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【摘要】預(yù)算法制是財(cái)稅法制的重要組成部分，完善預(yù)算法制是依法理財(cái)、實(shí)現(xiàn)法治財(cái)政的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法制已在預(yù)算年度、預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算調(diào)整等方面暴露出不足之處，明顯地不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，客觀上需要對(duì)預(yù)算法進(jìn)行必要的調(diào)整和修訂，樹(shù)立預(yù)算法的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，以法律手段確立公共財(cái)政預(yù)算體制。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算法制預(yù)算年度預(yù)算編制預(yù)算審批預(yù)算調(diào)整

【正文】

1995年1月1日起施行的預(yù)算法及1995年11月22日起施行的預(yù)算法實(shí)施條例，對(duì)規(guī)范政府財(cái)政預(yù)算起了重大作用，使我國(guó)的政府財(cái)政預(yù)算的納入法治軌道。但近年來(lái)，由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化以及各項(xiàng)改革措施的推出與我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法律、法規(guī)產(chǎn)生了一定的矛盾，現(xiàn)行預(yù)算法制的局限凸顯出來(lái)，因此，進(jìn)行預(yù)算法制創(chuàng)新已勢(shì)在必行。

一、預(yù)算年度法制創(chuàng)新

預(yù)算年度是政府預(yù)算收支、管理的法定起止期限或預(yù)算的有效期限。世界各國(guó)的預(yù)算年度一般為一年，但各國(guó)預(yù)算年度的起止日期不盡一致。一國(guó)預(yù)算年度的起止日期主要是由該國(guó)的國(guó)情、政治因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史原因和傳統(tǒng)習(xí)慣等決定，但立法的機(jī)構(gòu)召開(kāi)會(huì)議的時(shí)間直接影響著預(yù)算年度的起止時(shí)間。①?gòu)氖澜绶秶矗鲊?guó)的預(yù)算年度大體上分兩種類(lèi)型：一是歷年制，即預(yù)算年度按日歷年度計(jì)算，由1月1日至12月31日止為一個(gè)預(yù)算年度；二是跨年制，即一個(gè)預(yù)算年度跨越兩個(gè)日歷年度，其具體起止時(shí)間一般根據(jù)具體預(yù)算收入入庫(kù)旺季及立法機(jī)構(gòu)召開(kāi)會(huì)議的具體時(shí)間來(lái)定。目前，多數(shù)國(guó)家的預(yù)算年度實(shí)行歷年制，如德國(guó)、漢國(guó)等，少數(shù)國(guó)家的預(yù)算年度采用跨歷制。歷年制抑或跨年制本身并無(wú)優(yōu)劣之分，只有當(dāng)預(yù)算年度與預(yù)算審批、執(zhí)行等制度脫節(jié)，才會(huì)暴露出預(yù)算年度制度的缺陷。

我國(guó)《預(yù)算法》第10條規(guī)定：“預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止”?？梢?jiàn)，我國(guó)預(yù)算年度實(shí)行歷年制。然而，中央與地方預(yù)算草案要等到每年3月份及以后的各級(jí)人民代表大會(huì)審批后才能作為法律文件生效，造成預(yù)算年度以與預(yù)算審批、執(zhí)行的時(shí)間無(wú)法銜接，出現(xiàn)了預(yù)算年度開(kāi)始時(shí)間至預(yù)算審批、批復(fù)時(shí)間之間的空白階段。因?yàn)槲覈?guó)全國(guó)人大全體會(huì)議在每年三月份召開(kāi)，地方人大全體會(huì)議一般在開(kāi)完全國(guó)人大后的四、五月份召開(kāi)，導(dǎo)致在預(yù)算開(kāi)始的3－5個(gè)月，政府所執(zhí)行的是未經(jīng)法定程序?qū)徟念A(yù)算。對(duì)這種預(yù)算先期執(zhí)行的現(xiàn)象，《預(yù)算法》第44條規(guī)定：“預(yù)算年度開(kāi)始后，各級(jí)政府預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，本級(jí)政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行?！边@一規(guī)定使得預(yù)算先期執(zhí)行具有合法性，但在事實(shí)上可能缺乏合理性，主要表現(xiàn)有三：一是肯定了上年同期支出的合理性。但上年同期未必合理。二是未充分考慮到當(dāng)年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化。三是使預(yù)算約束流于形式。②同時(shí)，這種預(yù)算先期執(zhí)行的危害較大，主要是弱化了預(yù)算的法律約束力，容易在制度上使上年同期不合理支出合法化，給本年預(yù)算平衡留下隱患。③對(duì)此，學(xué)者們提出了修改預(yù)算年度的立法建議，主要觀點(diǎn)是我國(guó)預(yù)算年度采用跨年制，但對(duì)具體起止時(shí)間，說(shuō)法不一。一是預(yù)算年度為每年4月1日至次年的3月31日，其理由是此舉可與人大開(kāi)會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算的時(shí)間基本一致，使全年預(yù)算執(zhí)行有法可依，加強(qiáng)了預(yù)算的嚴(yán)肅性。④二是預(yù)算年度為每年5月1日至次年4月30日，其理由是此舉才能使各級(jí)政府在新的年度一開(kāi)始就執(zhí)行被批準(zhǔn)的預(yù)算。⑤采用跨年制的預(yù)算年度是對(duì)歷年制預(yù)算年度的一種變革，只是對(duì)國(guó)外跨年制預(yù)算年度的一種借鑒，而非創(chuàng)新。若在修改預(yù)算法時(shí)，采用跨年制預(yù)算年度，則須相應(yīng)調(diào)整稅收年度、企業(yè)（公司）年度、統(tǒng)計(jì)年度，修改相關(guān)法律、法規(guī)。另外，采用跨年制預(yù)算年度，仍然可能出現(xiàn)先期執(zhí)行現(xiàn)象，如預(yù)算草案被人大駁向需要重新修訂或做重大調(diào)整難以在預(yù)算年度開(kāi)始時(shí)批準(zhǔn)等。對(duì)于特殊情況下的先期執(zhí)行，預(yù)算法應(yīng)做出具體規(guī)定，即對(duì)于一般性支出可按上一年同期的預(yù)算支出額安排支出，對(duì)于臨時(shí)性的支出則應(yīng)做出嚴(yán)格限制。

筆者認(rèn)為，在保留現(xiàn)行歷年制預(yù)算年度的前提下，調(diào)整預(yù)算草案的審批時(shí)間、審批主體，在預(yù)算執(zhí)行前審批完畢預(yù)算草案。因此，當(dāng)年預(yù)算的草案只能在上一年的下半年審批，由于各級(jí)人大的全年會(huì)議一般在上半年召開(kāi)，只好由各級(jí)人大的常委會(huì)來(lái)審批預(yù)算草案。與筆者同持歷年制預(yù)算年度觀點(diǎn)的另一種實(shí)現(xiàn)機(jī)制是由人大常委會(huì)通過(guò)一項(xiàng)臨時(shí)法案，作為當(dāng)年正式預(yù)算批準(zhǔn)前的執(zhí)行依據(jù)。⑥

二、預(yù)算編制法制創(chuàng)新

預(yù)算編制是一項(xiàng)極為細(xì)致的工作，需要收集各種數(shù)據(jù)，應(yīng)有充足的時(shí)間保證。我國(guó)《預(yù)算法》及其實(shí)施條例對(duì)預(yù)算編制的依據(jù)、方式、方法、原則、時(shí)間等作了明確規(guī)定。但有些制度仍需改革。

（一）預(yù)算編制時(shí)間的調(diào)整

我國(guó)預(yù)算編制時(shí)間較短。根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》第24、35條和《預(yù)算法實(shí)施條例》第24、25、27條之規(guī)定，國(guó)務(wù)院于每年11月10日前向省、自治區(qū)、直轄市政府和中央各部門(mén)下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示，提出編制預(yù)算草案的原則和要求；中央各部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院的指示和財(cái)政部的部置，結(jié)合本部門(mén)的具體情況，提出編制本部門(mén)預(yù)算草案的要求，具體布置所屬各單位編制預(yù)算草案，負(fù)責(zé)本部門(mén)所屬各單位預(yù)算草案的審核，并匯總編制本部門(mén)的預(yù)算草案，于每年12月10日前報(bào)財(cái)政部審核；省、自治區(qū)、直轄市政府財(cái)政部門(mén)匯總的本級(jí)總預(yù)算草案，應(yīng)當(dāng)于下一年1月10日前報(bào)財(cái)政部?，F(xiàn)在，國(guó)務(wù)院將下達(dá)編制預(yù)算指示的時(shí)間提前至9月份，比過(guò)去約提前兩個(gè)月，實(shí)際的預(yù)算編制時(shí)間達(dá)3－4個(gè)月，但仍顯得時(shí)間緊迫。從西方國(guó)家情況來(lái)看，預(yù)算正式編制前的準(zhǔn)備時(shí)間普遍較長(zhǎng)，如美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算編制于預(yù)算開(kāi)始前19個(gè)月。⑦我國(guó)多數(shù)學(xué)者建議延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間至半年左右，等時(shí)機(jī)成熟，積累一定的經(jīng)驗(yàn)之后，再延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間到一年左右。⑧

（二）預(yù)算編制方式的改革

《預(yù)算法》第26條規(guī)定：“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制。”所謂復(fù)式預(yù)算是指將一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)所有預(yù)算收入和支出，按照預(yù)算收入的來(lái)源和支出的不同性質(zhì)，分別編制在兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算收支表上所形成的預(yù)算計(jì)劃。我國(guó)各級(jí)政府預(yù)算分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。然而，復(fù)式預(yù)算編制存在著偏差，只在中央和省兩級(jí)試行復(fù)式預(yù)算，且不是完整意義上的復(fù)式預(yù)算；市、縣、鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算仍是單式預(yù)算。因此，應(yīng)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，借鑒國(guó)外實(shí)行復(fù)式預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)，全面實(shí)行科學(xué)的復(fù)式預(yù)算。

（三）預(yù)算編制方法的改革

我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算編制方法是“基數(shù)法”，即根據(jù)上年的基數(shù)加減本年因素來(lái)確定本年度的預(yù)算收支規(guī)模。這種方法的優(yōu)點(diǎn)是簡(jiǎn)便易行，但存在著缺乏科學(xué)的理論依據(jù)、盲目沿襲上年項(xiàng)目、不符合公平規(guī)范透明原則、導(dǎo)致單位之間若樂(lè)不均、造成資金極大浪費(fèi)等局限。因此建議采用“零基預(yù)算”等先進(jìn)的預(yù)算編制方法。⑨這也是多數(shù)專(zhuān)家學(xué)者的看法。在立法層面上應(yīng)將《預(yù)算法》第二十五條“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算，應(yīng)當(dāng)參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測(cè)進(jìn)行編制”的規(guī)定，修訂為“中央預(yù)算和地方各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)按零基預(yù)算方法進(jìn)行編制?！蓖瑫r(shí)按部門(mén)預(yù)算管理原則設(shè)計(jì)預(yù)算科目，將體現(xiàn)政府職能的預(yù)算內(nèi)外收支統(tǒng)一納入預(yù)算管理，完整準(zhǔn)確地反映政府財(cái)政職能和政府活動(dòng)范圍?！额A(yù)算法》應(yīng)對(duì)編制部門(mén)預(yù)算作出一定的規(guī)定。

（四）預(yù)算收入編制依據(jù)的改革

根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》第29條之規(guī)定，各級(jí)預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)。依此條法律規(guī)定，是無(wú)法判斷預(yù)算收入與國(guó)民生產(chǎn)總值相適應(yīng)，究竟是以全國(guó)平均增長(zhǎng)率相適應(yīng)，還是以本地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)。事實(shí)上，各地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率不盡相同，每一地區(qū)國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率又很難與全國(guó)平均增長(zhǎng)率相同。立法中的模糊規(guī)定，將導(dǎo)致實(shí)踐上的混亂。建議將一規(guī)定修改為預(yù)算收入的編制應(yīng)當(dāng)保持與本地區(qū)的國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)。

三、預(yù)算審批法制創(chuàng)新

預(yù)算審批是預(yù)算過(guò)程的重要一環(huán)，然而，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算審批法制不夠完善，過(guò)多地流于形式，不利于規(guī)范國(guó)家財(cái)政收入與支出。因此，必須從以下幾方面完善預(yù)算審批法律制度。

（一）調(diào)整預(yù)算草案的審批機(jī)關(guān)

根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》第12、13、39條之規(guī)定，中央預(yù)算由全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)地方預(yù)算草案及地方預(yù)算執(zhí)行情況只行使審查權(quán)，不行使批準(zhǔn)權(quán)，而是由地方人民代表大會(huì)行使批準(zhǔn)權(quán)。各級(jí)人民代表大會(huì)的召開(kāi)時(shí)間具有不確定性。往往在預(yù)算年度開(kāi)始后的3－5個(gè)月內(nèi)或者更長(zhǎng)時(shí)間召開(kāi)，同樣造成預(yù)算先期執(zhí)行現(xiàn)象。為此，建議預(yù)算草案的審批機(jī)關(guān)由縣級(jí)以上人民代表大會(huì)改為人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，審批時(shí)間應(yīng)在上一年度終了之前。

（二）延長(zhǎng)預(yù)算審查時(shí)間

預(yù)算審查分為初審和終審。根據(jù)我國(guó)《預(yù)算法》第37條之規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算初審分為三個(gè)層次。一是國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在每年全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)進(jìn)行的初步審查。二是省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者根據(jù)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任會(huì)議的決定提交本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)的工作委員會(huì)進(jìn)行的初步審查。三是縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將本級(jí)預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級(jí)人民代表大人常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行的初步審查。以上初審時(shí)間大約為一個(gè)月。各級(jí)人民代表大會(huì)召開(kāi)時(shí)，對(duì)預(yù)算草案的審查為終審，審查時(shí)間最多為半日?？梢?jiàn)，我國(guó)預(yù)算審查時(shí)間較短，難以保證預(yù)算科學(xué)性、合理性，而在國(guó)際上，各國(guó)政府向議會(huì)提交財(cái)政預(yù)算草案的時(shí)間，一般都在正式批準(zhǔn)前的3個(gè)月到半年左右，以便使議會(huì)有一個(gè)充分討論和仔細(xì)修訂的時(shí)間，如美國(guó)，政府于2月份將預(yù)算草案提交國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)在7月份最后批準(zhǔn)，審批時(shí)間是5個(gè)月。而我國(guó)預(yù)算審查批準(zhǔn)時(shí)間大約為40日。為保證預(yù)算審批的科學(xué)、合理，則應(yīng)適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算審批的時(shí)間，完善相應(yīng)的審批機(jī)制。具體做法如下：將預(yù)算草案至少提前3個(gè)月送交人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)預(yù)算草案審查機(jī)構(gòu)⑩的各位成員審查，提出意見(jiàn)或建議，并由預(yù)算草案審查機(jī)構(gòu)組織其成員討論，匯總各方意見(jiàn)，提交人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、批準(zhǔn)。要求預(yù)算草案審查機(jī)構(gòu)必須由相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員組成，而不能濫竽充數(shù)。

四、預(yù)算調(diào)整的改革

預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算在執(zhí)行中因特殊情況需增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更。這是我國(guó)《預(yù)算法》第53條所作出的明確規(guī)定。有的專(zhuān)家已透徹地指出這一規(guī)定使各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)以下問(wèn)題：一是超收部分增加財(cái)力安排的支出可以不通過(guò)人大審批；二是預(yù)算收入減少而相應(yīng)調(diào)減預(yù)算支出不需通過(guò)人大審批；三是在不突破預(yù)算支出總額的前提下，預(yù)算支出科目留用；四是在預(yù)算收支總額不變的情況下，對(duì)部門(mén)或地方預(yù)算的追加、追減。[11]可見(jiàn)，《預(yù)算法》所規(guī)定的預(yù)算調(diào)整范圍較窄，造成預(yù)算執(zhí)行中預(yù)算變更、調(diào)整隨意性較大，預(yù)算調(diào)整的審批程序流于形式，人大對(duì)預(yù)算調(diào)整監(jiān)督職能弱化。針對(duì)這種情況，修改《預(yù)算法》時(shí)，應(yīng)重新界定預(yù)算調(diào)整的概念，對(duì)預(yù)算調(diào)整的定義作更嚴(yán)格的限制，將超收安排的支出、短收削減的支出、收支總額不變的情況下的追加追減支出全部納入預(yù)算調(diào)整范圍，由各級(jí)人大常委會(huì)決定。

【注釋】

①⑤張麗華、楊樹(shù)琪、良：預(yù)算法的修訂依法行政、依法理財(cái)?shù)钠惹幸?，《?jīng)濟(jì)問(wèn)題探索》，2003年第11期。

②④⑧唐麗華：關(guān)于適當(dāng)修改《預(yù)算法》的幾點(diǎn)建議，《哈爾濱金融高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)》，2002年第3期。

③④⑧李燕：適時(shí)修改《預(yù)算法》的幾點(diǎn)建議，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2002年第1期。

⑥陳煒、朱大興、王飛雪：完善《預(yù)算法》若干問(wèn)題的思考，《四川財(cái)政》，2002年第1期。

⑦賀飛躍：中美預(yù)算制度的比較與借鑒，《湖南財(cái)經(jīng)高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)》，第18卷第1期。

⑨徐志、林學(xué)富：《預(yù)算法》編制與貫徹中存在的偏差及其糾正，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》2003年第11期。

⑩預(yù)算審查工作具有專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，設(shè)置預(yù)算審查的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)是非常必要的，在我國(guó)，一至五屆人民代表大會(huì)都設(shè)立了預(yù)算審查專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，六屆全國(guó)人大以后才按政府的對(duì)口部門(mén)設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。目前，全國(guó)除深圳市人大設(shè)立了負(fù)責(zé)計(jì)劃預(yù)算審查的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)外，各級(jí)人民代表大會(huì)都把預(yù)算審查的職責(zé)依托在對(duì)應(yīng)政府經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)而設(shè)立的財(cái)政經(jīng)濟(jì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)上，大部分的地方人民代表大會(huì)還沒(méi)有設(shè)立有權(quán)進(jìn)行預(yù)算審查的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。

(11)劉文峰：從預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中的問(wèn)題談修訂《預(yù)算法》的必要性，《中國(guó)審計(jì)》，2003年第15期。