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摘要

本文試圖應用新制度經濟學的研究方法，從歷史經驗和經濟理論中找到重大制度變遷的一般性的最初起因，例如傳統計劃體制國家向社會主義市場經濟的過渡。

治國者為了維護一定的義理性水平，需要隨著時間的推移提供越來越多的公共產品，這就造成了財政壓力，財政壓力積聚到財政危機時，國家開始尋求改革，改革的最佳路徑是先“甩包袱”再“向新興財富征稅”，但由于某些原因，改革的次序會被顛倒，并導致改革的失敗。

關鍵詞：治國者、義理性、公共產品、財政壓力、制度變遷。

一、引言

如何解釋中國近20年來的經濟改革，解釋一個傳統計劃體制國家向社會主義市場經濟的過渡過程，這對于現有的經濟學是一個巨大的挑戰(zhàn)。一方面，根據新古典經濟學為一些轉軌國家制定的改革方案，在實施中卻不斷遇到許多始料不及的巨大困難。這似乎能夠表明，新古典經濟學對市場經濟的理解存在某種缺陷，對過渡經濟的認識則準備不足。另一方面，新制度經濟學在分析過渡經濟問題時卻顯示了相當的解釋力。新制度經濟學把由計劃經濟向市場經濟的過渡理解為一個漸進的制度變遷的過程，并在分析制度變遷過程時強調組織和制度的互動關系。在新興的過渡經濟學領域，新制度經濟學可能會成為主流的研究方法（Clagueetal.1992；盛洪，1994；Lichtenstein,1996）。現有的過渡經濟學或者側重從總體上比較激進和漸進這兩種改革方式的效果，或者具體分析過渡過程中不斷出現的新問題。本文則試圖在已有的各種研究的基礎上，尋找某種可以進一步解釋中國改革進程的分析框架。本文尤其關心的問題是，能否從歷史經驗和經濟理論中找到重大改革的一般性的最初起因，同時，在我們看來，對改革的起因有了較為深刻的認識之后，才能更好地解釋改革之路徑。本文的思想可以概括為一個中心命題，即財政壓力決定了改革的起因和路徑。

和許多其它的過渡經濟學文獻一樣，本文也受到新制度經濟學研究方法的影響。我們也認為，改革是一個制度變遷的過程，而改革的最終結果則取決于改革過程中各種組織的相互博弈。在本文中，我們想更為明確地提出：

1．改革的實質是國家主導型的制度變遷。國家的主導作用未必就是說國家會按照長遠而詳盡的綱領和計劃領導改革，在我們看來，所謂國家的主導作用指的是，改革是在保持原有統治之穩(wěn)定性和連續(xù)性的前提下，由國家對既有的政治經濟體制作出的自我調整。從歷史經驗來看，這種調整主要表現在國家逐步放松對市場的管制，以及國家不斷退出原有的特權領域，而放松管制和主動退出都是國家出于自身利益考慮理性決策的結果。國家的自我調整意味著對于治國者而言，維持統治的外部條件發(fā)生了較為持久而重大的變化。一般而言，影響國家政權穩(wěn)定的外部條件主要包括：（1）人口壓力。人口的數量變化不僅會影響到經濟增長的績效（Forgel,1994），誘發(fā)制度的變遷（諾斯，1981），還在很大程度上與國家政權的興衰有著緊密的聯系；（2）外部競爭。在相對開放的條件下，一國的長治久安不僅取決于內部穩(wěn)定，還取決于和其它國家之間的某種競爭，比如相對其它國家而言的更高水平的福利和安全；（3）制度僵化。從長期來看，沒有任何一種良好的體制能夠一勞永逸地保證國家的經濟增長。隨著時間的推移，“制度僵化癥”往往會阻礙經濟增長，甚至可能引發(fā)政權危機（奧爾森，1982）。

2．國家與各種組織的博弈決定改革的路徑。尤其要指出的是，改革的最終成功可能取決于國家能否和新興組織達成合作和結盟。在已有的過渡經濟學文獻中，經濟學家們幾乎已經達成一種共識，即，在轉軌時期新興組織的尋利活動是經濟增長的主要來源（Krueger,1992）。此外，除了在經濟方面對改革的貢獻之外，新興組織的壯大還能給治國者提供新的義理性支持。當然，這種可能性的實現需要看國家和新興組織之間能否達成穩(wěn)定的合作，具體地說，這種穩(wěn)定合作的內容就是新興組織用穩(wěn)定稅收換取國家提供的產權保護。

3．現有的過渡經濟學文獻主要采用兩種不同的模型。一種是決策模型，即強調國家行為在制度變遷中的主導作用。另一種是博弈模型，即假定制度變遷的結果是社會各種力量與國家博弈的均衡結果。我們在研究方法上試圖綜合這兩種不同的模型。在我們看來，向市場經濟過渡是一個由決策模型向博弈模型過渡的過程。傳統計劃體制的起源在很大程度上是國家意志的產物，因此適合用決策模型加以分析。但隨著國家在某些領域的主動退出，給各種社會力量的出現和成長創(chuàng)造了條件。最終，有效的產權制度是這些新興組織與國家長期博弈的結果。

我們感到，新制度經濟學在研究制度變遷時，最需要，可能也是比較欠缺的就是一個分析國家行為的經濟學模型。我們希望能在本文中能對這個方面的研究作出一些補充和改進：首先，本文假定國家（或者更準確地說是治國者）是在約束條件下追求自身利益最大化的經濟人，并進而定義國家（治國者）的目標函數為追求義理性最大化。其次，我們認為，財政預算可能就是國家追求義理性最大化的約束條件。根據我們的上述假設，可以得出一個假說，即在絕大多數情況下，財政壓力是國家推動改革的直接原因。財政壓力猶如一個窗口，我們可以透過它望見人口壓力、外部競爭和制度僵化等影響國家義理性的更為寬廣的背景。我們所謂財政壓力，是指不斷增加的財政支出（或財政需求）和相對不足的財政收入（或財政供給）之間存在持續(xù)的緊張狀態(tài)。

在閱讀有關文獻的時候，我們多少感到有些意外的是，對于國家財政與制度變遷之間的關系這樣一個重大問題，在主流經濟文獻中卻幾乎很少討論。但是，從熊彼特（Schumpter,1918）和希克斯（1969）對這一問題的先驅性研究中，我們受到了很大啟發(fā)。

熊彼特在1918年發(fā)表了《稅務國家的危機》一文。他指出，研究財政歷史使得人們能夠“洞悉社會存在和社會變化的規(guī)律，洞悉國家命運的推動力量”。熊彼特還有一段特別精彩的議論：“從國家財政入手的這種研究方法，在用于研究社會發(fā)展的轉折點時，效果尤為顯著，……在社會的轉折時期，現存的形式相繼殞滅，轉變?yōu)樾碌男问?。社會的轉折總是包含著原有的財政政策的危機……。”熊彼特認為，財政體制與現代國家制度有著密不可分的聯系，以致于可以把現代國家直接稱為稅務國家。他還指出，財政不僅有助于國家的誕生，還有助于其發(fā)展。這不僅是因為支持國家正常運轉的官僚體系就是隨著稅收體制的建立而建立起來的，而且更重要的是，國家借助財政可以日益擴大其管轄權，并把其意志逐漸滲透到市場經濟活動中。因此，熊彼特說，“一旦稅收成為事實，它就好象一柄把手，社會力量可以握住它，從而改變社會結構。”

?？怂?969年所寫的《經濟史理論》主要談的是，市場經濟的演化自始至終都離不開國家的介入。在向市場經濟緩慢演進的歷史過程中，只有在國家認同并出面確立了市場經濟的兩大基石（即法律和貨幣制度）之后，這種被哈耶克稱為“自發(fā)秩序”的擴展過程才可能持續(xù)不斷。而且，市場經濟在近代歐洲的形成，同時就是近代民族國家興起的歷史。民族國家借助市場經濟力量才能成型，并要依賴于市場經濟行使統治權，所以國家意識到必須保障市場經濟秩序，同時也加大了對市場經濟的控制。在這段歷史中我們可以看到，近代民族國家的興起就是由于財政原因。近代國家起源于16世紀的西歐，這次歷史變革的主要原因就是財政壓力，即君主們需要大筆金錢去支付戰(zhàn)爭費用。國家努力克服財政壓力，一方面不斷尋求向新財富征稅，這導致了現代稅收制度的建立，另一方面，由于日常征稅仍然滿足不了非常時期的軍費開支，所以借債就成為非常迫切的任務。信用是借債的關鍵。結果，西歐國家尋求借款的努力，促進了資本市場和整個金融體系的成熟。

我們把熊彼特和?？怂沟乃枷敫爬橐粋€基本命題，即財政壓力是國家推動改革的直接原因。本文的討論，從某種意義上講可說是對熊彼特－?？怂姑}的補充和擴展。作為對熊彼特－?？怂姑}的進一步解釋，我們想補充說明的是，財政壓力所解釋的是根本性的、在歷史上有著轉折意義的改革。作為對熊彼特－?？怂姑}的擴展，我們認為，財政壓力不僅是改革的起因，還將在很大程度上影響改革的路徑，因此，一個更為完整的命題應該是：財政決定改革的起因和路徑。

二、治理國家的政治經濟學

國家作為一個政治系統，至少包括三種不同角色的參與者，即治國者、官員和公民。經濟學家在研究政治體系的時候，總是將政治系統中的參與者假定為追求自身效用最大化的理性行為者。雖然這種假設多少是為了更為得心應手地應用經濟學的分析工具，但同時它又是與源于霍布斯和托克維爾等人的政治哲學和政治科學的思想一致的。研究政治決策的經濟學理論被稱為公共選擇學說。其中，對公民參與政治決策之規(guī)則和過程的研究（BuchananandTullock,1962;），以及對官僚行為的研究（Downs,1957；Tullock,1965;Niskanen,1971），都已經相當深入。相比之下，對治國者的研究則較為欠缺。本文試圖對治國者（國家領導人）的行為方式作一些初步的分析，以期能進一步充實經濟學文獻對國家的考察。

本文假定，治國者的目標函數是追求義理性的最大化，也就是說，治國者關心的是長治久安，即盡可能持久而穩(wěn)定地維持政權的統治。馬克斯·韋伯可能是最早討論義理性的學者之一。他在《經濟與社會》中曾給出了一個關于義理性的定義：“社會學所要討論的政治系統的義理性，只能是［符合命令－服從關系的］相應態(tài)度存在以及由此引發(fā)出與之相符的實際行為二者相關程度的可能性?！保∕axWeber，1968）。換言之，義理性是指被統治者服從統治者命令的可能性。只有符合義理性的執(zhí)政者，才有可能長期、穩(wěn)定地治理國家。利普塞特上承馬克斯·韋伯的觀點，指出任何一個民主國家的穩(wěn)定程度，取決于其政治制度的有效性和義理性。有效性是指實際的政績，即完成政府基本功能的效率；義理性的意義是指，“這個制度能否形成并維持這種信念，即現存的政治制度最適合這個社會?！崩杖卣f，有效性維持政府的運轉，而義理性則提供價值判斷。在他看來，義理性危機是變革的轉折點。（利普塞特，1993）后來，政治學和社會學對義理性的含義進行了更為細致的討論，政治學文獻主要是從以下兩個方面討論義理性的含義：（1）對政府運作的評價（基于效率標準或基于公平標準）；（2）公眾對政權的接受程度（主要是根據公眾參與政治的程度加以測度的）（Weatherford,1992）。

本文對義理性的討論與上述各種觀點略有不同。我們認為，治國者的義理性歸根到底來自公民和官員對其的擁護。更具體地說，義理性有兩個來源：

1．義理性的獲得來自于公民的普遍支持。韋伯曾經談到，國家在公民中的義理性可能來自三個基礎：（1）領袖人物的感召力；（2）擁有傳統所承認的統治地位；（3）由公民間的理性契約賦予的統治權力。相應地，韋伯將統治分為三種純粹類型，即卡里斯馬型（charismatic）統治，傳統型統治和法理型統治。本文認為，無論是在哪一種統治類型下，治國者如欲贏得公民的義理性都必須使公民普遍相信，在其治理之下，公民將獲得最大的收益或預期收益。公民的個人收益之所以和國家統治有關是因為：首先，國家制定的產權規(guī)則實際上為社會提供了激勵機制，從而決定了公民從事尋利性活動的積極性。其次，國家會直接向公民提供各種福利。一般而言，公民個人收益中的第一部分是其在市場經濟中個人決策的結果，而其收益中的福利部分則是其在政治市場上參與集體行動獲得的。由于國家在爭取公民的義理性支持時直接面對的總是參與集體行動的公民，所以國家為了提高義理性，更注意如何滿足公民對提高福利水平的需求。

2．義理性的獲得也來自于官員的支持。正如韋伯所指出的，法理型統治最有利于國家的長治久安，而官僚體系正是法理型統治的基礎。韋伯認為，人類社會處在一個不斷理性化的過程之中。在這個漫長的路途中，官僚體系由于其在技術效率上的優(yōu)越性，逐漸發(fā)展了起來，成為管理日益復雜的社會行政工作的不能不依靠的一支力量。同時，官僚體系在不斷壯大和膨脹起來之后，日益成為相對獨立的利益集團，并在政治領域獲得了越來越大的影響力。實際上，官員們不僅維持著國家機器的正常運轉，而且在很大程度上還能左右國家的行政決策。這是因為：（1）一般而言，官員階層在參與選擇和任命治國者的程序中比普通公民有更大的影響力；（2）官員體系的高度專業(yè)化使得其地位和作用在一般情況下是不可替代的，這也增加了官員在與治國者博弈中的討價還價能力；（3）官員在分管不同的部門中，往往與其管理的部門形成利益共同體。實際上，我們可以不太嚴格地假定官員總是某個利益集團的代表，而政府的政策最終常常是各個利益集團博弈的均衡結果。

根據以上的討論，我們可以進一步得出兩個結論：其一，治國者的目標函數中同時也包含著公民和官員的效用，所以近似地講，治國者出于自利追求義理性最大化，同時也是在追求在某種程度上可做為整體利益的國家利益的最大化，或者說，治國者和作為一個整體的公民之間，以及和官員階層之間存在著“共容利益”。其二，所謂國家利益并非某種由個體利益加總得到的社會福利函數，而是國家、公民和官員三方相互博弈的結果。值得注意的是，在國家和公民，國家和官員，以及公民和官員之間總是存在著某種利益的沖突，其中公民和官員的利益沖突可能是最直接和突出的。這種利益的不一致使得國家在參加三方博弈時，可以在某個特定時期選擇與不同的對手結成聯盟，以便提高或至少維持其義理性水平。比如說，治國者可以通過打擊腐敗的官員爭取民心，或在公民力量分散因而很難形成集體行動時更注意依靠官員的支持。

接下來，我們假定治國者主要通過組織生產一組公共產品獲得義理性。對于這個假定需要做以下幾點說明。第一，我們所說的公共產品，是就其由國家組織生產和分配這一性質而言，與所謂的純粹的公共產品意義有所不同。純粹的公共產品是指在生產和消費方面滿足不可分性、非擁擠性和非排他性的產品。但事實上，國家所提供的產品遠遠超過了純粹公共產品的范圍。第二，國家提供的最基本的公共產品包括軍隊（對外防御）、法律和秩序（對內防御）、意識形態(tài)、對外部性問題的管制（如環(huán)境保護）、宏觀經濟管理、貨幣穩(wěn)定等等。不過，不同時期和不同體制的國家提供的公共產品集合并不完全重合，對集合中各種公共產品所給予的權重也并不相同。傳統計劃體制國家的首要目標是實現增長率和充分就業(yè)，顯然，這與發(fā)達市場經濟國家的目標函數就有很大不同。第三，國家之所以可以通過提供公共產品獲得義理性，首先是因為公民對公共產品存在需求，其次是因為提供公共產品是官員的職責（治國者負責決策，官員負責生產，因此在治國者和官員之間形成了一種委托－關系），所以官員的既得利益也是和公共產品的生產掛鉤的。

國家提供公共產品要受到財政預算的約束。據此推論，國家提供的公共產品數量應該以不超過財政收入的負擔為極限。但實際上，公共產品的生產數量卻常常突破這一極限。這是因為治國者經常受到來自公民和官員的雙重壓力，不得不增加公共產品的產量。

首先，從公民的角度來看，一方面，公民希望獲得更多的公共產品數量，但另一方面，由于生產公共產品的成本最終要由公民的納稅支付，所以公民也關心公共產品生產成本的最小化。這里的問題在于，由于公民遠離公共產品的生產決策，所以他們對公共產品數量增加的關心和對稅收水平維持原狀的關心便被割裂開了。換言之，公民一方面要求國家不增加稅收，另一方面卻要求國家不斷增加公共產品的產量。尤其是在民主社會中，個人利益可以通過公共領域表達。民主社會最初的基本信念是公民在公共事務中有平等的權利。但隨著民主的通道打開，人們通過公共領域傳達的要求逐漸擴展到社會福利的各個方面，并演變成一場“爭取應享權利的革命”（revolutionofrisingentitlements）（丹尼爾·貝爾，中譯本，1989）。收入分配超過了社會生產，這就引起了奧康納所說的“國家的財政危機”，也是皮特斯和羅斯之所以擔心“政府是否會破產”的原因（O’Connor,1973;PetersandRose,1987）。

其次，從官員的角度來看，隨著官員體系的不斷壯大，其生產公共產品的效率卻在逐漸下降。在外部的監(jiān)督和激勵機制方面，由于許多公共產品的產量是難以“測量”的，也由于政府在公共產品的供給和需求方面都作為壟斷者出現，所以引起治國者和公民監(jiān)督官員體系的困難，也使政府部門因缺乏競爭壓力而效率低下。進一步地，從內部的監(jiān)督激勵機制來看，由于官員的薪金和增進效率幾乎毫無關系，所以官員自身缺乏動力追求效率的增進。根據尼斯卡寧的研究，官員追求的目標包括：薪金、職務津貼、在公眾中的聲譽、權力、任免權、機構的產出、輕而易舉地制造變化、輕而易舉地從事行政管理，等等。他還強調指出，除了最后兩項之外，官員追求的其它目標均與預算規(guī)模有正相關的關系（Niskanen，1971）。由此可見，官員出于自身利益的考慮，傾向于提高公共產品的產量，從而獲得更多的預算撥款，而這樣做的結果，常常使公共產品的產量超過了社會最優(yōu)的需要量。

綜上所述，國家的目標函數是追求義理性的最大化。為了維持和提高義理性，國家需要組織公共產品的生產。由于生產和分配公共產品都涉及到國家的財政預算，實際上，可以看出，財政預算就是國家追求義理性最大化的約束條件。公民出于自身利益更關心稅收水平，亦即財政收入，官員出于自身利益更關心財政撥款，亦即財政支出。因此，在國家追求義理性最大化的約束條件中，包含著治國者、公民和官員之間的博弈關系。

三、財政壓力決定改革的起因和路徑

（一）財政壓力決定改革的起因

回顧歷史，我們發(fā)現，幾乎所有的重大的社會變革都有著深刻的財政壓力的背景：發(fā)生在中國古代宋、明兩朝中期的兩次大變法，均肇始于財政長期虧空的積弊（《宋史》；葉坦，1996；黃仁宇，1990）。17世紀英國經歷了兩次革命（1642年爆發(fā)的由奧利佛·克倫威爾領導的內戰(zhàn)以及1688年的光榮革命），也都和君主與議會的財政權力之爭有關（金德爾伯格，1991；Braun,1975）。償債壓力不僅是法國大革命的直接起因，而且在整個18世紀后期，債務危機和由債務危機引起的通貨膨脹始終左右著動蕩的法國政局（SargentandVelde，1995）。一戰(zhàn)后德國由魏瑪共和國一步步蛻變?yōu)閷Ｖ普w，并最終使希特勒代表的法西斯勢力能夠執(zhí)政，是與其戰(zhàn)后承擔巨額戰(zhàn)爭賠款而引起國家財政幾乎瀕于破產直接相關的（keynes，1919；）。所有這些史實，似乎都在支持同一個假說，即財政壓力決定改革的起因。

在我們看來，改革是國家主導型的制度變遷，而國家主導改革的初始動機，首先是為了提高或至少維持國家的義理性水平。如果義理性水平可以保持不變，國家的政策大體上也不會變動。但是我們將強調指出，在邊界穩(wěn)定的社會中，隨著時間的推移，國家的義理性將逐漸下降。這或可稱為國家義理性投資的邊際報酬遞減規(guī)律。之所以如此，是因為：（1）由于上一節(jié)中提到的公民對社會福利的需求剛性，以及官員擴大預算規(guī)模的欲望，國家將不得不不斷提高公共產品的產量。這意味著，隨著時間的推移，國家維持義理性的難度越來越大；（2）在邊界穩(wěn)定的社會里，隨著時間的推移，將出現越來越多的利益集團，利益集團在生產公共產品的決策中起重要影響，其總的趨勢是降低生產效率和國民總收入（奧爾森，1982）；（3）隨著利益集團力量的壯大，政治生活中的分歧將會加劇，潛在的競爭者增加，而國家的義理性是與潛在競爭者的數量成反比的；（4）一般而言，由意識形態(tài)提供的激勵作用也會隨著時間的推移遞減。

與國家義理性投資的邊際報酬遞減規(guī)律緊密聯系的是瓦格納定律，即從長期來看，國家財政支出呈現出不斷上升的趨勢。此現象最早由19世紀的一位德國經濟學家阿道夫·瓦格納提出。之后，經濟學家進一步用計量方法檢驗了這一假說的有效性（LewisandMartin,1956;Oshima,1957），并提出了各種解釋。已有的解釋主要可歸納為以下幾種：（1）經濟發(fā)展的早期階段，尤其是“起飛”階段需要大量的公共資本形成（Musgrave,1969;Rostow,1971）；（2）公共消費品的需求收入彈性可能大于1，因而公共消費與私人消費的比率隨人均收入上升而上升；（3）人口壓力至少會影響到公共支出的絕對規(guī)模增加；（4）財政支出一旦擴張（比如在戰(zhàn)爭等危機時期被迫提高稅率，擴大開支），則危機過去之后支出仍然不會下降（PeacockandWiseman,1961）。我們認為，國家義理性投資的邊際報酬遞減規(guī)律與瓦格納定律的關系更為直接。由于國家的義理性投資邊際報酬遞減，則僅僅為了維持已有的義理性水平，國家就不得不不斷提高財政支出。

義理性的下降迫使國家不斷提高財政支出。財政支出持續(xù)增加的后果是引起財政收支的缺口不斷擴大，財政支出的增長率超過國民經濟的增長率。最終，出現了財政壓力。財政壓力使得國家無法再依靠原有的政策維持義理性水平不變，或者說，財政壓力反過來會導致國家義理性的進一步下降。為了打破這一惡性循環(huán)，國家開始尋求改革。

從歷史經驗來看，在國家發(fā)動改革的時候，其官員體系和意識形態(tài)總是仍然保持著相當的穩(wěn)定性。相對于財政而言，官員體系和意識形態(tài)之所以有更大的穩(wěn)定性是因為：（1）官員是原有的體制下最主要的既得利益集團，所以他們是政權穩(wěn)固的最大的支持者，同時，改革在很大程度上依靠官員的實際操作，所以一般情況下官員體系的變動并不大；（2）意識形態(tài)的建立需要很高的沉淀成本（sunkcost），因此成熟的意識形態(tài)會在較長時期內占據壟斷地位，并隨著時間的推移，變?yōu)樯钊肴诵牡膹碗s而普遍的思想情感。所以，改革是在官員體系和意識形態(tài)基本穩(wěn)定時自上而下的變革；財政壓力是在官員體系和意識形態(tài)相對穩(wěn)定時的改革動因。

國家尋求緩解財政壓力的自利行為改變了產權規(guī)則，產權規(guī)則又影響到經濟績效，因此，本文的基本命題實際上說的是：政治決定經濟。一個在經濟增長理論中一直被忽視的重要現象是，經濟的增長或衰退經常是在一國范圍內出現的，這從某個側面有助于說明我們的觀點。

（二）財政壓力決定改革的路徑

財政壓力的出現，對國家的義理性提出了不容回避的挑戰(zhàn)。國家將被迫調整原有的政治經濟體制，以做出相應的應戰(zhàn)，這便是國家主導的改革。當面對財政壓力時，國家實際上有兩種不同的對策。首先，既然公共產品產量過多是國家財政危機的直接原因，那么面對財政壓力，國家直接做出的政策調整恐怕就是減少國家承擔的公共產品生產數量，以此節(jié)省財政支出。我們稱之為“甩包袱”。必須指出的是，國家“甩包袱”的同時，總是伴隨著某些權利的下放。國家之所以甘愿下放權利，是因為經過利弊權衡，認為這樣做是合算的。當然，國家也可以采取另一種對策，即更為努力地挖掘財政收入增加的潛力。鑒于從舊的經濟部門中收取的財政收入已幾乎達到極限，則唯一能夠有所作為的就只能是向新興部門征稅。因此我們稱之為“向新增財富征稅”。

一般來講，“甩包袱”和“向新增財富征稅”實際上是改革過程中的兩個不同的階段。國家在改革中選擇不同的戰(zhàn)略，會在很大程度上決定改革的路徑，也就是說，“甩包袱”和“向新增財富征稅”這兩個不同階段的先后排序。以下我們試圖證明，如欲獲得改革的成功，則這兩個階段的先后次序是不可顛倒的。具體地說，如果“甩包袱”在前，“向新增財富征稅”在后，就能減少財政收支缺口，促進經濟增長，并由此提高國家的義理性；反之，如果“向新增財富征稅”在前，“甩包袱”在后，則可能引起財政問題更加惡化，同時會遏制經濟的增長動力，最后易導致國家義理性的進一步下降。

首先，讓我們來看第一種情況，即“甩包袱”在前，“向新增財富征稅”在后。

依常情而論，國家主動降低其公共產品的供給會引起義理性的下降，但在財政壓力相當迫切的情況下，這種義理性的下降可能是有限的。在國家的財政危機已經為公民了解，而國家依然維持著自己的統治穩(wěn)定性的條件下，公民會預期到在原有體制下尋求進一步收入分配的“尋租活動”的收益是遞減的，希望國家能夠提高福利水平甚至維持原有福利水平已經是此路不通了，同時，我們還要看到，國家在“甩包袱”的時候常常能夠給予公民更多的權利，因此公民會把更多資源投放到體制外的尋利活動中。面對國家的財政危機，官員的反應要更為復雜：一方面，官員直接擁護國家統治的穩(wěn)定性，不愿看到國家因為財政壓力而破產的局面，但另一方面，如果官員們都預期國家的財政破產是不可避免的，那么他們會象擠兌銀行那樣爭相“提出”原有體制下自己可以控制的那部分國家財產，結果就果真促成了國家的財政破產（Solnick，1996）。我們在此暫且排除后一種可能性的發(fā)生。

“甩包袱”首先意味著國家要退出對經濟活動的控制和干預。一方面，國家不再作為公共產品的壟斷供給者，另一方面，國家也不再承擔分配公共產品的責任，而是讓公民作為消費者直接從新的供給者那里直接購買，這便創(chuàng)造出了巨大的市場和巨額的利潤。這些市場和贏利機會被釋放出來之后，又會不斷引致出新的潛在的市場和利潤。于是，越來越多的生產要素便有了可被組合和配置的場所。

與此同時，“甩包袱”還意味著從舊體制中分離出去的生產要素現在必須在競爭中自己求生存。如果我們承認經濟增長的動力來自創(chuàng)新活動，那么新興部門在適應市場競爭的過程中扮演的正是創(chuàng)新者的角色，它們逐漸成長壯大，并成為經濟增長的主要源泉。新興部門持續(xù)增長，而舊的既得利益部門則相對停滯，最終，兩個部門之間的增長率的差別會變成它們在國民經濟整體中所占份額的差別。在這種情況下，新興部門適合充當轉折時期國家財政收入的新的可靠來源。

最后，新興組織的出現可能是打破舊有“分利集團”的一種有效辦法（孫廣振和張宇燕，1997）。奧爾森（1982）指出，在一般情況下，社會中的特殊利益組織或集團會降低社會效率和總收入，并使政治生活中的分歧加劇。在他提出的消除分利集團的諸種設想中，有兩種與過渡經濟最為相宜：奧爾森談到，采取劇烈變動的措施并促使經濟高速增長（改革），或是從在封閉的體系之外引入自由貿易（開放），都能有助于削弱分利集團的影響。由此可見，改革和開放的一個主要作用就是在舊體制之外培育出了新興組織，而經驗研究表明，新興組織形成壟斷的可能性要小得多。利用新興組織打破“分利集團”，意味著從某種意義上講，新興組織在轉軌時期可能會為國家提供新的義理性的支持。

再看相反的情況，即先“向新興財富征稅”，再“甩包袱”。

在這種情況下，國家雖然可能獲得較為穩(wěn)定的財政收入，暫時緩解財政危機，但從長期來看，在沒有遏制國家財政支出急劇增長的條件下增加財政收入，無助于從根本上解決財政危機。更為嚴重的問題在于，在向新興財富征稅的同時，國家并不會相應地讓渡權力或主動提供產權保護，新興尋利集團在和“尋租集團”的競爭中本來就已經處在劣勢，而政府的過度干預和高額征稅對新興組織的壯大不啻釜底抽薪。結果，“尋租活動”日益猖獗而“尋利活動”逐漸萎縮，經濟增長將失去動力，國家亦將因無法解決財政危機而失掉相當的義理性支持，最終的結局可能是改革失敗甚或政權倒臺。

既然這種先“向新興財富征稅”后“甩包袱”的改革路徑幾乎注定失敗，為什么在歷史中卻屢屢見到改革者重蹈覆轍呢？原因可能在于：（1）缺乏一種有效的機制使治國者對未來收益給予足夠的重視，或者說，如果治國者對未來收益的貼現率過低將導致政治上的短視行為；（2）既得利益集團的力量往往過于強大，給改革帶來了阻力；（3）由于原有的稅收體制所限，或因為由體制創(chuàng)新到經濟增長之間存在長達數年甚至十數年的時滯問題，由新興組織創(chuàng)造的財富無法及時地轉化為國家歲入，而財政危機的迫切性可能使國家不得不放棄改革的努力，而是用出賣特權的方法換取短期內穩(wěn)定的財政收入。這種方式從短期來看可能富有成效，但其長期后果則是有害的。因為用特權換歲入的方式損害了產權安排的公正與平等，而一個缺乏公正與平等的產權制度會挫傷人們從事生產性活動的積極性，并由此使經濟萎頓。

溫習中外歷史上的改革經驗，是為了尋找解釋當代中國改革的理論。在經過了一番初步的、但仍然要算是非常艱難的探討之后，我們想在此文的結尾處引申出關于中國改革的一個命題。當然，這一命題在嚴格意義上講只是一個初步的假說和猜想，但進一步的理論論證和經驗分析恐怕就只能留待以后的工作完成了：

在社會主義國家最終建立的計劃體制，歸根結底是為了幫助實現國家目標。這種體制在本質上是一種財政主導型的體制。在中國經濟體制改革的過程中，財政關系的變更貫穿始終。尤其是在傳統體制的后期，社會主義國家一直處于財政緊張的局面，這可能是導致1978年中國經濟改革的直接原因。在這之后，我們可以看到，國家在財政壓力面前步步后退，新興的經濟組織逐漸繁榮，國家與新興組織之間較為穩(wěn)定的合作促進了近20年來中國經濟增長的奇跡。這是我們理解中國改革的一條基本線索。

注釋：

解釋中國的改革進程，至少需要總結近20年來向市場經濟過渡的全過程，并且最好能夠追溯到計劃經濟體制最初在中國的確立，講述一個完整的故事。在這個方面，中國的學者已經作出了一些嘗試。林毅夫等人（1994）對計劃體制的起源給出了一種較為完整的解釋。他們談到，計劃體制在中國的確立，是國家意志的產物（或者更具體地說，是國家追求趕超戰(zhàn)略的產物）。周其仁（1994）以建國以來中國農村產權結構的變革為例，說明了有效的產權可以通過社會各種力量和國家之間的博弈產生。王紹光和胡鞍鋼（1993）強調了財政汲取能力在國家能力中的重要性，以及財政壓力對國家維持其合法性的重大挑戰(zhàn)。我們在分析國有企業(yè)的一篇論文中（1996）也已經指出，財政困難是國家改革國有企業(yè)的終極原因。

人口壓力對于社會主義國家的義理性影響尤為重大。這是因為，在社會主義國家和公民之間存在某種隱含的“社會契約”，即國家有義務保障公民的就業(yè)權利。比如Granick（1987）提出，在蘇聯型社會主義國家的社會福利函數中，工作權利被放在最優(yōu)先的位置。我國著名經濟學家馬寅初在50年代已經指出，人口過多可能會成為中國的一個大問題。他強調了兩個方面：其一，人口過多會影響經濟增長；其二，人口過多會增加對福利以及就業(yè)需求的壓力（馬寅初，1979）。給我們留下更深刻印象的是陳云同志的有關論著。

在公共財政和公共選擇理論中，我們很少看到對財政壓力和國家義理性這一重大問題的討論。馬斯格雷夫僅把財政成為“公共部門”，與私人部門即市場經濟對應（馬斯格雷夫1969）。Wildavsky（1964）和Niskanen（1971）討論了政治過程中國家預算的形成及管理，但他們的側重點都放在了對官僚行為方式的考察上。Brennan和Buchanan（1980）強調課稅的權力要在立憲層次上討論，但他們始終站在選民的角度分析。O’Connor（1973）聲稱要從一個馬克思主義的立場剖析財政危機對國家義理性的影響。他的觀點在經濟學之外（主要是政治學界）才引起較大的反響。歷史學家，或是經濟學家在研究歷史的時候，則常常對財政問題表現出極大的關注。保羅·肯尼迪（1988）在談到西歐民族國家的興起時著重談到由戰(zhàn)爭引起的財政壓力迫使國王們改弦易轍，圖謀改革。Tilly（1975）等人對這個問題的分析更為全面和有說服力。金德爾伯格（1985）和諾斯（1981）都談到了面對財政壓力，英、法等國的不同改革措施對其后的長期經濟增長和制度演化產生了深遠影響。社會學家丹尼爾·貝爾（1978）在其《資本主義文化矛盾》一書中專門有一章，討論財政和國家義理性之間的關系。

在國王們力求緩和財政危機的過程中，國家不斷退出已往的特權領域，創(chuàng)造了新興財富的新興組織逐漸獲得了更多的權利，這就是民主制的起源。這似乎可以說明，民主制的出現是治國者自利行為理性化和長期化的制度努力（Olson,1993）。同時這也有助于說明，制度變遷是一個由決策模型向博弈模型過渡的過程。

讀者不難發(fā)現，以下的討論大體上是以近代民主政體為主要背景的。但是，我們在研究中已經感到，以既有的公共選擇和政治學理論研究其它政體存在諸多困難。我們對此有一個很深的感受，即為了更好地研究中國的政治經濟，必須在已有的理論上有較大的創(chuàng)新。

從某種意義上講，也可以說國家的義理性來自其所實現的公平和效率。近似地說，公民往往更注重公平原則，而官員則會從國家的行政效率判斷其義理性程度。

值得提出的是：（1）一黨制下的官員體制與多黨制下的官員體制存在較大的差異。在一黨制下，還必須考慮意識形態(tài)和黨紀對官員的約束；（2）對于各級地方政府來說，它們的身份是雙重的，也就是說，它們一方面在一個較低的層次上也部分地承擔“治國者”的某些責任（因此它們也關心自身的某種義理性），另一方面，它們也包括在國內的官員體系中（因此其某些行為會較多地符合官僚行為模型）。

1978年開始的中國改革之所以先從農村開始，是國家選擇重新結盟，尋找改革成本最小化的結果。傳統體制下存在社會成員的等級制，城市居民是既得利益集團，其中包括國有企業(yè)工人和國家官員、干部。1978年改革先從農村入手，是因為甩包袱的成本最?。ㄒ驗檗r民本來從計劃體制中獲得的利益就不多）。同時，國家向地方政府放權，以獲得地方政府官員的支持，這是尋求義理性增加的最大化的結果。農村改革的一個意外收獲是農村剩余勞動力的釋放，既減輕了國家負責就業(yè)的潛在負擔，又創(chuàng)造了積極的新增長源泉。地方政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利益密切相關，進一步促進了新興部門的繁榮，推動了向市場經濟過渡。

由于計劃體制國家和公民之間的“社會契約”，國家有義務保證公民的就業(yè)權利（至少是國有企業(yè)工人的就業(yè)權利），因此充分就業(yè)就成為社會主義國家為實現義理性最大化追求的第一個目標。這個充分就業(yè)目標是靠用行政命令，壓低并限制工資水平來實現的。但做為對此的補償，國家會給予工人較高的福利待遇。同時，由于計劃體制國家在建國時基本上都是落后國家，為了趕超發(fā)達國家，它們不惜選擇重工業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略和粗放型經濟增長方式，以追求較高的增長率。為此，微觀經營單位必須嚴格置于國家控制之下，生產的目標是為了完成國家下達的指令性計劃。社會主義國家追求這兩種目標的必然結果就是計劃體制的確立。就其運作方式來看，計劃體制的實質是財政主導型的。

亨廷頓意味深長地寫到，“改革者必須具備比革命者更高超的政治技巧”，一個改革家“比起革命者來，他要把更多的注意力放在變革的路徑、手段和時機上”。參見亨廷頓（1968）。不過，我們更傾向于認為，國家在改革過程中的重大決策，至少是在改革初期的決策，更多情況下并非深謀遠慮，而是權宜之計。

中國建國之后曾有過三次重大經濟政策調整，分別發(fā)生在60年代初、70年代末和90年代初。每一次重大的改革，均是在出現財政危機之后發(fā)生的。60年代初國民經濟極度困難，但當時并未發(fā)生改革。由于當時人們普遍認為這次國民經濟困難屬于自然災害和經驗不足帶來的政策失誤，社會主義國家的義理性基本保持不變。政策調整在很大程度上是暫時性的。不過這次暫時性的政策調整對之后的1978年改革有很大影響。在1978年，積極改革的省區(qū)絕大多數都曾在60年代受災嚴重。1978年改革的最初措施大多也都是沿用60年代的經驗。（凱恩，1988；）十年“”給中國帶來重大而深刻的社會危機。其中至關重要的是國家領導集團面臨繼承危機和領導能力危機。華的“洋躍進”帶來建國之后最嚴重的財政危機，這導致了華路線的失敗。吸取華的教訓，鄧的改革主要以退出和放權為主。

在經歷了最初的經濟躍進之后，傳統體制的弊端日益暴露：（1）經濟增長過份依賴于國家直接投資的不斷注入，而且在粗放型經濟增長方式下資金使用效率低下，，最終必然會遇到要素報酬邊際遞減的困境：為了維持原有的增長率，所需追加注入的資金量將成倍上漲。（2）傳統體制造成的產業(yè)結構扭曲、缺乏競爭和勞動激勵不足，抑制了經濟增長速度，引起國家收的基礎相對萎縮。（3）錯誤地執(zhí)行人口政策使人口增長過猛，人口壓力進一步加重財政負擔。

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