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投資是經(jīng)濟(jì)增長的原動力，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義和作用。但是，對于交通不便，資源缺乏，經(jīng)濟(jì)極其薄弱，財(cái)政收入體量小，只能保工資發(fā)放的財(cái)政困難地區(qū)，財(cái)政資金缺乏是制約投資的主要因素。在這種情形之下，既要確保工資發(fā)放，又要保持一個適當(dāng)規(guī)模的投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，是一個值得大家探討的問題。筆者認(rèn)為投資既會創(chuàng)造需求，也能創(chuàng)造供給，沒有投資的穩(wěn)定增長，就不會有經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。因此，即使在財(cái)政資金缺乏的情形，投資也應(yīng)當(dāng)給予高度重視。

一、山區(qū)財(cái)政困難縣財(cái)政投資狀況及問題。

從山區(qū)財(cái)政困難縣過去長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐看，可以證明，財(cái)政投資對推動經(jīng)濟(jì)增長起到重大作用。從明溪縣的據(jù)統(tǒng)計(jì)資料表明,1991至1995年期間全縣GDP增長分別：12.15%,13%,21.44%,24.5%，18.3%,年平均增長率達(dá)17.8%，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量增長。1997年來，受國際金融風(fēng)波及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)疲軟的影響，對山區(qū)財(cái)政困難縣經(jīng)濟(jì)沖擊很大，1997年GDP出現(xiàn)負(fù)增長，為-0.13%，財(cái)力受到一定影響.同時，近兩年，中央多次出臺調(diào)資政策，財(cái)政剛性支出增長幅度大，財(cái)政收支矛盾尤其突出，當(dāng)前，能確保機(jī)關(guān)工資和政黨機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)已相當(dāng)不錯，是典型的“吃飯”財(cái)政，可用于建設(shè)方面的資金相當(dāng)少。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，1995年至2000年山區(qū)財(cái)政困難縣財(cái)政投資（不含公路、電信、電網(wǎng)改造投入）占全縣財(cái)政支出總額分別為：10.43%,10.43%,10.6,10.7%,9.7%,基本上保持在一個平穩(wěn)狀態(tài)。從資金來源看，上級專項(xiàng)補(bǔ)助資金所占比例不斷提高。1996年至2000年上級專項(xiàng)補(bǔ)助資金占財(cái)政投資比例分別為：37.85%,32.65%,55.1%,62.8%,81.2%。造成山區(qū)財(cái)政困難縣的財(cái)政投資資金主要來源于上級的轉(zhuǎn)移支付和各項(xiàng)專項(xiàng)補(bǔ)助。就社會公共基礎(chǔ)設(shè)施而言，雖然在國家連續(xù)三年的積極財(cái)政政策的支持下取得了很大改善，但整體水平仍然不高，與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的要求還很不適應(yīng)；對農(nóng)業(yè)投入的比例和農(nóng)業(yè)的地位相比還很不相稱，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱的狀況還遠(yuǎn)未根本改變，農(nóng)村的水、電、路、醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施的狀況十分落后。在財(cái)政投資的微觀管理上，也還存在資金使用管理松散，被挪用或擠占時有發(fā)生；建設(shè)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足，工程概算變更隨意性很大，超支嚴(yán)重；有些建設(shè)項(xiàng)目，由于鄉(xiāng)村財(cái)力配套不足，為完成計(jì)劃而降低工程質(zhì)量等。這一基本狀況和存在的問題，客觀上要求政府應(yīng)高度重視財(cái)政投資，加強(qiáng)財(cái)政投資的管理。

二、山區(qū)財(cái)政困難縣財(cái)政投資方向與重點(diǎn)

我國財(cái)政投資的資金用途，按投資方向劃分，可分為基礎(chǔ)性項(xiàng)目投資、公益性項(xiàng)目投資以及其他投資。因此，合理確定財(cái)政投資的用途和方向，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政投資結(jié)構(gòu)，這也是正確運(yùn)用財(cái)政投資政策需要研究解決的問題，特別是山區(qū)財(cái)政困難縣屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，更需研究解決這一個重要問題。就山區(qū)財(cái)政困難縣而言，今后的財(cái)政投資政策必須提高集財(cái)力度，堅(jiān)持有所為有所不為，從國民經(jīng)濟(jì)的宏觀全局著眼，從本地客觀實(shí)際出發(fā)，突出重點(diǎn)，繼續(xù)支持社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，對國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)給予支持，大力扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1、繼續(xù)支持社會公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

基礎(chǔ)設(shè)施是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，它是為人民生產(chǎn)與生活提供服務(wù)不可或缺的物質(zhì)載體和基本要素，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中具有重要的產(chǎn)業(yè)地位和戰(zhàn)略地位。國際經(jīng)驗(yàn)表明，社會公共基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的基礎(chǔ)，是推動經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)增長的主動力。目前山區(qū)財(cái)政困難縣所面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、科技含量等與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，相差甚遠(yuǎn)。這就要求山區(qū)財(cái)政困難縣大力發(fā)展社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和積極推進(jìn)社會公益事業(yè)發(fā)展。要以改善發(fā)展環(huán)境為重點(diǎn)，著力抓好明溪城鄉(xiāng)公路、進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)水利、電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及科學(xué)、教育、衛(wèi)生等社會公益事業(yè)建設(shè)等。

2、著力強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，確保農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，在政府宏觀調(diào)控中只能加強(qiáng)，不能削弱。近幾年，隨著對農(nóng)業(yè)投資力度的不斷加大，山區(qū)財(cái)政困難縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位有所增強(qiáng)，但由于歷史上欠賬較多，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不穩(wěn)，農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁問題并沒有從根本性改觀。由于財(cái)政困難，政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，一定程度上使一些地方的水利設(shè)施失修，農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力下降，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)惡化。為了確保農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，各級政府必須高度重視財(cái)政支農(nóng)投資政策作用，采取有效措施，強(qiáng)化財(cái)政對農(nóng)業(yè)的資金投入。

財(cái)政對農(nóng)業(yè)投資的方向，可在承擔(dān)本區(qū)域農(nóng)業(yè)工程設(shè)施建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)放在發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)、社會化服務(wù)體系及推廣先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)技術(shù)等方面，支持那些風(fēng)險大、投資經(jīng)濟(jì)效益低、對農(nóng)業(yè)發(fā)展起著保護(hù)性、開發(fā)性或有示范效益的項(xiàng)目等方面投資，這是其他農(nóng)業(yè)投資主體所難以承擔(dān)的，也是政府財(cái)政保護(hù)農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)所在。

3、大力扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)生產(chǎn)力水平提高和科技進(jìn)步。

現(xiàn)代社會是科技高速發(fā)展的社會，科學(xué)技術(shù)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系越來越密切。尤其是在當(dāng)前以信息技術(shù)革命為主導(dǎo)的新技術(shù)革命推動下，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的推動作用，必須高度重視科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，不斷調(diào)整科技政策和發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)科技事業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于長期以來缺乏靈活有效的風(fēng)險投資機(jī)制，以及科技與經(jīng)濟(jì)結(jié)合過程中還存在不少體制障礙等因素的影響，現(xiàn)行的投資、信貸體制基本上只支持風(fēng)險小且有擔(dān)保的傳統(tǒng)企業(yè)，而對于風(fēng)險大、目前無明顯效益且無人擔(dān)保的高技術(shù)企業(yè)缺乏必要的支持。各級政府要切實(shí)強(qiáng)化財(cái)政科技投資，在全社會科技投資中發(fā)揮主渠道作用。一方面要增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性，確保預(yù)算安排的科技投資增長高于經(jīng)常性財(cái)政收入的增長速度；另一方面在財(cái)政超收部分的分配上，要確保財(cái)政超收部分分配中按規(guī)定的比例安排科技投入。通過上述措施，促使財(cái)政科技投資比重逐步提高，從而加速這些地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步充分發(fā)揮科技進(jìn)步在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。

4、對國民經(jīng)濟(jì)中的支柱產(chǎn)業(yè)給予支持，壯大支柱產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)財(cái)源。

山區(qū)財(cái)政困難縣財(cái)政困難的主要原因就是缺乏支柱產(chǎn)業(yè)。支柱產(chǎn)業(yè)的振興是關(guān)乎提高財(cái)政收入、壯大基礎(chǔ)財(cái)源的一個重大問題。為了有效地解決支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，必須高度重視資金投入。由于現(xiàn)行投資體制已發(fā)生變化，在投資主體多元化的情況下主要靠企業(yè)自籌。因此如何集中資金加強(qiáng)對支柱產(chǎn)業(yè)的投資是壯大支柱產(chǎn)業(yè)面臨的一大重要課題。一是將傳統(tǒng)的政府籌資轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌I資。包括依靠企業(yè)增強(qiáng)自我積累能力，實(shí)行滾動式發(fā)展；賦予企業(yè)在資本市場上進(jìn)行直接融資的權(quán)力；通過組織企業(yè)集團(tuán)或兼并的途徑，進(jìn)行資產(chǎn)重組，充分利用現(xiàn)有企業(yè)的資產(chǎn)存量；銀行對支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的骨干企業(yè)應(yīng)實(shí)行資金扶持政策；繼續(xù)積極利用外資等。二是發(fā)揮政府財(cái)政資金導(dǎo)向作用，從政策上和資金上扶持國家支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府財(cái)力在一定時期內(nèi)總是有限的，對支柱產(chǎn)業(yè)扶持的投資政策必須突出重點(diǎn)，擇優(yōu)扶持，避免撒“胡椒面”。此外要注重優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，將財(cái)政投資主要用于企業(yè)的技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新，這對于促進(jìn)支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是十分有益的。

三、財(cái)政投資管理對策

1、發(fā)揮財(cái)政資金導(dǎo)向作用，實(shí)現(xiàn)“拋磚引玉”。財(cái)政投入主要是為了實(shí)現(xiàn)對社會資金投向的引導(dǎo)。要徹底改變以往由財(cái)政投資包打天下的局面，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，通過財(cái)政貼息、參股、擔(dān)保等方式擴(kuò)大財(cái)政資金的作用，以此帶動民間投資，并引導(dǎo)社會資金按國家產(chǎn)業(yè)政策的方向進(jìn)行投資。一要拓寬民間融資領(lǐng)域，有些投資項(xiàng)目如舊城改造、新區(qū)建設(shè)、土地收購儲備、旅游業(yè)等效益好的項(xiàng)目，最好是實(shí)行向民間招標(biāo)的辦法吸納民間投資，不必都由政府財(cái)政包攬；有些項(xiàng)目如農(nóng)業(yè)科技種養(yǎng)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等可由政府和民間共同投資；二要恰當(dāng)選擇財(cái)政投資的產(chǎn)業(yè)組合，除一些必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目外，還應(yīng)選擇一些產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度強(qiáng)的制造業(yè)項(xiàng)目；三是用活財(cái)政貼息政策，通過貼息可以拉動銀行的貸款和企業(yè)的配套投入，取得比財(cái)政直接投資大得多的乘數(shù)效應(yīng)；四是注重財(cái)政收支政策的配套，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮更大的作用。員之家版權(quán)所有

2、堅(jiān)持量力而行、集中財(cái)力辦大事。當(dāng)前，我們要辦的事情還很多，既要確保工資、社會保障金發(fā)放和保持機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金需要，又要深化改革，調(diào)整、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技投入，而財(cái)政資金又捉襟見肘，資金供求矛盾將日益尖銳并長期存在。為此，要統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金，分別捆綁各類專項(xiàng)資金，集約投入。在投入使用上，要實(shí)現(xiàn)“好鋼用在刀刃上”，通過多項(xiàng)目、多方案進(jìn)行對比分析，認(rèn)真進(jìn)行投資項(xiàng)目可行性研究，去劣存優(yōu)，擇優(yōu)投入，才能使最小的投入換取最大的回報(bào)。如果不切實(shí)際地進(jìn)行“撒胡椒面”式的投入，則可能什么事情也辦不成。只有按照構(gòu)建公共財(cái)政支出框架的要求，搞清“有所不為”，才能真正實(shí)現(xiàn)有所為。按照事情的輕重緩急，分清主次先后，集中財(cái)力解決改革和發(fā)展中的主要矛盾，優(yōu)先投入重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，特別是縣委、縣政府確定的重點(diǎn)項(xiàng)目，以及制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”產(chǎn)業(yè)，這樣才能使每件事情都落到實(shí)處。

3、推行和完善招投標(biāo)制度。一是應(yīng)擴(kuò)大財(cái)政投資活動中招投標(biāo)的應(yīng)用范圍，除特殊性質(zhì)外，對財(cái)政投資項(xiàng)目由政府確定后，都應(yīng)通過招標(biāo)的形式，公開招標(biāo)，選擇項(xiàng)目法人。在建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施全過程，包括工程設(shè)計(jì)、咨詢、施工和監(jiān)理等，一律實(shí)行招標(biāo)制；二是規(guī)范投標(biāo)、招標(biāo)程序，嚴(yán)格按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及國家其它有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，體現(xiàn)公開、公平、公正原則。三是加強(qiáng)政府對招投標(biāo)活動的監(jiān)督，嚴(yán)禁層層轉(zhuǎn)包和違法分包的現(xiàn)象，對弄虛作假、收受賄賂、搞錢權(quán)交易、拒絕招標(biāo)等行為應(yīng)依法嚴(yán)懲。

4、從嚴(yán)管理，狠抓工程質(zhì)量。一要建立層層負(fù)責(zé)的質(zhì)量責(zé)任制。必須從勘查、設(shè)計(jì)、材料、設(shè)備、施工到竣工驗(yàn)收各個環(huán)節(jié)上都要嚴(yán)格把關(guān)，建設(shè)項(xiàng)目的行業(yè)主管部門、項(xiàng)目法人和參與建設(shè)單位都要對工程質(zhì)量承擔(dān)相應(yīng)的行政和法律責(zé)任；二要嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)程序。任何單位和項(xiàng)目法人不得擅自簡化建設(shè)程序；三要發(fā)揮工程監(jiān)理的作用，要按規(guī)定要求，嚴(yán)格審查建設(shè)單位的資質(zhì)，通過市場競爭，選擇資質(zhì)合格、執(zhí)法嚴(yán)格的監(jiān)理隊(duì)伍擔(dān)當(dāng)工程的監(jiān)理任務(wù)，實(shí)行全過程、全方位的監(jiān)理；四要加強(qiáng)政府監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督。計(jì)劃、財(cái)政、審計(jì)及行業(yè)主管部門要密切配合，各負(fù)其責(zé)，對財(cái)政投資項(xiàng)目，進(jìn)行全過程監(jiān)督。對國家和人民生命財(cái)產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失、事實(shí)清楚的質(zhì)量事故，新聞媒體要及時曝光，形成強(qiáng)大的社會輿論壓力。

5、加強(qiáng)財(cái)政投資管理，提高財(cái)政投資效益。一要加強(qiáng)對財(cái)政投資的全過程監(jiān)管。做到“三審二參與”，即對投資項(xiàng)目工程進(jìn)行概預(yù)算審查、項(xiàng)目年度財(cái)務(wù)審查、項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審查；參與工程招標(biāo)標(biāo)底編制、參與投資工程采購。提高投資預(yù)算編制的科學(xué)性，加強(qiáng)對財(cái)政投資資金使用的事前、事后控制，核減各種不合理開支，防止“高估冒算”現(xiàn)象發(fā)生，發(fā)揮出最大投資效益。二要規(guī)范財(cái)政投資資金撥款管理。實(shí)行國庫直撥制度，由財(cái)政部門直接將投資建設(shè)資金撥付到項(xiàng)目單位或工程單位，避免挪用、擠占和滯留財(cái)政投資資金，確保投資項(xiàng)目的資金需要。三要加強(qiáng)建設(shè)單位的財(cái)務(wù)管理。督促項(xiàng)目建設(shè)單位建立健全內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督制度，加強(qiáng)財(cái)政工作指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，扭轉(zhuǎn)個別建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理弱化狀況。

7、建立財(cái)政投資決策失誤責(zé)任制。較長時期以來，財(cái)政資金的損失浪費(fèi)相當(dāng)嚴(yán)重，時至今日，通過新聞傳媒曝光，或紀(jì)檢監(jiān)察查處的各種財(cái)政資金違紀(jì)、浪費(fèi)的仍然不少。究其原因，在于這些錢不是決策者或經(jīng)營者的，損失浪費(fèi)對他們沒有切膚之痛。因此，提高財(cái)政投資效益的當(dāng)務(wù)之急是要盡快建立財(cái)政投資決策失誤責(zé)任制，讓投資的成功與否與決策者的責(zé)任掛起鉤來，還要將其列入干部績能考核的內(nèi)容之一。對財(cái)政性資金投資項(xiàng)目發(fā)生重大質(zhì)量事故的，除依法追究建設(shè)、勘察設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理單位及其法定代表人和直接責(zé)任人的法律責(zé)任外，并依法追究有關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)人在項(xiàng)目審批、執(zhí)行建設(shè)程序和工程建設(shè)監(jiān)督管理方面的行政責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。