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【摘要】財政改革的目標最終確定為建立公共財政。公共性是公共財政的本質規(guī)定,公共性要求財政運行必須公開和透明。透明性是由預算制度的硬性規(guī)范予以保證的。我國現(xiàn)行財政“缺位”與“越位”嚴重,官僚腐敗盛行,根源在于預算制度形同虛設,因而財政透明性太低,政府花錢沒有約束和監(jiān)督。預算制度問題表現(xiàn)為預算不完整,管理粗化,關鍵是執(zhí)行隨意性大,沒有約束力?，F(xiàn)行財政轉軌、實現(xiàn)公共財政目標,根本途徑是重建預算制度,它是一項系統(tǒng)工程,牽涉政治、社會各個方面,關鍵是法制化。按照公共性要求轉換財政職責只是財政改革的開始,按照透明性要求重建預算制度才能保證財政改革成功。

【關鍵詞】公共財政;預算制度;公共性與透明性;財政民主;公共選擇;法制化

【正文】

經(jīng)過20年的探索,我們最終確定了財政改革的目標是建立公共財政,這是一個轉軌過程,有很長的一段路要走。怎樣走下去?已有的公共財政實踐表明,按照公共財政的本質要求,法制化的預算制度是公共財政的基本前提,沒有法制化的預算制度的硬性規(guī)范,就沒有公共財政。這如同一枚硬幣的兩面。我們由集權型財政向公共財政轉軌,在操作上就是要重建預算制度。

一、公共性與透明性:公共財政的兩個基本規(guī)定

公共財政是為了公共目的,提供公共產(chǎn)品,滿足社會公共需要。在現(xiàn)代社會,這個任務是由政府來完成的。政府受社會公眾的委托籌集財力——公共收入,并按照社會公眾的意愿來安排使用這些收入——公共支出。這個過程是一個公共選擇過程,也是一個集體行動和集體決策的過程。從目的到手段的整個過程都體現(xiàn)出社會公眾的偏好和意愿,從而使公共財政的運行具有公共性的特征。

透明性作為公共財政運行的基本要求,是由其公共性內(nèi)在決定的。相對于納稅人來說,財政資金是公共性的,因而必須公開和透明。這不只是在管理上有利于加強監(jiān)督和約束,提高財政運行的效率,更重要的是財政民主化的必然趨勢。財政是人民的財政,是納稅人的財政,所謂“取之于民,用之于民”。在這里,納稅人即社會公眾。政府是受社會公眾的委托,出于社會公眾的共同利益和長遠利益,從社會公眾手中集中一部分財力,以提供公共安全、公共秩序、公共教育和公共設施等公共產(chǎn)品。既然政府財力是社會公眾的——公共資金,而辦的事情也是社會公眾的——提供公共產(chǎn)品,那么,因此而產(chǎn)生的政府收支過程就應當讓社會公眾了解,并監(jiān)督政府是否按照社會公眾的意愿來安排收支。從這個角度來說,公共財政是民主理財?shù)呢斦?或者說是民主化的財政。因此,建立公共財政,不僅是按照市場經(jīng)濟的要求,實現(xiàn)財政的準確定位,而且要按照財政民主化要求,實現(xiàn)財政的公開和透明。

公共財政要保證其透明性,就需要一整套的規(guī)則和制度來約束,并貫穿于整個公共財政運行過程以及各個環(huán)節(jié)。只有這樣,才能克服徇私舞弊、貪污腐敗,真正做到“取之于民,用之于民”;也才能保證用得其所,使其產(chǎn)生最大的社會效用和配置效率。公共收入依照法律預設的途徑——主要是依靠稅收來籌集,公共支出由立法機構來審議。政府有義務向納稅人公開收支的來龍去脈,納稅人有權利“過問”和監(jiān)督政府的財政行為,不允許“黑箱操作”。這種透明性,是公共財政效率的保證?？梢哉f,沒有透明性,就沒有公共性可言,也就談不上實行公共財政。

從運行的角度看,公共財政的透明性是由預算予以保證的。公共財政與國家預算共同產(chǎn)生、形成和發(fā)展。預算首先是完整的,這作為一條原則已經(jīng)內(nèi)在于預算運行過程之中,除了某些特殊的款項之外,所有的政府收支都須納入各級政府預算,不能漏掉、“藏匿”。此外,作為全面系統(tǒng)的財政計劃,預算必須體現(xiàn)社會公眾的意向,規(guī)定政府的行為。這是通過嚴格的立法程序來保證和實現(xiàn)的。預算經(jīng)立法機構的審議、修訂、批準通過,被賦予法律效力和至高無上的權威,成為政府行為以及收支安排的合法依據(jù)。在預算執(zhí)行過程中,政府如有不按預算的收支行為,即為非法行為。為此,對運行過程還必須通過程序法來實現(xiàn)程序化。公共收入依據(jù)法律規(guī)則取得,并對如何取得給予程序化的法律規(guī)定;公共支出中的購買性支出(除人員經(jīng)費外),遵循政府采購法,轉移性支出遵循社會保障法及相關法律,公共投資遵循公共投資法,等等?？傊?整個過程及各個環(huán)節(jié)都應有細致的法律規(guī)定,不能留下“自由空間”。最后,預算以及決算都以政府文件的形式詳細地向社會公布,讓社會公眾“雪亮的眼睛”來監(jiān)督和約束政府的行為是否合法,從而保證公共目的的真正實現(xiàn)。

二、中國現(xiàn)行財政透明性分析

眾所周知,中國現(xiàn)行財政存在著嚴重的“缺位”與“越位”,而且積重難返,其根本原因在于公開性和透明性太低;改革以來,嚴重的官僚腐敗,財政上的原因在于公開性和透明性太低,政府官員花錢沒有約束、監(jiān)督。財政收支這種公共決策實際變異為個別領導的“隨意”安排,而預算制度成了一種形式主義的過場,最終是個別領導說了算。在這種決策機制下,財政運行過程是無效率可言的,大量的損失和浪費也就不可避免。

即使按照市場經(jīng)濟的要求實現(xiàn)了財政職能的“歸位”,但若沒有公開化和透明性作保證,那也只是暫時的。就此而言,財政改革成功與否,其標志不在于財政職能是否轉換到位,而在于公開性和透明性作為一條基本原則是否貫穿于政府收支即財政運行的整個過程中。財政職能轉換只是財政改革的開始;公開和透明才能保證財政改革成功。

1.政府參與初次分配過程的透明性分析

我國財政的深厚基礎是集權體制下的隱性分配機制,政府認為無須公開、透明,社會公眾也沒有公開、透明的訴求。

在計劃體制下,財政主宰了整個國民收入分配。表面上看,財政收入主要是來自國有企業(yè)利潤、稅收、折舊上繳,也有集體企業(yè)的稅收,但這都是形式上的,實際上決定于以計劃價格為基礎的隱性分配機制。農(nóng)產(chǎn)品低價是起點,一方面保證工業(yè)原料低價,另一方面也保證低工資制度的實施。低工資與低價原料保證工業(yè)企業(yè)高利潤,利潤上交財政,政府就可實現(xiàn)高積累,從而保證高增長。這個過程是:農(nóng)產(chǎn)品低價(剪刀差、統(tǒng)購統(tǒng)銷)→低工資、低原料價格→企業(yè)高利潤→財政高集中→高積累→高增長。這套機制的決定意義是:只有政府一個分配主體,市場機制與政府機制合歸為一個指令性的計劃機制,財政是計劃機制的附屬工具。政府是“全能”的,干什么,怎么干,都由國家計劃決定,社會公眾只要按部就班執(zhí)行計劃就行了,其他的都無需過問。

市場化改革改變了這種狀況,政府的“幕后”分配逐漸被擺到了明處。分配主體多元化,政府、企業(yè)和居民都是參與分配的主體;市場機制與政府機制逐步分開,財政集中的財力來自其他的分配主體,如何分配應符合社會公眾的利益,預算漸漸成為約束政府的責任性工具。經(jīng)濟市場化首先使財政參與分配的過程顯性化,要受到市場力量的約束。多年來,政府一直想提高財政收入的比重,但總是難以如愿,原因即在于此。不言而喻,政府參與國民收入分配的顯性化是一個重大的歷史進步,它使政府從“無所不能”到開始受市場力量的約束。

但這種變化只是一個不自覺的過程,政府分配必須公開、透明的社會基礎還沒有形成。社會公眾的觀念大多停留在傳統(tǒng)體制下的那種狀況,“納稅人的錢”的觀念還沒有真正樹立起來,沒有權利意識,自然就談不到監(jiān)督,也就沒有對政府分配公開、透明的要求。在這種情況下,與經(jīng)濟市場化的進程比較起來,政府收支公開化、透明化的進程呈現(xiàn)出明顯的不同步,也可以說是嚴重滯后了。

2.政府再分配過程的透明性分析

如果說經(jīng)濟體制改革包括財政體制改革20多年來都取得了重大的進展,那么財政運行機制則還停留在計劃經(jīng)濟時代。從預算科目體系、預算編制方法、預算的執(zhí)行程序,到預算管理方式和財政資金的使用,幾乎是原封不動地沿襲改革開放以前的那一套做法,更談不上公開化和透明性問題。直到1999年才開始考慮這方面的問題,搞了部門預算的試點和政府采購制度的改革。

從現(xiàn)實來看,我國目前財政運行的所有問題都可以歸結為一點:透明度太低。因為這使政府分配的正當性(合理、合法)和科學性(效率、有效)喪失了存在的制度基礎,由此而衍生出各種各樣的問題也就是必然的。公開、透明作為市場經(jīng)濟財政——公共財政的一條原則,應當貫穿于政府收支的整個過程。按這條原則來判斷,現(xiàn)行財政運行的問題出在預算制度上。

(1)預算不完整,政府支出沒有全部納入預算。政府收支規(guī)模到底有多大,沒有一個確切的統(tǒng)計,誰也說不清楚,至今還是一個有爭議的問題。通過收費這種形式形成的公共資金分散在政府各個部門,成為各個部門利益的一塊“自留地”,查不清,道不明,更無監(jiān)督可言。政府收入,預算外一塊,制度外還有一塊,約有一半以上游離于預算之外,不僅是人大管不著,就是財政、審計部門也拿它沒辦法

(2)預算管理粗化。首先是預算編制粗。多年來一直沿用的預算科目體系已經(jīng)不符合市場經(jīng)濟條件下政府履行其職能的要求,致使預算安排從一開始就偏離了正確的軌道。預算科目很粗,按此編制出來的預算就不可能細化。在具體的預算編制過程中,主要是運用“基數(shù)法”,即每年編制預算都是基數(shù)加增長,各部門經(jīng)費多少,主要取決于原來的基數(shù),與其職責的變化和調整關系不大。這樣,基數(shù)大的部門可能造成資金閑置和浪費,而基數(shù)小的部門可能得不到財力保障,許多該辦的事情卻辦不了?；鶖?shù)年年滾,漸漸成了一個常數(shù),這個常數(shù)本身就成了一個“黑箱”,底子不清,預算分配的合理性也就無從談起。

其次是管理粗。預算資金按類切塊給各部門,一撥了之,沒有分配到具體項目,每一塊資金都是一個“黑箱”,到底如何使用,只有單位自己知道。而且,各部門不同性質的各類資金對應財政部門的不同單位歸口管理,一個部門有多少種不同性質的資金,就對應財政部門多少個單位,財政部門多頭對各個部門,就連財政部門自己也常常搞不清楚某個部門到底從財政部門要了多少錢;同樣,各部門也說不清自己從多少途徑弄了多少錢。各部門對于預算資金,自主安排使用,沒有約束,放任自流;財政部門“只管分配,不管使用”,使用部門“只管花錢,不問效益”,因此而疏于管理,缺少監(jiān)督。

(3)預算執(zhí)行隨意性大。首先是預算批復遲緩,人大批準預算草案時間比實際執(zhí)行時間遲三、四個月。草案批復之后,資金不能及時到位,討價還價,再協(xié)調拉鋸幾個月,甚至半年,“一年預算,預算一年”,預算實際上是“馬后課”,而不是全程“約束”。再加上編制粗糙,多口分配,自主使用,執(zhí)行起來隨意性較大,預算成了橡皮框,沒有剛性。

上述這些問題表明,整個政府分配制度背離了公開性和透明性這個基本原則,從而也就談不上政府支出的程序化、規(guī)范化和法制化。

三、按照公開、透明的原則,重建預算制度

政府預算,在形式上看,是政府為了安排當年的收支活動而編制的計劃。實質上,政府預算在現(xiàn)代國家制度中,既是政治制度的一個重要組成部分,也是法制制度的一個重要內(nèi)容,是國家政權組織內(nèi)部立法機構與行政機構劃分財政權限,立法機構對行政機構的財政行為進行約束與監(jiān)督的一種政治法律程序。法治化是公共財政管理體制的本質要求,是保證政府收支過程公開、透明的根本措施。

從這個角度看,我國預算不完整,相當一部分收支逃避了人大的監(jiān)督;時間上存在“空檔”,約有1/4的預算執(zhí)行時間是沒有法律依據(jù)的;執(zhí)行過程中隨意性大,缺乏法律的嚴肅性。因此,重建預算制度,按照先易后難的順序,首先是解決時間上的空檔,調整人大每年開會的時間或實行新的財政年度,以使預算執(zhí)行至少是有形式上的法律依據(jù)。其次是將所有政府收支無一例外地納入預算體系,實現(xiàn)國家財政統(tǒng)一。第三是可考慮建立分類預算,構筑由經(jīng)常預算、社會保障預算、國有資本經(jīng)營預算和財政投融資預算組成的四元預算體系。在預算管理方式上,抓住部門預算、零基預算、單一國庫賬戶等關鍵環(huán)節(jié),逐步實現(xiàn)預算的公開和透明。

1.全面推行部門預算

按照部門而不是按經(jīng)費性質來編制預算,框定這個部門一年內(nèi)所有的收支活動。預算內(nèi)容細化,不僅具體到部門,而且具體到項目和下屬單位,改變目前資金切塊給部門自行分配使用的狀況。在財政內(nèi)部,由一個對口單位統(tǒng)一集中管理若干個部門,而不是若干種經(jīng)費的預算編制和執(zhí)行。這樣,從制度設計上保證政府收支的透明度能逐步有所提高。

2.實行零基預算

零基預算的根本作用在于按財政履行公共職責的需要,重新界定和調整財政活動范圍,確定財政收入規(guī)模,是矯正“缺位”與“越位”實現(xiàn)歸位的初始措施。這對于財政轉軌具有決定性意義。要認真準備,廣泛調研,充分論證,在此基礎上實行標準化管理,如人員、經(jīng)費、補助等都要建立標準化制度,把各個項目的輕重緩急放到桌面上來討論,使預算編制真正作到合理、科學、有效,為預算的執(zhí)行打下一個良好的基礎。

3.建立國庫單一賬戶

預算執(zhí)行的基礎是國庫管理,國庫職能是財政管理職能的重要組成部分?，F(xiàn)在國庫管理中存在的突出問題是庫款入庫、撥付過程中截留占壓嚴重,資金流轉渠道不暢,無法對財政資金實施監(jiān)督。應盡快建立國庫單一賬戶,從根本上改變財政資金分散、部門開戶混亂、難以監(jiān)督控制的被動狀況。認真清理政府各部門銀行賬戶,將政府財政資金統(tǒng)一集中在一家銀行賬戶上,所有政府財政支出均通過這一賬戶撥付。在單一賬戶下設立分類賬戶,嚴格基本運行程序,實施對部門支出全程監(jiān)控,保證財政資金使用規(guī)范、合理、安全和高效。

4.預算支出法治化

政府支出管理的主要措施是推行政府采購制度,其在公共財政管理中具有極為重要的地位。政府采購制度將公開支出中的購買性支出以法定的方式方法和程度置于財政部門的監(jiān)督之下。財政部門應設置一專門機構全面負責,制定采購法規(guī)、政策,管理并監(jiān)督本級政府采購活動中的財政事務。

政府投資應強化“成本—效益”評估。財政投資支出,有必要按照“成本—效益”理論的要求,建立一整套效益評估的體系和方法,對各項投資預算支出進行詳細的評估和考核,避免資源配置不合理、盲目建設、重復建設、資金浪費,提高投資支出的經(jīng)濟效益和社會效益。

四、結語

建立公共財政是一場深刻的革命,是對原有計劃體制下集權型財政脫胎換骨的改造,無論從深度,還是從廣度上都超過任何一次財政改革。重建預算制度是一項系統(tǒng)工程,涉及政治、經(jīng)濟、法律、社會的各個方面。零打碎敲的改革措施已經(jīng)很難收到預算效果。現(xiàn)在實施的部門預算、零基預算、單一國庫賬戶制度、政府采購制度等措施,都必須放在政府預算這個大系統(tǒng)內(nèi),給它們以適當?shù)亩ㄎ?讓它們協(xié)調起來。財政改革的關鍵是法制化,法制化是協(xié)調政治、經(jīng)濟、社會良性運行的中樞。