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摘要：實行積極財政政策是我國現行經濟政策的重點內容，已經取得了一定成效。但對財政政策工具本身特性的研究，我們一直是直接取自西方的一些論述。本文試就財政政策工具在中國這樣一個發(fā)展中的社會主義國家的特性做出探討。

關鍵詞：財政政策工具；公共工程；地方性公共品

一、理論回顧

對財政政策工具如稅收、公共開支、轉移支付等范疇在作為調節(jié)經濟的工具發(fā)揮作用時的特性描述，盡管西方經濟學家是仁者見仁，智者見智，說法不一，但大多是在資本主義制度和經濟情況的前提下進行分析的。

亞當。斯密在談到公共工程時說這是“君主或國家的”“義務”，“對于一個大社會當然是有很大利益的”。顯然他只視公共工程為政府出于利益原則為社會提供的“義務”。

薩繆爾森在論述財政政策的政策工具時，著重談了“內在自動穩(wěn)定器”的神秘和“斟酌使用的財政政策的主要武器：（1）改變公共工程和其他開支方案；（2）改變轉移支付的開支方案；（3）根據經濟周期的情況而改變稅率”發(fā)揮作用的機理，對政策工具特點的分析也僅限于公共工程，認為“當政府對經濟開始采用某些主動措施時，它們往往為失業(yè)者舉辦公共投資工程。這些工程的舉辦往往是倉促決定的；由于這些工程的主要目的是提供就業(yè)機會，它們的效率通常是相當低的?！彪m然他指出了公共工程政策的低效問題，但并沒有對這一政策工具所可能帶來的其他關系的改變做出分析。

J.丁伯根指出“你可以安然接受一個命題：為達到N個目標，必需有N個政策工具”。后來的經濟學家們將工具與目標之間的數量關系由“相等”修正為“大于或等于”（如德爾別爾格、麥克多噶爾，1976），他們對政策工具的分析也只是基于資本主義社會的經濟條件，與中國的社會主義制度和相對不發(fā)達的、幅員廣闊的國情有相當的差距。

埃普里姆。艾莎對發(fā)展中國家的財政政策與貨幣政策及其問題做了大量的論述。如，他談到“發(fā)展中國家公共部門的就業(yè)人數，在就業(yè)總人數中所占的份額，一般比工業(yè)國家高。這在某種程度上是因為大型私人工業(yè)商業(yè)和服務業(yè)企業(yè)，在工業(yè)國家比在發(fā)展中國家更重要。欠發(fā)達國家由于在政治上迫切需要限制失業(yè)人數，存在著政府機構膨脹的傾向。”艾莎在談到直接農業(yè)稅的估算問題時，認為“大地主的消費有很大一部分是在奢侈品、半奢侈品和進口奢侈品上；……，我們認為政府之所以未能通過直接稅抑制大、中地主的消費，主要是由于這些地主對財政政策的制定和實行施加了政治影響?！卑谟懻摴餐顿Y時提出了四項原則，但并沒有就公共工程支出作為一項政策工具時運用于像中國這樣的發(fā)展中國家所遇到的問題。

現在流行的斯蒂格利茨的經濟學說，盡管他對發(fā)展中國家的主要發(fā)展障礙等問題都有較為詳盡的“解釋”，但并未對中國這樣一個發(fā)展中國家的財政政策工具所表現出的具體特征進行描述。

就國內經濟學家對財政政策的探討，有的側重于國債的規(guī)模，也有分析政策工具性擴張效應與體制性收縮的矛盾，楊目等在對財政政策的效力問題進行分析時指出實踐中財政政策至少存在五大問題：一是“效率問題。發(fā)達國家一般不太愿意用財政政策，皆因財政政策效率低下是一通病”；二是“解決失業(yè)的力度不如想象的那樣大”；三是“產業(yè)帶動差的問題”；四是“基本建設中同樣存在重復建設問題”；五是“時滯問題”。雖然這里不乏對財政政策工具特性的一些準確把握，但不夠全面完整。

二、財政政策工具特性分析

財政政策工具有收入政策工具和支出政策工具。收入政策工具主要是稅收。支出政策工具分為購買性支出政策和轉移性支出政策，其中，購買性支出政策又有公共工程支出政策和消費性支出政策之別。

1.稅收政策是通過增稅和減稅兩個方面來發(fā)揮對經濟周期的調節(jié)作用的，具有如下特點：（1）需要經過一定的法律程序，決策時滯較長。一國政府的稅收增減都是通過調整稅法來實現的，而稅法是需要經過一定的政治程序才能通過、付諸實施的。（2）對于政府來說減稅容易增稅難，增稅易遭到納稅人的反對。（3）稅收直接影響人們的可支配收入，而且是無償的永久性的影響。當政府以增加稅收的辦法來彌補財政赤字時，實質是將資金從個人或企業(yè)手中轉移到政府手中，如果政府所擴大的支出效率不高或無效益時，對需求的抑制作用將是雙重的。（4）政府的減稅政策是通過增加居民的可支配收入實現的，而這又依賴于居民的邊際消費傾向，對于政府來說是不確定因素。

2.公共工程支出政策。政府人為地擴大公共工程支出，更多地承擔民間不愿意或在蕭條年份不愿意投資的工程，可以擴大總需求，有助于經濟復蘇。公共工程支出政策具有如下特點：（1）積累性強。公共工程支出政策的結果往往是形成若干公共投資項目，可供居民長時期消費，具有積累性質，容易受到注重財政生產性的國家的青睞。（2）效率低下的可能性大。由于投資于公共工程的目的是刺激經濟解決就業(yè)問題，決策往往比較倉促，公共工程本身是否必要就成了問題。（3）時滯長。一個工程的建設期間少則一兩年，多則幾年、十幾年甚至是幾十年，往往是用在勞動力和原材料上的開支還沒有花出去之前，經濟的形勢就有可能變化了，使財政政策由逆調節(jié)變成順調節(jié)，加大了經濟波動的不穩(wěn)定。（4）公共工程政策是中央政府動用地方性政策工具來調節(jié)經濟，有可能打破原有的均衡，形成地區(qū)間新的不平衡。

公共工程是一種地方性公共品，本應由地方政府投資。中央政府為調節(jié)經濟刺激需求在某些特定的地方建設某些公共工程，實質是用全國的資金為某些地方供給公共品，負擔了本該由該地方政府支出的建設項目，結果是各地方爭項目、爭投資，增大了投資的風險，并會出現新的苦樂不均現象。因此，公共工程政策工具一定要與政府間財政轉移支付政策協(xié)調配合。

3.政府消耗性支付政策，是指政府直接購買勞務和消費品并用于當期，如增加政府雇員，提高雇員工資，擴大辦公設備的購買，等等。這一政策手段具有如下特點：（1）與公共工程支出政策相比，其時滯短。（2）與轉移支出政策相比，其公平性差。如增加政府雇員工資與增加失業(yè)人員的救濟金相比，前者會擴大就業(yè)者與無業(yè)者之間的收入差距；如果同時同比例提高二者的收入，對需求的影響就取決于他們的邊際消費傾向。就單個消費者來說，其邊際消費傾向與他的個人偏好相關；就消費者群體來說，我們則要從其年齡、職業(yè)、社會環(huán)境等方面入手分析。與一國的其他同等素質的勞動者比較，如果政府雇員的實際收入（業(yè)余收入、灰色收入甚至是黑色收入均應包括在內）并不低，則這種支出對需求的刺激作用也是極其有限的。（3）這一政策的效率取決于政府工作的效率。如政府是否有必要設置那么多的機構，雇用那么多的人員，政府雇員的工資是否已經足夠的高，辦公設施是否已經足夠的好，等等。正如艾莎所言，發(fā)展中國家政府機構本身有膨脹的傾向，這是由于私人大公司并不像工業(yè)化國家那樣重要，低工資的政府雇員身份本已讓人羨慕不已，普遍地不分功績貢獻地提高工資對機構膨脹傾向有刺激作用。（4）政府雇員工資變動對勞動力市場有重要的影響。一是因為“熟練技術人員（醫(yī)生、工程師等）較之高級行政人員和管理人員更有可能移民，因為前者享有廣泛得多的海外市場。”二是任何部門勞動者工資的提高都會不同程度地提高整個社會的平均工資水平，特別是政府雇員工資的提高對社會有著強烈的示范作用，也相當于提高了最低工資水平線，出于降低成本的考慮，理性的企業(yè)寧可減少雇傭工人的數量，對擴大就業(yè)有一定的負面影響。（5）消耗性支出特別是政府雇員提高工資的資金來源應該是稅收，避免用政府舉債收入，這是由政府活動本身是向社會提供公共服務的特性決定的。

4.轉移支付政策，是通過政府為企業(yè)、個人或下級政府提供無償資金援助，以調節(jié)社會分配和生產的政策。如對居民的補助，對企業(yè)的投資補助、限價補助、進出口補助等，都會直接促進企業(yè)生產發(fā)展或保證企業(yè)利潤的提高。這一政策具有如下特點：（1）對國民收入分配的影響功能較強。轉移支出本身具有直接影響國民收入分配的功能，政府增加對低收入者的支出，可縮小貧富之間的差距。（2）轉移支付政策對需求的擴張作用更大。低收入者的邊際消費傾向要比高收入者的邊際消費傾向大，增加對低收入者的財政補貼支出，對社會總需要的刺激作用更大。（3）積累性差。轉移支付資金轉化為積累資金的可能性要比上述兩項支出政策要小，其用于消費的部分將更大。（4）對需求的影響與受益者的層次關系重大。如從年齡結構看，通常年輕人的邊際消費傾向最大，中年人其次，老年人的邊際消費傾向最低。

財政支出政策還以倍數擴張的乘數效應對經濟產生影響，政府應根據不同情況選擇不同組合的支出政策。同時也需要與稅收政策等密切配合，發(fā)揮出較好的政策效果。

5.公債政策。公債發(fā)行是財政部門的重要事項，但發(fā)行公債要對金融狀況造成一定的影響甚至是重大的沖擊。在公債的如何發(fā)行、何時發(fā)行、發(fā)行條件等問題上，需要注意如下因素：首先是社會資金供求狀況，特別是社會閑置資金對公債的需求；其次是金融狀況，如信貸規(guī)模、利率、金融市場的完善程度等；再次是政府的應債能力，特別是在社會對國債需求空間較大的情況下，更要避免出現政府債務負擔過重的局面。公債本身是一種直接信用，可以避免間接信用過度所導致的金融風險。但是，在有些情況下，它也會變成一種間接的融資渠道，如商業(yè)銀行選擇公債為資金的主要“貸放”對象時，間接融資所固有的問題便有可能在此產生。

三、結論

上述分析，我們可以有如下結論：（1）稅收是一個不可輕易使用的政策工具。（2）公共工程是一種地方性公共品，屬于準公共品性質，更適宜于由地方政府提供，公共工程政策實質是中央政府利用本應由地方政府操作的政策工具來實現宏觀調節(jié)的目標，是一種中央花錢地方辦事的做法。（3）刺激需求不能僅僅依靠擴大財政支出，加快經濟體制改革增加制度供給是更為根本性的政策。（4）改變城市本位思想，真正確立農民的市場主體地位，通過體制改革增加農民收入，是中國經濟走出低谷的必要之路。（5）在公債發(fā)行問題上，避免對商業(yè)銀行的過度依賴，以化解潛在的金融風險。