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一、一種財(cái)政國(guó)家觀：誰(shuí)在承載社會(huì)轉(zhuǎn)軌成本

“財(cái)政為庶政之母”，對(duì)政府職能的探討最終要回歸于財(cái)政的職能定位。

20世紀(jì)70年代開(kāi)始，人們開(kāi)始重新審視政府的職能作用，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家掀起了一股改革政府的浪潮，財(cái)政職能也經(jīng)歷了深刻而巨大的變化。馬斯格雷夫首創(chuàng)的資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能列為財(cái)政的三大職能被寫(xiě)進(jìn)主流財(cái)政學(xué)教科書(shū)：通過(guò)發(fā)揮財(cái)政的資源配置職能，提供公共產(chǎn)品，滿足公共需要，有利于提高政府的社會(huì)管理和統(tǒng)治能力；通過(guò)運(yùn)用稅收、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障等手段，發(fā)揮財(cái)政的收入分配職能，有利于緩解社會(huì)分配不公的矛盾，保持社會(huì)安定，促進(jìn)政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)平衡職能；而財(cái)政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能，則是政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理的一個(gè)重要方面。

理論上如此，實(shí)踐上還是遇到了問(wèn)題。政府（財(cái)政）與市場(chǎng)之間有較為明顯的替代關(guān)系。過(guò)去的20多年中，國(guó)家財(cái)政距市場(chǎng)調(diào)節(jié)的勢(shì)力范圍漸行漸遠(yuǎn)，從一個(gè)全能型場(chǎng)上邊吹哨邊角力的角色正退到他的裁判席上，盡管有時(shí)他忍不住還是要投一個(gè)球——那是應(yīng)場(chǎng)上虧損國(guó)有企業(yè)代表隊(duì)的強(qiáng)烈呼吁，他們發(fā)出了要退出比賽的威脅，觀眾席上還有眾多的支持者——其中之一是那些曾被制造不良貸款的銀行。這種情形之下，還能要求裁判做些什么？他已經(jīng)體力透支了。轉(zhuǎn)軌之際的國(guó)家財(cái)政承載了社會(huì)如此重托，以至于其應(yīng)有的部分職能為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的社會(huì)成本所替代。

二、財(cái)政調(diào)整的歷史形態(tài)

社會(huì)對(duì)政府和市場(chǎng)的選擇過(guò)程中，效率競(jìng)爭(zhēng)是最為關(guān)鍵的因素。廓清政府與市場(chǎng)關(guān)系的職能邊界，事實(shí)上就是效率選擇的過(guò)程。效率選擇過(guò)程的現(xiàn)實(shí)壓力來(lái)自一把雙刃劍：當(dāng)“市場(chǎng)失靈”因市場(chǎng)化進(jìn)程加快而提高了顯現(xiàn)頻率時(shí)，市場(chǎng)的效率更加集中地反映為公共產(chǎn)品提供不足，既有實(shí)體類(lèi)型的基礎(chǔ)設(shè)施，也有虛擬方面的制度建設(shè)；“管制失靈”則因沒(méi)有校準(zhǔn)市場(chǎng)化進(jìn)程頻率而暴露在“公共需求”的要求之下?！笆袌?chǎng)失靈”和“管制失靈”共同增加了明晰政府和市場(chǎng)邊界的難度，正是在這種情形之下，“公共財(cái)政”的概念被提上議事日程。然而，本質(zhì)上提供公共產(chǎn)品、解決兩個(gè)失靈的政策應(yīng)當(dāng)是財(cái)政調(diào)整。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的彈性，主要是減少一般經(jīng)營(yíng)性支出，擴(kuò)張基礎(chǔ)設(shè)施、文教衛(wèi)生、社會(huì)保障投入，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級(jí)。為了不加大財(cái)政需求與財(cái)政支付能力之間的溝壑，財(cái)政調(diào)整是必然。變現(xiàn)部分國(guó)有資產(chǎn)以充實(shí)社會(huì)保障資金的不足看上去是個(gè)不錯(cuò)的選擇，但這個(gè)思路性的對(duì)策應(yīng)當(dāng)避免淪陷于純技術(shù)性的誤區(qū)，誰(shuí)能保證社會(huì)保障資金在受益人兌取時(shí)毫發(fā)未損呢？財(cái)政制度的安排當(dāng)然應(yīng)賦予財(cái)政調(diào)整一個(gè)權(quán)能范圍。

無(wú)論多么實(shí)際的財(cái)政調(diào)整，將取決于宏觀經(jīng)濟(jì)的理想政策空間和經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績(jī)。評(píng)估財(cái)政汲取能力的首要指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量，分稅財(cái)政多么完善只是次要的。財(cái)政調(diào)整的努力程度將取決于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和速度。雙高（高質(zhì)量和高速度）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)條件下的財(cái)政調(diào)整所需付出的財(cái)政努力遠(yuǎn)比雙低條件下要小，這也是做大“財(cái)政蛋糕”的應(yīng)有之義。國(guó)家財(cái)政曾經(jīng)為削減預(yù)算中安排的國(guó)有企業(yè)支出傷透腦筋，可喜的變化是直接體現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的支出不復(fù)存在了，盡管有些部門(mén)仍非常熱衷于審批以財(cái)政投資的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目；不容樂(lè)觀的是間接的國(guó)有企業(yè)支出仍然大量存在，國(guó)家預(yù)算科目里清楚地標(biāo)明對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的“虧損補(bǔ)貼”。

一定要用理論解釋的話，已經(jīng)很難分清誰(shuí)是誰(shuí)的，企業(yè)是財(cái)政的還是財(cái)政是企業(yè)的，這需要重新回歸到職能的角度分析。政府（多重部門(mén)的預(yù)算權(quán)威）仍然了財(cái)政的職能，財(cái)政調(diào)整的難度沒(méi)有顯著降低。這正是市場(chǎng)失效放大的主要原因。按照先后次序，實(shí)現(xiàn)財(cái)政調(diào)整要設(shè)定三個(gè)層次，第一層為“守夜”，政府所必須的公共安全和管理支出，國(guó)防、警察及行政管理；第二層為可持續(xù)發(fā)展的調(diào)整，教科文衛(wèi)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)；第三層是嚴(yán)格意義上的救治失靈的調(diào)整，提供有形的

公共產(chǎn)品、反壟斷、提供信息服務(wù)。財(cái)政調(diào)整還

應(yīng)當(dāng)包括與三個(gè)層次相關(guān)的制度調(diào)整，這才是歷史形態(tài)意義上的財(cái)政調(diào)整。

三、當(dāng)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)：財(cái)政分權(quán)及其他

1994年的分稅制財(cái)政體制改革后財(cái)政分權(quán)的模式是，中央對(duì)地方依據(jù)稅收返還和當(dāng)年“兩稅”遞增率及1：0．3的系數(shù)計(jì)算中央“兩稅”返還。這種方法在實(shí)際上存在重復(fù)折扣問(wèn)題，會(huì)致使“兩稅”返還系數(shù)逐年降低，意味著中央實(shí)際上每年都在改變“兩稅”分配比例。這種財(cái)政分權(quán)影響了中央與地方分配關(guān)系的穩(wěn)定。

至于劃歸地方的稅種又是何種情形呢？1997年，中央財(cái)政將原劃為地方稅種的金融行業(yè)的營(yíng)業(yè)稅率由5％提高到8％，提高的3％歸中央財(cái)政。與其說(shuō)是為了配合彼時(shí)的經(jīng)濟(jì)“軟著陸”，勿寧說(shuō)多取得中央收入。這顯然違背了稅收中性的原則，要抑制過(guò)熱，只要?jiǎng)佑靡幌吕示涂梢裕伪孛帮柺艿胤焦舻娘L(fēng)險(xiǎn)，一易再易財(cái)政體制呢？這種論點(diǎn)被2002年的所得稅分享改革證偽。所得稅分享改革沒(méi)有當(dāng)時(shí)就達(dá)到所設(shè)想的六四分成或七三分成的目標(biāo)，是因?yàn)闁|部沿海的反對(duì)。僅就現(xiàn)在的情況而言，東部地區(qū)認(rèn)為應(yīng)穩(wěn)定目前五五比例，中央不應(yīng)再增加分成比例，保持相對(duì)穩(wěn)定。這兩個(gè)案例似乎在說(shuō)明，財(cái)政分權(quán)缺乏穩(wěn)定性和科學(xué)性，抑制地方政府培植財(cái)源的積極性。

關(guān)于我國(guó)財(cái)政制度改革的幾點(diǎn)思考

下放部分中央政府支出和稅收的權(quán)力，賦予地方上更多的資源決策權(quán)，可以明確地方公共部門(mén)的職責(zé)并提高其服務(wù)效率。為實(shí)現(xiàn)這些潛在的收益，必須很好地設(shè)計(jì)和實(shí)施權(quán)利下放計(jì)劃，建立有效的地方政府職責(zé)體系，否則地方政府將錯(cuò)誤地使用或浪費(fèi)資金。財(cái)政支出與收入的平衡，應(yīng)作為衡量地方政府服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之一。對(duì)于財(cái)政分權(quán)的擔(dān)心主要來(lái)自于兩方面：分權(quán)過(guò)度和分權(quán)失效。分權(quán)不足是現(xiàn)實(shí)情況，這種擔(dān)心是不必要的。分權(quán)過(guò)度會(huì)陷入計(jì)劃財(cái)政“一放就亂”的怪圈。由于分稅體制的不穩(wěn)定，地方財(cái)政權(quán)力經(jīng)常受到褫奪，而分稅體制不穩(wěn)定則主要源自中央財(cái)政的擴(kuò)張。1998年以來(lái)，這種擴(kuò)張更加明顯地體現(xiàn)為財(cái)政政策的擴(kuò)張?！额A(yù)算法》中規(guī)定地方?jīng)]有發(fā)債權(quán)力，所以擴(kuò)張性財(cái)政政策倒逼中央財(cái)收入增長(zhǎng)。對(duì)于中央財(cái)政來(lái)講，最簡(jiǎn)便的辦法就是通過(guò)增加共享稅中央政府分成比例的辦法實(shí)現(xiàn)。盡管遇到地方政府的阻力，但是中央政府這樣做的成本仍然比較小。中央財(cái)政同樣遇到來(lái)自部委的壓力，這種壓力通常是要求超脫于財(cái)政管轄之外的分配權(quán)，而這種壓力是持續(xù)的。

對(duì)于地方政府的權(quán)利下放有不同的程度和形式。前提仍然是分稅的財(cái)政體制。中央從地方集中的財(cái)政收入，擴(kuò)大了縱向轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)，這也許會(huì)成為財(cái)政分權(quán)成功的基礎(chǔ)。因?yàn)槿魏我豁?xiàng)財(cái)政改革必須要有初始化的財(cái)政資源，有分權(quán)前中央財(cái)政集中的財(cái)力，理論上可以保障中央財(cái)政不必在新一輪的分權(quán)中做到只有再度汲取地方收入才能維系正常的收支活動(dòng)。相反的是，理性的中央財(cái)政會(huì)采取財(cái)力補(bǔ)助措施，保障因分權(quán)而可能出現(xiàn)的地方公共產(chǎn)品供給不足。中央政府下放其對(duì)地方承擔(dān)的責(zé)任時(shí)，它必須確保地方有足夠的財(cái)政資源（含政府轉(zhuǎn)移支付）。1994年的財(cái)政分權(quán)——分稅制財(cái)政體制，地方政府已承擔(dān)了更多的責(zé)任和采取了積極的措施改進(jìn)地方服務(wù)。但是財(cái)政支配能力和管理能力的缺失，使地方政府不足以滿足對(duì)日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)的需求。

省以下的財(cái)政體制存在主要問(wèn)題是政府間的職能與財(cái)政分權(quán)不對(duì)稱(chēng)。上級(jí)政府承擔(dān)的財(cái)政支出，以各種形式轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)政府，然而組織稅收的權(quán)力，卻很小心地放在上級(jí)政府的保險(xiǎn)柜里。司空見(jiàn)慣的情形是，省、市級(jí)政府委托縣鄉(xiāng)政府承辦的事務(wù)，卻沒(méi)有足額安排對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)撥款，而是要求縣鄉(xiāng)財(cái)政配套資金缺口。由于在充實(shí)社會(huì)保障、反貧困、環(huán)境保護(hù)方面的中央政府職能仍處在擴(kuò)張過(guò)程中，過(guò)度的財(cái)政集權(quán)使經(jīng)濟(jì)決策的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增加。擴(kuò)張性財(cái)政政策要退出，面臨著沒(méi)有完工的國(guó)債

資可能成為沉淀成本的主要問(wèn)題，這也加大了地方項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府必須遵循負(fù)責(zé)的財(cái)政政策，否則財(cái)政赤字的全面增加或中央政府對(duì)敗績(jī)地方政府的“沖銷(xiāo)”將產(chǎn)生宏觀經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。

與中央——省級(jí)財(cái)政分權(quán)對(duì)應(yīng)，省級(jí)政府應(yīng)對(duì)省以下各級(jí)政府財(cái)政分權(quán)負(fù)責(zé)。省對(duì)下的財(cái)政分權(quán)必須點(diǎn)破三個(gè)基本命題：縮小財(cái)政級(jí)距差異、歷史慣性的轉(zhuǎn)移支付和行政成本最大化原則。

（1）縮小財(cái)政級(jí)距差異?？s小公共保障能力的財(cái)政級(jí)距差異。省以下地區(qū)間人均財(cái)力差

距較小的地區(qū)，適當(dāng)降低省對(duì)下財(cái)政收入集中程度，保證基層財(cái)政有穩(wěn)定的收入來(lái)源，調(diào)動(dòng)基層政府組織收入的積極性；省以下地區(qū)間人均財(cái)力差距較大的地區(qū)，適當(dāng)提高省對(duì)下財(cái)政收入集中程度，并將因體制調(diào)整而增加的收入用于對(duì)困難縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付，調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政收入差距。

（2）歷史慣性的轉(zhuǎn)移支付。確定省對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付，首先用定員定額的預(yù)算編制方法，合理測(cè)算所屬市級(jí)、縣級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資和政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等基本財(cái)政支出需求，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入不能滿足基本財(cái)政支出需求部分，省級(jí)財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付加以解決這種方法要遵循歷史慣性的原則。

（3）行政成本最大化原則。2000年以來(lái)，迫于解決拖欠鄉(xiāng)教職人員工資的壓力，許多縣級(jí)財(cái)政將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的教師工資上收統(tǒng)一發(fā)放，教育支出統(tǒng)一安排。教育支出占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出平均水平在60％以上，上收這一財(cái)政權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)際存在的意義已經(jīng)不大。從制度設(shè)計(jì)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其財(cái)政支出可由縣財(cái)政統(tǒng)籌安排，以保障其合理的財(cái)政支出需要；對(duì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、財(cái)政收入規(guī)模較大、財(cái)政收入增長(zhǎng)能夠滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行相對(duì)規(guī)范的財(cái)政體制，以調(diào)動(dòng)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入的積極性。