不可操作性，給村委會直選帶來一些負面影響和實際工作困難，為了更好地搞好村委會直選工作，筆者聯(lián)系本地實際就直選問題提出12個方面的問題做深入研討。

問題之一：村委會三年換屆時間短，造成新任班子短期行為

村委會選舉前只少要三個月的準備時間，選舉結(jié)束后只少要需半年時間學習掌握情況，退去提前和拖后的時間，中間只有兩年多的時間。從而形成了“頭一年學，第二年干，第三年考慮換屆”的局面，新任班子成員會產(chǎn)生短期行為。從另一個角度看，現(xiàn)在農(nóng)民在外地打工經(jīng)商比較普遍，召集一次村民全體會議，不僅需要較長的準備時間和精力，而且還需要有相應的經(jīng)濟實力。搞一次換屆選舉至少要召開4次全體選民大會，每一次選舉大會都要投入很多的人力、物力、財力，換屆期限短會加重農(nóng)民負擔。

問題之二：確定選民資格難

關(guān)于選民資格，《村委會組織法》已經(jīng)規(guī)定。但是，實際操作起來有些情況難以確定選民資格。如：一些特殊的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員；“農(nóng)嫁居”人員及其子女；一些農(nóng)嫁農(nóng)但戶口仍留在原村的婦女；招工了但戶糧關(guān)系仍在農(nóng)村的以及“掛牌戶”或“買糧戶”等等，這些人因選舉權(quán)和被選舉權(quán)問題引發(fā)的糾紛、上訪、申訴時有發(fā)生。這類人員具不具有選民資格？已成了村委會選舉的突出復雜問題。

問題之三：村委會成員候選人的年齡和文化結(jié)構(gòu)

《村委會組織法》和《省選舉辦法》都沒有限定村委會候選人年齡和文化程度。這就給基層實際工作帶來不利的問題。長白縣第五次村委會換屆選舉中，60歲以上當選的有4人，其中3人是村主任，成員中50歲以上的有41人，其中9人只有小學文化，這些人普遍年老、文化水平低，思想觀念舊，與新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的步伐不相適應，往往只有熱情，沒有帶領(lǐng)群眾致富的本領(lǐng)，這部分人直接影響了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會進步。

問題之四：基層黨組織對村委會換屆選舉工作的領(lǐng)導弱化

《村委會組織法》規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照黨章進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導核心作用?！边@就要求基層黨組織在村委會換屆選舉中發(fā)揮領(lǐng)導作用。但是，從實際情況看，這種領(lǐng)導作用沒有得到有效的體現(xiàn)。因為，村委會的選舉，由村民選舉委員會主持。人們普遍認為：選舉期間，黨組織不能插手選舉工作，否則，便有干預選舉之嫌。為此，許多農(nóng)村基層黨組織在換屆選舉中縮手縮腳，無從下手，其領(lǐng)導作用不同程度地弱化了。

問題之五：村黨支部書記和村委會主任交叉兼職

關(guān)于村黨支部書記和村委會主任交叉兼職的問題，有關(guān)法規(guī)沒有明確規(guī)定，基層具體操作起來難度很大。從另一個角度看，目前農(nóng)村實行稅費改革，農(nóng)村干部被限定指數(shù)，村干部相對減少，黨支書和村主任兼職，勢在必行，但此項工作不能硬性執(zhí)行，不然會給群眾造成誤解，群眾會說政府在劃框框定調(diào)子。

問題之六：村委會成員和村黨支部成員之間直系親屬回避

在選舉過程中時有出現(xiàn)“兩委”成員之間有直系親屬關(guān)系問題，尤其是村主任、副主任與村支書、副支書之間的直系親屬關(guān)系工作不好處理，不利于開展“兩委”工作。有的村出現(xiàn)父子、叔侄、弟兄、姐夫小舅子等親屬連帶關(guān)系，一個村的大權(quán)在一家中把持著，很難說這樣的村群眾能當家作主，村民自治制度能否全面推行。

問題之七：犯過錯誤的黨員、干部能否當選為村委會成員

如判過刑的、受過黨紀、政紀處分的黨員、干部，時隔幾年后，改正了錯誤，又被大多數(shù)村民擁護、本人又有能力的，是否可以當選為村委會成員。由于有關(guān)法規(guī)均無此規(guī)定，在選舉過程中，基層具體操作起來很難把握。

問題之八：宗族勢力抬頭，派性死灰復燃

一是宗族勢力抬頭，一個村家族化。在農(nóng)村，誰的家族在，人口多，誰的實力就大，在直選中，表現(xiàn)尤為突出。二是派性死灰復燃，大肆賄賂選票，有的青年爭村主任想上臺撈一把。有個村一戶農(nóng)民一夜之間接待了五起上門拉選票的，分別給錢和物品。從而不難看出宗族勢力和派性對農(nóng)村直選影響很大。

問題之九：選舉意識差，拿著權(quán)力當兒戲

在農(nóng)村，有一部分農(nóng)民不珍惜自己的權(quán)利，拿著自己神圣的一票當兒戲，胡亂填寫。比如：有的投有生理缺陷的人，更有開玩笑的投學生、兒童和已經(jīng)死去的人，甚至投70多歲的老頭一票。這就說明個別村民法制意識、民主觀念不強。

問題之十：婦女、少數(shù)民族在村委會中占有適當名額的問題

《村委會組織法》規(guī)定村委會成員中，婦女和少數(shù)民族應當有適當?shù)拿~。目前，各地普遍存在婦女和少數(shù)民族當選村委會成員比例不高的現(xiàn)象。如長白縣2001年第五次村委會選舉，婦女當選的比例為14.3%，少數(shù)民族當選的比例為17%。婦女和少數(shù)民族當選率低的原因很多，既有婦女和少數(shù)民族自身素質(zhì)、水平的原因，也有“重男輕女”封建習慣勢利的影響。少數(shù)民族人數(shù)少，投票少，選不上來。在這方面法律條文沒有明確規(guī)定，很難操作和掌握。

問題之十一：如何引導和規(guī)范村民直選中的競選行為

近年來，在村委會直選中，村民參與競選的現(xiàn)象越來越普遍。它有助于增強候選人的責任感和使命感，有助于選民更多的了解候選人的情況和治村方略，為選民投票提供選擇依據(jù)。但是，競選中出現(xiàn)的一些問題也給村委會直選帶來了某種程度的混亂。如有的競選者用給錢給物的經(jīng)濟手段拉選票；有的發(fā)表滿天過海的演說，承諾一些辦不到的事情拉選票；有的通過指責其他競選者的短處來拉選票；還有的通過拉攏宗族勢力和派性勢力來拉選票，造成上訪告狀現(xiàn)象。

問題之十二：撤并小村后，小村選不出候選人問題

村委會實行直選，撤小村合并到大村后，小村選不出候選人，被大村擠掉候選人，出現(xiàn)了小村沒有村干部，不利于開展農(nóng)村工作問題。在偏遠的山區(qū)，有的小村只幾十戶人家，離大村十幾里山路，選舉開大會召集不起來，大村的村民對小村村民又不熟悉，預選候選人時，由于撤并的小村，選民少，投票少，小村提出的候選人票數(shù)沒有大村提出的候選人票數(shù)多，因此，造成小村選不出村委會成員問題。出現(xiàn)了小村沒有村干部，黨的路線方針政策在小村難以順利貫徹落實。

建議與對策

民主選舉是實行村民自治的前提和基礎(chǔ)，村委會是否真正通過直選產(chǎn)生，是檢驗村民自治是否實現(xiàn)的重要標志。因此，針對村委會直選中暴露出來的一些新情況新問題，結(jié)合農(nóng)村的實際情況，從理論到實踐加之研究和探索，從中找出最佳辦法，采取相應對策，切實解決上述例舉的問題，對指導村委會直選具有非常重要的現(xiàn)實意義。

對策之一：將村委會三年一換屆改為五年一換屆

為加強村委會干部長遠行為和發(fā)展規(guī)劃，減少召集村民大會次數(shù)，減輕農(nóng)民負擔。因此，筆者建議將村委會三年一換屆改為五年一換屆，最大限度的保障新一屆村委會工作的持續(xù)性，謀劃長遠發(fā)展大計。

對策之二：如何確定選民資格

筆者認為，選民資格的確定，必須在法律條文上明確界定，以便基層在選舉工作實踐中可具有操作性。一是農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、農(nóng)嫁居人員，戶籍仍留在本村，本人仍繼續(xù)在本村居住，并履行了村民全部義務的，可確定為本村選民資格，如果戶籍在本村，本人已不在本村居住，也不履行村民義務的人，沒有選民資格；二是農(nóng)嫁農(nóng)但戶籍仍留在原村的婦女，其本人不在原村居住的人員，沒有選民資格；三是農(nóng)轉(zhuǎn)非后招工人員，戶籍仍在本村，本人不在本村居住，沒有履行村民義務的，沒有選民資格。

對策之三：村委會成員候選人年齡和文化結(jié)構(gòu)的界定

筆者認為，農(nóng)村基層管理人員的素質(zhì)能否跟上新時期農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，關(guān)鍵取決于干部素質(zhì)，其中包括年齡和文化結(jié)構(gòu)。因此，筆者建議，村委會成員年齡最高不得超過50周歲、文化程度不得低于初中文化。只有這樣，才能把那些年輕、有文化、有才能的人才選進村委會，才能適應農(nóng)村發(fā)展的需要。

對策之四：要強化村黨支部對村委會換屆選舉工作的絕對領(lǐng)導

筆者認為，盡管村委會的選舉由村民選舉委員會主持，但是，村委會選舉作為整個農(nóng)村工作的一部分，必須置于農(nóng)村基層黨組織的絕對領(lǐng)導之下。一方面，要按照憲法和法律，支持保障村民直接行使民主權(quán)利；另一方面，決不能對村委會換屆選舉撒手不管，放任自流，要加強領(lǐng)導。進一步強化黨支部對村委會換屆選舉的領(lǐng)導作用，以保證農(nóng)村民主政治建設(shè)在黨的領(lǐng)導下健康順利地發(fā)展。

對策之五：提倡黨政一肩挑

為了加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導，理順黨支部與村委會之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，實現(xiàn)黨的一元化領(lǐng)導。同時減少農(nóng)村干部指數(shù)，以適應農(nóng)村稅費改革的需要，進一步減輕農(nóng)民負擔。筆者建議，提倡村黨支部書記兼任村委會主任。但是必須在有關(guān)法律條文上明確規(guī)定，使基層在實踐中可具有操作性。

對策之六：農(nóng)村“兩委”成員直系親屬必須回避

村黨支部成員和村委會成員之間有直系親屬關(guān)系，不利于開展工作，也不利于村民自治的開展。因此，筆者認為，在有關(guān)法律條文上應該明確限定，兩委之間直系親屬必須實行回避制度。以保證村民自治順利貫徹實施，以達到真正意義上的民主。

對策之七：建議實行村委會候選人資格審查制度

村委會成員候選人的產(chǎn)生是村委會換屆選舉工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，筆者建議，實行候選人資格審查制度，總的來講，村委會候選人首先必須具有選民資格；其次要自覺遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策；再次要辦事公道，為人正派，廉潔奉公，年富力強，有文化知識，熱心為村民服務。對在三年內(nèi)受過拘留、勞動教養(yǎng)待行政處罰的，或者正在執(zhí)行刑罰及執(zhí)行完畢未滿五年的村民；凡是有犯罪嫌疑，正在司法機關(guān)采取強制措施或者已經(jīng)批捕及正接受審查的選民；凡是受過黨紀、政紀處分未滿三年的選民；凡是在近兩年內(nèi)有違法行為的選民；凡是違反計劃生育、參與和組織封建迷信活動、信奉和宣傳邪教、策劃和煸動群眾上訪的選民；凡是拒不履行法定義務、道德品質(zhì)差、不遵守社會公德的選民；凡是因病而不能履行選民義務的，一律取消候選人資格。候選人資格由村民選舉委員會審查，村黨支部把關(guān)，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案。

對策之八：解決村委會選舉中有關(guān)法規(guī)剛性不足的問題

在村委會直選中出現(xiàn)許多新情況和新問題，有關(guān)法規(guī)在執(zhí)行中顯露出一些不夠完善的地方，最明顯的是關(guān)于處置性的規(guī)定太原則，操作性不強，顯得剛性不足。因此，筆者建議，選舉法規(guī)應明確規(guī)定，對威脅、暴力干擾選舉工作的交司法機關(guān)處理，對賄賂村民拉選票、偽造篡改選票、營私舞弊、拉幫結(jié)伙搞宗族派性活動、拿選票當兒戲，擾亂正常選舉秩序，情節(jié)嚴重的交司法部門處理，情節(jié)一般的交業(yè)務主管部門處理。該法辦的法辦，該刑拘的刑拘，該處分的給予黨紀政紀處分。

對策之九：確保婦女、少數(shù)民族在村委會中占有適當名額

筆者建議，在村委會直選中，可以細化選舉辦法中的某些條款，為婦女和少數(shù)民族當選提供一些法規(guī)制度上的保障。如參照選舉人大代表的做法，在推薦村委會成員正式候選人時，規(guī)定婦女和少數(shù)民族自治地區(qū)的少數(shù)民族比例必須達到多少；再如可采取設(shè)崗定位的方法，在村委會成員中專設(shè)職位，從而引導村民推選村委會成員候選人時考慮到婦女和少數(shù)民族參加競選。

對策之十：如何規(guī)范村委會選舉中的競選行為

村委會直選中的競選是發(fā)揚民主，公開競爭的一種好形式。但是，目前相關(guān)法規(guī)對競選行為沒有具體規(guī)定，筆者建議，可在選舉辦法中規(guī)范競選者必須具備的條件、競選程序、競選內(nèi)容、注意問題、承諾事項所要承擔的法律責任做出具體說明和規(guī)定，使競選者的競選行為受到法律的約束，從而使競選行為在法制的軌道上運行，實現(xiàn)公開、公平競選、有序競爭的民主選舉。

對策之十一：如何解決撤小村后，小村選不出候選人的問題

筆者認為，在村委會直選過程中，法律條文應明確規(guī)定，對山區(qū)距離行政大村較遠，交通不便的小村，在直選提名候選人時應給小村一定名額，小村可單獨選舉，選舉結(jié)果同大村合并張榜公布，形成一套班子，小村受大村領(lǐng)導，即不影響“直選”原則，又能達到民主選舉的效果，有利于合并村統(tǒng)一協(xié)調(diào)開展工作，有利于黨的各項方針政策在農(nóng)村各個角落得到順利貫徹實施。