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【關(guān)鍵字】財政發(fā)展，體制改革，政策轉(zhuǎn)型

【摘要】本文以我國新的歷史發(fā)展階段為背景，提出財政發(fā)展觀應(yīng)與時創(chuàng)新的觀點。這些觀點涉及如何看待財政體制改革的歷史過程、如何理解財政的積極性、如何認識在發(fā)展中解決財政問題的重要性、如何完成1998年以來積極財政的轉(zhuǎn)型等方面。財政發(fā)展觀的創(chuàng)新對于落實十六屆三中全會《決定》有關(guān)財政工作的要求，具有總攬的意義。

提出財政發(fā)展觀的創(chuàng)新，是基于我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟發(fā)展的大背景做出的判斷。由于體制背景和發(fā)展背景的動態(tài)特征，財政宏觀調(diào)控在不同的階段面臨不同的進程和形勢，必須適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟運行和體制運行的要求，以使特定的發(fā)展觀與特定的階段特征具有相互適應(yīng)和激勵的效果.具體而言，就是在推進整個改革的同時完善財政自身的改革，在推動全面發(fā)展的同時完成財政自身的發(fā)展。

十六屆三中全會《決定》將促進經(jīng)濟增長、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和調(diào)節(jié)收入確定為財政宏觀調(diào)控的重要功能，并強調(diào)以完善財稅體制、完善財政政策的有效實施方式來確保這些功能的發(fā)揮。這些思想意味著在從初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制完善社會主義市場經(jīng)濟體制、從總體實現(xiàn)小康到全面建設(shè)小康的特定階段，財政-經(jīng)濟之間的作用關(guān)系也發(fā)生新的變化，財政需要用新的發(fā)展觀來分析問題、解決問題，推進改革和發(fā)展。本文力圖在這方面提出一些觀念和政策層面的看法。

一、用歷史觀點把握財政發(fā)展的內(nèi)涵

財政發(fā)展變化的原因從根本上講，是轉(zhuǎn)軌深化、市場化、政府-市場關(guān)系調(diào)整的結(jié)果和要求。這種變化是全方位的，包括財政的性質(zhì)、職能、體制、管理等，還包括財政與經(jīng)濟的關(guān)系以及財政作用于經(jīng)濟的方式。

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，市場受到排斥，政府包攬了幾乎所有資源的配置，財政既是資源配置的主要方式，也是決定經(jīng)濟運行的直接手段。改革開放以后，隨著政府-市場邊界的重新調(diào)整與界定，政府逐步退出一些領(lǐng)域的資源配置，或是不再參與一些新的領(lǐng)域的資源配置，財政的職能也相應(yīng)進行調(diào)整，如對企業(yè)的放權(quán)讓利以擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，對外資企業(yè)、個體私營企業(yè)、經(jīng)濟特區(qū)等實行特殊的稅收減免政策等。這些調(diào)整表面上是財力狀況的變化和決定經(jīng)濟運行能力的下降，實質(zhì)是生財、聚財、用財觀念的變化，更深一層則是隨著市場化進程而導(dǎo)致的財政職能及體制的相應(yīng)調(diào)整。

20世紀90年代中期，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架的確立，市場逐步在經(jīng)濟運行中發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，此時的整個經(jīng)濟運行明顯表現(xiàn)為市場主導(dǎo)型。市場主導(dǎo)的特點是效率優(yōu)先，但同時也存在著配置無效的領(lǐng)域和無法自動實現(xiàn)公平的問題，這些方面需要政府出面來加以解決，也是新體制下財政改革的方向。在這樣的體制背景下，1994年的財稅體制改革是我們第一次按照市場經(jīng)濟要求進行的體制設(shè)計，總體上是成功的，這在以后的財力增長和調(diào)控能力方面都得到了證明。這次改革的著力點主要集中在如何解決改革開放的前15年中由于“放”、“讓”所導(dǎo)致的財政總體實力過弱、財政體制內(nèi)部財權(quán)關(guān)系混亂、中央財政調(diào)控能力嚴重不足等問題。這既反映了以“放”“讓”發(fā)展經(jīng)濟的效率遞減，也反映了財政的日益不堪重負，改革意味著一種啟動和發(fā)展經(jīng)濟模式的結(jié)束，當(dāng)時我們叫做振興財政。但是客觀地講，改革對于財政職能的重新界定與調(diào)整是不明確的，至少在以后的實際操作中是如此。這種不明確突出表現(xiàn)在兩個方面：一是財政支出的結(jié)構(gòu)沒有大的變化，經(jīng)濟建設(shè)與行政事業(yè)支出仍然占相當(dāng)大的比重，公共事業(yè)發(fā)展支出增長仍然不足，新增財力在使用上的政策導(dǎo)向不夠突出。1998年以來雖然中央迅速增長的財力大都用于對中西部的轉(zhuǎn)移支付，但主要以專項下達，更多地服從于短期政策兌現(xiàn)的需要，“人吃馬喂”占了相當(dāng)大的部分，在支出范圍的確定、支出原則與方式上都缺乏規(guī)范性、科學(xué)性。這些年經(jīng)濟與社會矛盾的增加、區(qū)域之間矛盾的增加、城鄉(xiāng)矛盾的增加、國內(nèi)外協(xié)調(diào)問題的增加，都反映了政府-市場職能匹配上的沖突，反映了財政調(diào)控范圍與經(jīng)濟社會全面發(fā)展關(guān)系上的沖突，反映出財政運行還不能完全適應(yīng)既有市場經(jīng)濟格局的要求，公共性不足、職能缺位、監(jiān)督考評不夠等問題仍然存在。二是財政干預(yù)經(jīng)濟的靈活性不夠，手段比較單一。1998年為了應(yīng)對經(jīng)濟失速、失業(yè)增加而實施的積極財政政策，其積極性主要局限于每年1000多億國債的發(fā)行和行政性配套拉動上，效果雖然直接，但對經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)的負面作用也比較明顯。并且這種將關(guān)注點主要集中于國債投資和經(jīng)濟拉動的政策定勢形成后，容易產(chǎn)生對財政政策作用及其工具的片面認識，從而忽視財政自身改革、發(fā)展中存在的深層問題。比如，相對于一個微觀經(jīng)濟行為已主要由市場機制主導(dǎo)的經(jīng)濟體而言，目前稅收的靈活性不夠，財政體制變化作用于微觀經(jīng)濟行為的彈性不夠。財政調(diào)控經(jīng)濟運行更主要體現(xiàn)為政策應(yīng)對，體制激勵不足。相反，稅制等方面的一些不合理設(shè)計，還對微觀經(jīng)濟活力的釋放產(chǎn)生了明顯的制約。以上兩個方面的情況表明，1994年財稅體制的過渡特征是比較明顯的，財政體制改革并未完成，適應(yīng)市場經(jīng)濟體制要求的財政體制還不健全。因此，在10年之后進行財稅體制的第二步改革，即以財政職能公共化、財政-經(jīng)濟關(guān)系更加協(xié)調(diào)為目標(biāo)的改革，應(yīng)該是一個日益成為共識的結(jié)論。

二、全面認識和理解財政的積極性

財政是實施資源二次配置的部門，“取之于民，用之于民”，取得有序、有度，用得合理、有效，就說明財政運行是積極的，是有作為的。這就意味著財政本身并沒有自己的特殊利益。

財政積極性的發(fā)揮要靠財政職能、體制、管理、政策來保證，要通過改革與發(fā)展的效果來評價。

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的背景下，財政的積極性表現(xiàn)在兩個方面：一是財政對經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)和推動作用。財政的體制安排、稅制設(shè)計要有利于激發(fā)企業(yè)的活力、有利于經(jīng)濟增長，做大“蛋糕”；同時財政的支出安排又要有效地彌補市場機制的不足，有利于實現(xiàn)社會公平，有利于提高公眾的福利水平。過去我們一講生財，就關(guān)注財政的直接貢獻和直接拉動，這種觀念已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求。市場機制的核心是如何讓企業(yè)作為，讓企業(yè)積極去創(chuàng)造財富，最終實現(xiàn)社會財富的增長。在這種經(jīng)濟制度下，財政新的生財?shù)暮x就不再是自己去更多介入具體的生產(chǎn)經(jīng)營過程，去直接創(chuàng)造幾個百分點，而是如何支持和推動市場內(nèi)在機制的生成與發(fā)育，如何減少不必要的干預(yù)，使市場機制的運行和傳導(dǎo)更有效率。市場環(huán)境好了，企業(yè)的經(jīng)營效益就會提高，企業(yè)競爭力的強弱也才能獲得公平的回報。有了新的生財觀念，聚財也就會相應(yīng)地考慮如何做到有序、有度，有利于生財，同時在此前提下調(diào)整財政體制內(nèi)部各個行政級次的財權(quán)關(guān)系；有了新的生財觀念，用財也相應(yīng)有了更大的調(diào)整空間，可以逐漸將過去直接用于經(jīng)濟發(fā)展的支出減下來，將過大的行政事業(yè)支出壓下來，騰出資金更好地用于社會公共事業(yè)發(fā)展?！叭敗庇^念的轉(zhuǎn)變，生財是最重要的一個環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)的工作做不好，其他兩個環(huán)節(jié)的改革就沒有了回旋余地，公共財政就無力建立。

二是財政對整個經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的適應(yīng)和推動作用。改革的不同階段，財政積極性的表現(xiàn)也是不同的。在社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架建立以前，財政支持改革的主要目標(biāo)是如何通過傳統(tǒng)體制的退讓，引入市場化因素，包括實現(xiàn)價格的市場化、促進商品交換關(guān)系的形成、推動利益多元化、建立社會資本動員與積累機制等，使市場化的影響逐步擴大并最終促成機制的形成。因此1978-1993年持續(xù)15年總體上以“放權(quán)讓利”為主的財政體制格局，雖說是“放”“讓”，但對改革的啟動和發(fā)展是有利的，對企業(yè)的發(fā)展和民間資本的形成是有利的，是積極的。在市場機制框架基本建立后，這種“放”“讓”體制的政策效果已不明顯，甚至產(chǎn)生了負面影響，尤其在企業(yè)改革方面，同時財力的制約使財政許多新職能無法實現(xiàn)，說明體制的積極意義已經(jīng)下降了，不能適應(yīng)新的市場環(huán)境的要求，必須進行改革。這就是1994年分稅制改革的背景。在市場機制主導(dǎo)的經(jīng)濟運行中，財政支持改革主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面要考慮如何適應(yīng)市場機制的要求，彌補市場配置的缺陷與不足，完善對公共資源的配置，使市場機制和整個經(jīng)濟制度的效率得以發(fā)揮；另一方面，財政要繼續(xù)承擔(dān)和支付一部分轉(zhuǎn)軌成本，協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)軌中后期所積累的各種矛盾。這其中國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革、社會保障體系的建設(shè)、“三農(nóng)”問題、政府職能轉(zhuǎn)換與行政體制改革，是制約市場經(jīng)濟體制健全與完善、實現(xiàn)全面小康的主要問題。財政要為這些問題的解決發(fā)揮積極作用。這就決定了公共財政建設(shè)與發(fā)展的步驟、次序必須服從于整個改革的大局，不能只局限于本部門改革的效果。

財政的積極性來自于財政體制創(chuàng)新和政策創(chuàng)新的進展。政策創(chuàng)新主要表現(xiàn)為隨著經(jīng)濟運行狀況和經(jīng)濟波動而靈活調(diào)整財政政策、恰當(dāng)加以應(yīng)對的能力，1998年以來的積極財政政策比較好地體現(xiàn)了政策創(chuàng)新的含義，其短期效果是明顯的。體制創(chuàng)新主要表現(xiàn)為通過體制改革與調(diào)整提高財政體制對經(jīng)濟發(fā)展與改革的適應(yīng)和推動能力，改善財政-經(jīng)濟之間的關(guān)系，尤其在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌背景下，體制創(chuàng)新能夠保證財政積極性的長效發(fā)揮。由于一定的體制決定著政策應(yīng)對的彈性和能力，因此體制創(chuàng)新的意義更為重要。1994年以來分稅制運行的10年中，應(yīng)該說主要的創(chuàng)新體現(xiàn)為政策創(chuàng)新、管理手段的創(chuàng)新，如積極的財政政策、部門預(yù)算改革、國庫集中支付、政府采購制度、收支兩條線等，但體制持續(xù)創(chuàng)新的動力不足。這種情況導(dǎo)致當(dāng)初體制設(shè)計中的過渡特征、不完善性逐漸暴露和累積下來，并影響到財政積極性的發(fā)揮，也影響到財政體制承載政策實施的能力。比如省以下體制不規(guī)范的問題、縣鄉(xiāng)財政困難的問題、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范的問題等。對財政體制進行1994年那樣的大變革的條件目前還不具備，也不需要。在目標(biāo)既定的前提下，改革仍應(yīng)是漸進的。從政策決策來講，調(diào)整中的策略性考慮應(yīng)該比戰(zhàn)略性考慮更為重要。下一步主要是分稅制框架下的完善，大致應(yīng)包括這樣幾項內(nèi)容：一是重點推進稅制改革，主要是增值稅從生產(chǎn)型向消費型的轉(zhuǎn)變，鼓勵企業(yè)搞技術(shù)改造和設(shè)備更新，提高企業(yè)的供給水平；合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅，確定合理的稅率，為企業(yè)創(chuàng)造一個平等競爭的環(huán)境，使實際稅負調(diào)整到一個有利于企業(yè)發(fā)展的水平。二是繼續(xù)推進農(nóng)村稅費改革，在費改稅的同時，通過農(nóng)民負擔(dān)的減輕，強制性地改革農(nóng)村的政權(quán)管理體制，然后再逐步將基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療保障、教育等公共財政的項目延伸、覆蓋到農(nóng)村。三是進一步建設(shè)社會保障體系，改善居民消費預(yù)期，打破體制性矛盾對消費增長的制約。四是改革出口退稅政策，在繼續(xù)鼓勵出口的同時，確定合理的退稅率和中央地方的分擔(dān)比例。同時對出口退稅的歷史欠賬逐步進行清理、消化。

這些體制改革與創(chuàng)新著眼于市場環(huán)境的建設(shè)，著眼于供給與需求的改善，著眼于轉(zhuǎn)軌成本的消化，其積極效果最終也將通過經(jīng)濟社會發(fā)展與改革的深化來考察和反映。

三、以發(fā)展的眼光看待和解決財政問題

在經(jīng)濟、財政發(fā)展中認識和解決財政問題，意味著我們必須處理好改革與發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，任何以犧牲發(fā)展、穩(wěn)定為代價的財政改革都不可能得到支持、獲得成功。

這一命題包含兩層含義。一層含義是用發(fā)展的眼光看待轉(zhuǎn)軌中出現(xiàn)的問題。由于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌處于過程中，一個階段的體制、政策有它的合理性，同時也存在著不完善性。隨著實際經(jīng)濟狀況的發(fā)展變化，其積極的方面會逐步遞減，矛盾就會逐步積累和尖銳，這是漸進改革的合理過程。我們既不能因此而否定既有體制、政策的進步性和改革的意義，也不能一味無視進一步改革的緊迫性和積極意義。質(zhì)變總是在量的積累和深化中逐步完成的，我們要看到這種發(fā)展的歷史繼承性。我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的總體背景，決定了財政體制總是處于適應(yīng)→不適應(yīng)→適應(yīng)的動態(tài)過程中。1994年財政體制的重大意義和對1998年以來積極財政政策的保障作用是有目共睹的，但這并不因此說明那樣的體制就是完善的、始終有效率的。在整個經(jīng)濟體制處于由計劃向市場轉(zhuǎn)軌的背景下，市場化的程度和市場配置資源的廣度和深度，深刻地影響著政府職能的范圍和基本取向；政府與市場的關(guān)系則決定著政府對于財政的基本要求；財政職能的定位則進一步?jīng)Q定著各級財政的基本財權(quán)事權(quán)關(guān)系、決定著與之適應(yīng)的管理體制。我們從二十多年的改革歷程中，可以清晰地看到財政體制變動與整個經(jīng)濟體制演進的這種互動關(guān)系。按照這樣的次序，財政體制的改革不可能一步到位，財政體制的適應(yīng)與不適應(yīng)也必然要受到經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進展程度的影響。與時俱進是正確觀察和評價不同階段財政改革成效的基本方法。

另一層含義是在發(fā)展的過程中逐步解決問題。問題在發(fā)展中產(chǎn)生，就只能在發(fā)展中解決。轉(zhuǎn)軌中矛盾的復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性，決定了停止發(fā)展來處理問題的思想，既不利于發(fā)展，也不利于問題的解決。這就好比“水落石出”的道理，水是經(jīng)濟社會發(fā)展的流量，石頭是存在于其中的問題。始終保持穩(wěn)定的流量與流速，既有利于整個循環(huán)，又能起到?jīng)_刷和消化問題的效果。一旦水流減緩減小，甚至停滯不前了，水的合力沒有了，石頭就會集中暴露出來，結(jié)果必然是循環(huán)中斷，問題反而更加嚴重。因此，任何以犧牲發(fā)展為代價來解決問題的方式，都會失去民心，注定不能被接受。

在發(fā)展中解決問題的觀點，決定了我們對1994年以來的財政體制、1998年以來的財政政策要有一個積極、正面的評價，同時也要看到它的不完善的一面。比如以1993年為基數(shù)承認了既有分配格局的合理性，對地方虛增基數(shù)等問題引發(fā)的矛盾采取通過未來收入增長消化的辦法，對省級以下層層集中財力的現(xiàn)象給予默認，對省以下事權(quán)劃分無力規(guī)范或暫時未予規(guī)范等。另外，由于對體制變化的深刻性認識不足，當(dāng)時的調(diào)整主要著眼于中央與省的財權(quán)關(guān)系，對整個事權(quán)關(guān)系界定和省以下財權(quán)關(guān)系界定的重要性估計不足，在體制設(shè)計時沒有預(yù)留更多的空間。又比如積極財政政策的運行主要局限于國債投資的直接拉動，對其它政策的經(jīng)濟影響和效果考慮不多。

在發(fā)展中解決問題更重要的意義，在于為我們提供了解決財政問題的基本思路與原則.（1）解決問題的方式總體上仍將是漸進的，在有利于發(fā)展大局的前提下盡可能兼顧各方利益，改革是有序的、有度的；（2）保持經(jīng)濟增長和財政收入增長是深化財政改革的前提，二者的穩(wěn)定增長將為財政改革贏得更大的回旋余地，使改革可以更順暢地推行；（3）積極財政政策何時退出、如何退出，既取決于經(jīng)濟運行的狀況，也涉及到部門利益關(guān)系的調(diào)整，總體上必然是一個調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、逐步減小總量的過程；（4）關(guān)于目前累積的財政成本與風(fēng)險問題，基本的思路還是要通過做大經(jīng)濟和財政的“蛋糕”來降低，直接控制風(fēng)險的作法不一定有效。未來國債等支出仍會保持一定的延續(xù)性，但增加的可能性不大，財政收入只要能保持穩(wěn)定增長，償債風(fēng)險自然就稀釋了。10年以前一年增發(fā)1500億國債是不可想象的事，現(xiàn)在連續(xù)發(fā)了6年也還可以承受，再過10年1500億的增發(fā)規(guī)模根本就不再是問題。解決問題的關(guān)鍵、財政運行能力的提高關(guān)鍵還是要靠經(jīng)濟發(fā)展和體制改革。

按照這樣的思路與原則，解決問題的步驟也應(yīng)該是周密細致、得到廣泛支持的。至少需要考慮以下三個環(huán)節(jié)：（1）時機的把握。改革除了旨在解決既存矛盾外，同時可能面臨兩個方面的不確定性。一是大范圍調(diào)整可能引發(fā)的阻力，如與不同地區(qū)的利益談判和讓步，二是調(diào)整不當(dāng)可能帶來的比目前狀況更差的風(fēng)險，如收入大幅下滑、中央財政被明顯削弱。從過去的經(jīng)驗看，漸進改革策略往往都是在現(xiàn)狀已十分惡劣，阻力與風(fēng)險降至最低，不得不改時才得以實施。這里實際存在一個對改革時機的判斷問題，即我們雖然已經(jīng)知道了問題所在，也明確了改革的方向，但共同的認識是否足以轉(zhuǎn)化為實施的動力，現(xiàn)實情況是否已經(jīng)到非改不可的地步，改革的時機是否已經(jīng)成熟，顯然是決策者應(yīng)該更多考慮的內(nèi)容。（2）權(quán)限的分配。比如省以下財政體制的規(guī)范，是由中央為主總體上采取“一刀切”的辦法，還是主要下放給各個省因地制宜解決，這一權(quán)限的分配涉及到地區(qū)差異的處理、省級政府的政治地位、省以下體制的統(tǒng)一性和效率、中央財政調(diào)控權(quán)限等很多復(fù)雜的問題，牽一發(fā)而動全身，稍有不慎可能招致多方壓力，因此在決策上必須有一個漸進、穩(wěn)妥的方案。既在總體上朝著規(guī)范的方向邁進，又始終使具體實施在可控的范圍內(nèi)。就財政而言，這項調(diào)整最終決定的是體制制定權(quán)限的劃分。（3）財力的分擔(dān)。在公共財政的建設(shè)中，除了中央、省級財政調(diào)整增加一部分公共事權(quán)以外，主要的是目前集中于中央、省級的財政收入要有一部分規(guī)范地用作基層財政的支出來源，以滿足基層財政公共支出的需要。這里無非是兩種辦法，或者將一部分稅收收入直接劃給基層財政，作為其收入來源；或者通過大量的轉(zhuǎn)移支付將上級收入劃給基層財政作為支出來源。兩種辦法涉及的核心問題是，中央與省級財政之間如何確定各自應(yīng)負擔(dān)的部分，在支付方式上是層層轉(zhuǎn)移還是直接轉(zhuǎn)移到基層。另外，在對歷史欠賬的消化和新政策的財力負擔(dān)上，如出口退稅的歷史欠賬和新的退稅政策方面，也存在著中央與地方、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的利益兼顧問題。

四、以深化改革實現(xiàn)積極財政轉(zhuǎn)型

1998年以來的積極財政政策對防止經(jīng)濟失速的效果是明顯的，但是這種政策基本局限于增發(fā)國債帶動政府投資的擴張，其效果則主要體現(xiàn)為對經(jīng)濟增長的直接貢獻，1998-2002年國債投資對GDP的直接貢獻分別達到19.2%、28.2%、21.3%、24.7%、25%。這種直接產(chǎn)出特征的政策結(jié)果是與當(dāng)初實施積極財政政策的初衷有很大出入的。當(dāng)初財政政策的預(yù)期目標(biāo)，是希望在借鑒凱恩斯政策原理和成熟市場經(jīng)濟國家實踐的基礎(chǔ)上，以政府投資的擴大作為調(diào)控工具，維持經(jīng)濟增速、帶動民間投資、改善消費預(yù)期，使經(jīng)濟從短期非均衡狀態(tài)中走出來，重新實現(xiàn)經(jīng)濟的自主運行。也就是說政策調(diào)控的目的是為了打通市場傳導(dǎo)機制內(nèi)部的阻滯，恢復(fù)市場機制運行的效率。但是我們的財政政策并未達到這種工具性的效果，啟動消費、拉動投資的效果都不明顯，財政政策蛻變?yōu)閷?jīng)濟增長的直接產(chǎn)出效果，而不是增長機制的恢復(fù)和啟動。

財政政策效果由工具性特征蛻變?yōu)楫a(chǎn)出特征，一方面意味著經(jīng)濟自主運行無法實現(xiàn)，國債投資成了防止經(jīng)濟失速的必要的常量，財政政策也由短期而趨于長期化；另一方面直接的產(chǎn)出貢獻意味著政府投資比重的迅速上升，體制性復(fù)歸、投資-消費比例失調(diào)、財政債務(wù)風(fēng)險加大等問題都會隨之變得突出。因此，這種財政→經(jīng)濟關(guān)系雖然導(dǎo)致財政政策長期化，但由于其不能作用于市場機制，只能作為市場力量之外的附加因素，其發(fā)展趨勢對于經(jīng)濟、財政來講，又都是不可能持續(xù)的，不是一種良性的關(guān)系。

財政調(diào)控能力不足的原因在于調(diào)控對象的體制背景差異。與成熟市場經(jīng)濟不同，我們的市場經(jīng)濟體制還只是框架性的、不完善的，因此同樣是經(jīng)濟失速、失業(yè)等問題，在成熟市場經(jīng)濟條件下是短期非均衡的矛盾，是市場機制失靈和缺陷引起的。在我國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟條件下，則主要不是市場自身的原因，也不是短期、周期性矛盾，而是傳統(tǒng)體制對市場經(jīng)濟運行的制約，是市場機制不完善的結(jié)果。解決轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟條件下的失速、失業(yè)問題只能通過深化、消除體制性約束、完善市場機制來最終實現(xiàn)，而不能單靠符合凱恩斯政策原理的短期財政政策刺激。調(diào)控前提的不存在，只能使擴大的政府投資在市場體制外直接生產(chǎn)出一塊GDP，這于財政、于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌都不是一種好的方式。

因此在現(xiàn)有的體制條件下，積極財政的深層含義不是對經(jīng)濟增長的直接貢獻，也不是等待一個成熟的市場體制建立后再去調(diào)控，而是如何使財政在促進市場機制健全與完善方面發(fā)揮積極作用。市場機制不斷完善、經(jīng)濟自主運行能力不斷增強，經(jīng)濟增長也就可持續(xù)。在這一過程中，財政的調(diào)控作用和工具性效果也就突出出來了。因此未來我國的積極財政不能局限于短期政策的范圍，而應(yīng)該是以深化體制改革帶動各項具體政策的實施，通過各項改革不斷促進市場機制完善的過程。以擴大國債投資為主的財政政策連續(xù)實施6年來，一個最大的成績是防止了經(jīng)濟失速，完善了基礎(chǔ)設(shè)施，維持了一個相對寬松的宏觀經(jīng)濟環(huán)境，但其效應(yīng)遞減和矛盾暴露也日漸明顯。此時深化財政體制改革，強化積極財政的體制性內(nèi)涵，已經(jīng)成為完善市場機制的必然要求。

從改革的難易程度和效果呈現(xiàn)的時間來看，下一步的財政改革可作短期和中長期的劃分。短期主要著眼于供給方面，通過加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善宏觀經(jīng)濟環(huán)境，提高經(jīng)濟效益，使“蛋糕”不斷做大。改革的主要內(nèi)容是稅制，核心是為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營創(chuàng)造一個更加公平、寬松和富于激勵的競爭環(huán)境，這本身就是完善市場機制的重要方面。近期的著眼點主要是三個方面：一是實現(xiàn)增值稅從生產(chǎn)型向消費型的轉(zhuǎn)型，鼓勵企業(yè)進行技術(shù)改造和設(shè)備更新。在轉(zhuǎn)軌進入市場體制主導(dǎo)階段后，需求約束成為經(jīng)濟運行的主要特征，短缺經(jīng)濟下的投資饑渴和沖動也逐步消失，不再需要從體制上控制。相反，需要大力鼓勵自主投資行為，以提高供給質(zhì)量，不斷適應(yīng)和創(chuàng)造新的需求。二是實現(xiàn)內(nèi)外資企業(yè)所得稅的并軌，適當(dāng)調(diào)低稅率，降低總體稅負。這一改革的核心是公平問題，包括內(nèi)外資企業(yè)之間、國有企業(yè)與非國有企業(yè)之間的公平競爭，實際上意味著對改革開放以來長期實行的以稅收優(yōu)惠和不平等鼓勵外資、鼓勵非公有經(jīng)濟發(fā)展思路的調(diào)整。在公平的前提下適當(dāng)降低總體稅負，使各類企業(yè)可以在同一條件下展開競爭，更多地按市場規(guī)則培植自己的競爭力、挖掘自己的潛力。另外，對于國有企業(yè)改革也是一個促動。三是改革出口退稅政策，適當(dāng)降低退稅率，實行中央與地方財政共同負擔(dān)的政策?，F(xiàn)行的出口退稅政策對鼓勵企業(yè)擴大出口、保持出口對經(jīng)濟增長的貢獻起到過重要作用，但隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化和對外開放的加大，各種矛盾也處于激化中。一方面出口退稅過大，中央財政每年的欠賬迅速增加，實際上已無力兌現(xiàn)全部指標(biāo)，政策的規(guī)范性、嚴肅性受到損害；另一方面退稅率過高客觀上削弱了出口企業(yè)對產(chǎn)品內(nèi)在競爭力、檔次、結(jié)構(gòu)的關(guān)注，不利于縮小與國際市場的差距，也助長了國內(nèi)企業(yè)低水平重復(fù)生產(chǎn)和惡性競爭。由于僧多粥少，一個企業(yè)獲得退稅的多少與當(dāng)?shù)卣泻艽箨P(guān)系，強化了行政導(dǎo)向，不利于企業(yè)行為的規(guī)范。更有少數(shù)企業(yè)鉆空子騙取退稅、牟取暴利，擾亂了正常的出口秩序，也加大了監(jiān)管的成本。因此改革出口退稅政策勢在必行，難點主要在退稅率降低的幅度、中央與地方分擔(dān)的比例，以及歷史欠退的消化。2003年10月13日國務(wù)院了關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機制的決定，并從2004年開始執(zhí)行。希望新的措施能夠有利于上述問題得到實質(zhì)性的解決。

由于以上以稅制為主的改革都著眼于市場環(huán)境建設(shè)、著眼于企業(yè)行為的規(guī)范和激勵、著眼于供給質(zhì)量和效率的提升，因此一旦體制改革的效益發(fā)揮出來，企業(yè)產(chǎn)出的增長也就可以逐步替代現(xiàn)在直接的政府投資的拉動。這將同時意味著積極財政的一個重大轉(zhuǎn)變，即以制度性激勵逐步替代了實施時間過長而又難以退出的國債擴張政策。經(jīng)濟增長由短期政策支撐又逐漸轉(zhuǎn)移到依靠改革貢獻的長效支持上來，轉(zhuǎn)到依靠市場機制完善所帶來的效率上來。

長期改革的內(nèi)容則主要著眼于需求方面，通過消化轉(zhuǎn)軌成本、縮小過大的各種差距，逐步提高公平的程度，緩解結(jié)構(gòu)性矛盾對需求的制約，更好地發(fā)揮需求對經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)推動作用。

需求約束是市場經(jīng)濟的基本特征，供給相對于有效需求的過剩狀態(tài)普遍存在于經(jīng)濟運行中，因此經(jīng)濟增長中需求水平的高低和合理性往往可以作為考察一種市場機制成熟程度的重要標(biāo)志。我國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌在20世紀90年代中期建立社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架后，經(jīng)濟運行中長期存在的短缺已從體制上消失，供求平衡和供過于求成為一種常態(tài)，需求約束特征逐漸明顯。但是，與成熟市場經(jīng)濟體制的運行特征相比，我們在消費水平上還存在很大的差距。20世紀90年代以來，世界市場的消費率約在80%左右，而我國1990-2001年間平均消費率還不足60%。這種差距從一個側(cè)面反映出我國的市場機制還很不完善，消費需求對經(jīng)濟自主運行的啟動和推進作用還沒有充分發(fā)揮出來。從轉(zhuǎn)軌的角度評價，則可以認為傳統(tǒng)體制中的一些因素還在制約著消費需求的增長，還在制約著市場機制的運行。這其中長期累積下來的過大的轉(zhuǎn)軌成本和長期形成的過大的城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間等各種差距，對消費形成了結(jié)構(gòu)性制約，是主要的原因所在。

我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌戰(zhàn)略的基本特征是漸進路徑和非平衡發(fā)展，讓一部分人先富起來的思想是其集中體現(xiàn)。這種戰(zhàn)略對保持經(jīng)濟持續(xù)增長、用增量改革帶動存量調(diào)整、保持改革的示范效應(yīng)等起到了積極作用，也由此奠定了經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的成功。但是隨著體制環(huán)境的變化，這種戰(zhàn)略的不足也日漸明顯，突出表現(xiàn)在無力在這一過程中迅速消化轉(zhuǎn)軌產(chǎn)生的成本，如社會保障體系的歷史欠賬和新體系的建設(shè)，銀行不良資產(chǎn)的不斷上升；無力自行縮小由于歷史原因、改革次序、自然條件等多種因素迅速拉大的城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展差距，如多種“二元結(jié)構(gòu)”的出現(xiàn)，老工業(yè)基地的衰落。對這兩個方面的容忍和犧牲曾經(jīng)是推進發(fā)展的動力，現(xiàn)在則成了持續(xù)發(fā)展的障礙，并直接影響到市場機制的完善。因此在未來較長一個時期內(nèi)，重建公平與秩序?qū)⒊蔀槔^續(xù)推進改革與發(fā)展的重要內(nèi)容。

財政在資源二次配置中的地位決定了它承擔(dān)的責(zé)任將是最重要的。縮小差距首要的是減輕農(nóng)民負擔(dān)和城鎮(zhèn)低收入群體問題。農(nóng)民負擔(dān)的減輕涉及兩個方面：一是直接地減輕農(nóng)民目前的各種稅費負擔(dān)，農(nóng)村稅費改革就是一種全面減負的措施，讓農(nóng)民直接受益。改革后農(nóng)業(yè)稅的稅負大致在8.4%左右，一年稅收500億元左右，相對于全國財政收入微不足道，才2.5%左右的比重，但對農(nóng)民個人而言影響還是很大。因此未來還要考慮通過糧食風(fēng)險基金直接補貼農(nóng)民，或者通過其他方式的補貼將實際稅負再大幅度降低，真正做到多予、少取、放活。二是要將公共財政逐漸覆蓋到農(nóng)村，同時推進農(nóng)村的基層政權(quán)改革。農(nóng)民負擔(dān)重有一個很重要的原因就是在市場化過程中，一些應(yīng)該由財政承擔(dān)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障等支出職能缺位。這部分支出負擔(dān)要么轉(zhuǎn)嫁到了農(nóng)民頭上，要么不支出，造成公共建設(shè)的滯后。既影響到農(nóng)民切身利益，也影響到農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。因此要切實減輕農(nóng)民負擔(dān)，防止反彈，就必須從體制上加以解決。另一個問題就是農(nóng)村基層政權(quán)龐大，行政事業(yè)費擴張過快，形成了對農(nóng)民不合理的負擔(dān)，未來也必須通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、裁撤人員、甚至取消鄉(xiāng)一級政權(quán)等措施，從行政管理體制上來解決。在推行新的改革和解決遺留問題的過程中，財政既要不斷調(diào)整自己的職能，同時要以減收增支提供直接的支持。

城市低收入群體消費預(yù)期的改善、消費水平的提高，是與社會保障體系的完善相聯(lián)系的，也是約束經(jīng)濟自主增長的體制瓶頸之一。財政改革可以發(fā)揮的作用主要體現(xiàn)在三個方面：一是配合社會保障體制的改革，完善對下崗失業(yè)人員的社會保障，提高保障與救助的水平，逐步改變低收入群體對未來支出的不良預(yù)期；二是出臺有利于直接提高低收入群體收入水平的政策，使其收入能有一個明顯的增長，以增強其消費傾向；三是配合國有企業(yè)改革、投融資體制改革，支持民營經(jīng)濟發(fā)展，更多吸納就業(yè)、緩解社會矛盾。

顯然，長期改革效果的發(fā)揮需要有一個過程，尤其是對經(jīng)濟發(fā)展和市場機制完善方面，另外改革的阻力和震動也相對要大一些。在這一過程中，很大程度上就需要短期改革發(fā)揮直接效益，推動經(jīng)濟增長，提供一個較為寬松的環(huán)境。包括目前增發(fā)國債進行投資拉動的政策，也還要在一段時間內(nèi)保持連續(xù)性，以利于積極財政的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型和改革、發(fā)展的穩(wěn)步推進。

主要參考文獻：

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作者：呂煒東北財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任、教授來源：《財貿(mào)經(jīng)濟》2004年第2期