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行政機(jī)構(gòu)改革財(cái)政

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行政機(jī)構(gòu)改革財(cái)政

今年的全國(guó)人民代表大會(huì)通過了國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)改革的方案,這個(gè)方案采取了以往不同的改革方式,自上而下而且方案十分具體,充分顯示了我國(guó)政府進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)改革的決心。這樣一件大事,對(duì)于我們財(cái)政界來說既是一次挑戰(zhàn)又是一次機(jī)遇。說它是挑戰(zhàn),是因?yàn)檎男袆?dòng)已經(jīng)走在了財(cái)政理論研究的前面,這就必然要求我們加快重新構(gòu)建適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政理論體系的步伐。說它是機(jī)遇,是因?yàn)槲覀兛梢越柽@次改革的東風(fēng),去解決長(zhǎng)期困擾財(cái)政的政府支出緊張、政府內(nèi)部財(cái)權(quán)分散以及管理不規(guī)范等問題,并通過財(cái)政管理制度的完善去推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革。

一、從財(cái)政的視角看行政機(jī)構(gòu)改革的必要性

只要有國(guó)家存在,有關(guān)政府行政機(jī)構(gòu)改革的問題,無論是對(duì)財(cái)政理論研究來說,還是對(duì)財(cái)政管理實(shí)踐來說都是一個(gè)永恒的話題。首先,從合理確定政府活動(dòng)范圍看,政府的活動(dòng)范圍說到底是一個(gè)財(cái)政問題。圣經(jīng)上有一段故事,說是古代以色列人沒有國(guó)王,他們便請(qǐng)求神給他們派一位國(guó)王。神說:“有了國(guó)王他就會(huì)拿走你們的一部分財(cái)富,你們要國(guó)王做什么呢?”以色列人說:“即使如此我們也要,因?yàn)槲覀円獓?guó)王帶領(lǐng)我們?nèi)プ鲬?zhàn),要他為我們的糾紛進(jìn)行仲裁。”這個(gè)故事說明:人們?cè)谝欢▍^(qū)域內(nèi)的社會(huì)中生活就離不開具有最高權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)——政府。有了政府,政府就要同社會(huì)成員分享社會(huì)產(chǎn)品,要求政府做的事越多,政府的作用就越大,政府拿走的社會(huì)產(chǎn)品也越多。因此,人們?cè)诙啻蟪潭壬闲枰?需要政府做些什么?便成為了財(cái)政研究的一個(gè)最基本的問題。古代以色列人需要政府僅僅是為了帶領(lǐng)他們打仗和進(jìn)行仲裁,拿今天的話來說就是需要政府承擔(dān)國(guó)防和治安這兩大基本的職能。然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們發(fā)現(xiàn)需要政府所做的事遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。政府的職能在不斷擴(kuò)大,政府的機(jī)構(gòu)在不斷增加。怎樣的政府職能設(shè)計(jì)才是合理的呢?從亞當(dāng)•斯密的古典財(cái)政理論到現(xiàn)代的財(cái)政理論,無不把合理確定政府活動(dòng)范圍作為財(cái)政研究的基礎(chǔ)。斯密根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的要求,提出了“廉價(jià)政府”的理論;主張國(guó)家干預(yù)的現(xiàn)代財(cái)政理論,認(rèn)為應(yīng)在堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)上,針對(duì)市場(chǎng)缺陷來確定政府職能;我國(guó)的社會(huì)主義財(cái)政理論則根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)由政府直接進(jìn)行資源配置的要求,提出了政府財(cái)政應(yīng)在再生產(chǎn)的分配(包含收入分配與資源配置兩種含義,即:生產(chǎn)成果的分配和生產(chǎn)條件的分配)環(huán)節(jié)中起主導(dǎo)作用并直接制約著生產(chǎn)、交換和消費(fèi)的理論。在不同的理論指導(dǎo)下所確定的政府活動(dòng)范圍和建立起來的政府職能機(jī)構(gòu)是會(huì)有明顯不同的。但有一點(diǎn)卻是相同的,那就是:政府活動(dòng)范圍的確定和相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置,必須同一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)成員對(duì)政府的要求相一致。這便是財(cái)政學(xué)中關(guān)于合理確定政府部門和非政府部門比例關(guān)系的理論,比例協(xié)調(diào)則有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,比例不協(xié)調(diào)則會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。就我國(guó)而言,改革開放以來,經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì),然而我國(guó)政府的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置卻還保留著許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡,許多管理部門無論是對(duì)國(guó)有企業(yè)的機(jī)制轉(zhuǎn)換,還是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都造成了過多的干預(yù)。因此我國(guó)這次行政機(jī)構(gòu)改革的首要目標(biāo)就是根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求去重新調(diào)整和設(shè)計(jì)政府的各職能部門,以建立起一個(gè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行相協(xié)調(diào)的政府行政體系。

雖然,人們可以從理論上去論證政府的活動(dòng)范圍,政府的行政機(jī)構(gòu)可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的客觀要求去設(shè)置。然而古往今來,人們看到的卻是政府行政機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張的事實(shí)。無論是中國(guó)封建時(shí)代的國(guó)家政府還是現(xiàn)代西方資本主義的國(guó)家政府概莫能外。就連當(dāng)年的革命根據(jù)地政權(quán)也進(jìn)行過“精兵簡(jiǎn)政”。事實(shí)上,政府行政機(jī)構(gòu)的膨脹是具有其必然性的。用現(xiàn)代財(cái)政理論研究中越來越受到人們重視的公共選擇理論來分析,個(gè)中原因就一目了然了。公共選擇理論中的官僚理論認(rèn)為:政府的行政機(jī)構(gòu)是由大大小小的單位和部門領(lǐng)導(dǎo)所掌握的,他們的利益是通過單位和部門的大小來體現(xiàn)的。機(jī)構(gòu)設(shè)置越復(fù)雜,越龐大,單位部門可獲得的財(cái)政支出越多,單位部門領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力也越大。因此官僚的利益與國(guó)家政府的利益并不完全一致。政府高層有時(shí)出于執(zhí)政的需要會(huì)提出壓縮行政機(jī)構(gòu)的要求,但不久,行政機(jī)構(gòu)又會(huì)慢慢膨脹起來。因此,如何通過有效的制度和措施來約束行政機(jī)構(gòu)的膨脹,提高政府行政效率就成了現(xiàn)代財(cái)政理論研究和財(cái)政管理中的長(zhǎng)期的課題。一位美國(guó)的財(cái)政研究人員曾說,本世紀(jì)以來,美國(guó)的各種管理制度中改革最多的就是關(guān)于政府會(huì)計(jì)和預(yù)算管理方面的制度,而改革的目的之一,則正在于通過完善財(cái)政預(yù)算約束機(jī)制來控制行政機(jī)構(gòu)的膨脹,提高政府的行政效率。

經(jīng)濟(jì)體制改革以來,我國(guó)出現(xiàn)了行政區(qū)劃升級(jí)風(fēng),縣要升級(jí)為市,縣級(jí)市要升級(jí)為地級(jí)市,省直轄市要計(jì)劃單列或升級(jí)為國(guó)家級(jí)的直轄市。升級(jí)的理由當(dāng)然是多種多樣的,但這些理由的背后,卻有更為明確的利益動(dòng)機(jī),行政區(qū)劃的升級(jí)必然會(huì)有相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)升級(jí),每一位行政干部的行政級(jí)別都會(huì)隨著行政區(qū)劃而提高,這種待遇的提高比起靠自己的多年苦干來晉升自然要容易得多。行政區(qū)劃升級(jí)和行政機(jī)構(gòu)及干部的行政級(jí)別提高后,機(jī)構(gòu)膨脹也就隨之開始,增加辦事機(jī)構(gòu)和人員,增加辦公樓和住房,增加車輛和提高用車標(biāo)準(zhǔn),各種各樣的利益也就得到了滿足。

然而企業(yè)負(fù)擔(dān)也因此而加重,財(cái)政困難也因此而加深。今天,面對(duì)著企業(yè)在資產(chǎn)重組的過程中,大量工人下崗的現(xiàn)狀,我們?nèi)绻倮^續(xù)維持龐大的行政機(jī)構(gòu),是必然會(huì)激化社會(huì)矛盾的。因?yàn)樨?cái)富創(chuàng)造者的減少和財(cái)富消耗者的增加對(duì)任何一個(gè)國(guó)家來說都是一種災(zāi)難。我們強(qiáng)調(diào)這種行政機(jī)構(gòu)膨脹的必然性,并不是說我們的干部都是典型的利己主義者。我們要說明的是:行政機(jī)構(gòu)膨脹有其利益驅(qū)動(dòng),無論在哪一個(gè)國(guó)家或地區(qū)都是如此。特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn),每一個(gè)人對(duì)個(gè)人利益的追求都是客觀存在的,而政府部門用各種方式來增加自己利益的動(dòng)力也是很強(qiáng)的。因此,要控制行政機(jī)構(gòu)的膨脹,就必須有十分有效的制度約束,而財(cái)政作為一個(gè)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)支出的提供者,應(yīng)該成為行政機(jī)構(gòu)膨脹制度上和財(cái)力上的約束者。然而,我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張往往不受財(cái)政的約束,這主要同財(cái)政的權(quán)限有關(guān),財(cái)政沒有高于行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力,當(dāng)然,財(cái)政也不可能具有高于同級(jí)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力。在這種情況下,財(cái)政預(yù)算對(duì)政府或行政機(jī)構(gòu)的約束力就大大減弱了,這就是我們常說的預(yù)算約束軟化。反觀發(fā)達(dá)國(guó)家,如果政府行政部門不顧預(yù)算的約束而強(qiáng)行擴(kuò)張行政機(jī)構(gòu)的話,這等于自己給自己出難題,因?yàn)槿魏稳硕紵o權(quán)也無法突破預(yù)算,總統(tǒng)或總理也不能例外。一旦出現(xiàn)預(yù)算經(jīng)費(fèi)緊張,唯有壓縮支出減少政府開支。在法制比較完善的發(fā)達(dá)國(guó)家,政府行政部門因經(jīng)費(fèi)不足而減少活動(dòng)甚至關(guān)門的事時(shí)有發(fā)生,這就是硬的預(yù)算約束。而我國(guó)的情況卻是,半年發(fā)不出工資,也不必裁減一個(gè)人,再貧困的地區(qū),行政機(jī)構(gòu)也會(huì)膨脹,財(cái)政局長(zhǎng)到處借錢發(fā)工資,也不能精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。

當(dāng)然,如果任何渠道都無法為行政機(jī)構(gòu)的膨脹提供資金,機(jī)構(gòu)的膨脹也是難以成為事實(shí)的。但是,我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)膨脹卻可以從非財(cái)政渠道籌集到資金,這就為行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張創(chuàng)造了條件。作為一個(gè)行政機(jī)構(gòu),自然就有相應(yīng)的行政權(quán)力,只要將這些行政權(quán)力加以適當(dāng)?shù)倪\(yùn)用,就可以進(jìn)行創(chuàng)收。事實(shí)上,很多地方特別是貧困地區(qū),財(cái)政往往只能撥給行政部門所需經(jīng)費(fèi)的一部分,其余部分則讓行政部門自己通過創(chuàng)收來解決。這種創(chuàng)收的能量實(shí)際上是相當(dāng)大的,據(jù)粗略的統(tǒng)計(jì),我國(guó)目前的預(yù)算外收支幾乎可以與預(yù)算內(nèi)收支并駕齊驅(qū)。如此龐大的資金規(guī)模,有相當(dāng)一部分就進(jìn)入了行政機(jī)構(gòu),對(duì)行政機(jī)構(gòu)的膨脹產(chǎn)生了促進(jìn)作用。用這種方式支撐行政機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張,社會(huì)經(jīng)濟(jì)為此付出的代價(jià)就更大了,這種不規(guī)范的資金收支,一來形成了企業(yè)新的負(fù)擔(dān),相當(dāng)于增加了企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān),加大了企業(yè)成本,對(duì)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一種阻礙作用;二來由于收支缺乏監(jiān)督,為部分領(lǐng)導(dǎo)干部或人員貪污腐敗提供了方便,預(yù)算外收支的膨脹,非但不能使財(cái)政的可支配收入增加,還會(huì)刺激行政機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步膨脹,給財(cái)政造成新的負(fù)擔(dān)。

二、推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革的財(cái)政對(duì)策

1.協(xié)調(diào)政府與財(cái)政的關(guān)系,讓政府為本級(jí)預(yù)算負(fù)責(zé)

要改變以前那種財(cái)政對(duì)行政機(jī)構(gòu)膨脹缺乏約束力的狀況,應(yīng)注意財(cái)政與政府關(guān)系的協(xié)調(diào)。從行政權(quán)力看,財(cái)政部門對(duì)同級(jí)行政機(jī)構(gòu)很難形成有效的約束。但從財(cái)權(quán)上看,財(cái)政又是為實(shí)現(xiàn)政府職能服務(wù)的,利益是完全統(tǒng)一的,只不過這種利益關(guān)系沒有明確化。解決這一問題最好的辦法就是讓政府官員直接參與預(yù)算管理,通過參與預(yù)算管理了解當(dāng)家理財(cái)?shù)碾y處,逐步走上政府為本級(jí)預(yù)算負(fù)責(zé)的軌道,形成行政機(jī)構(gòu)自我約束的機(jī)制。

要在政府官員中樹立起預(yù)算平衡的觀念,在相當(dāng)多的地方財(cái)政中,政府支出突破預(yù)算已是家常便飯,不按程序追加預(yù)算支出也是司空見慣。雖然我國(guó)早已頒布了《預(yù)算法》,規(guī)定了政府公共預(yù)算不能打赤字,但地方政府在形成支出時(shí),對(duì)本級(jí)預(yù)算的平衡要求考慮得并不多,各種公開的、隱形的赤字仍然存在。因此,首先要讓各級(jí)政府官員了解《預(yù)算法》,并自覺遵守。有了這種預(yù)算平衡的觀念,貧困地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)膨脹就可以得到有效的控制。

讓政府官員了解預(yù)算并直接參與預(yù)算管理,就能把政府利益和財(cái)政利益很好地統(tǒng)一起來,由于財(cái)政狀況對(duì)政府行為的制約作用被明確化了,政府官員從自身利益出發(fā)在行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題上,也會(huì)考慮財(cái)力的制約。美國(guó)前總統(tǒng)卡特在喬治亞州做州長(zhǎng)時(shí)正是面對(duì)財(cái)力緊張的壓力,而率先在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)推行“零基預(yù)算”,并從中發(fā)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)嚴(yán)重重復(fù)設(shè)置的問題,從而成功地將當(dāng)年已申請(qǐng)的州預(yù)算削減了50%。

2.強(qiáng)化財(cái)政管理,規(guī)范行政機(jī)構(gòu)的行為

我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)膨脹,有很多是不規(guī)范的行為方式造成的。比如說人員超編,為了照顧關(guān)系,把不勝任某項(xiàng)工作的人硬塞進(jìn)某個(gè)單位,而實(shí)際工作卻要讓能干的人干,因此,能干的人還不能少。有的行政機(jī)構(gòu)明明已經(jīng)是人浮于事,但有的事仍然沒有人干,于是又招聘合同工或臨時(shí)工來干。這種類型的行政機(jī)構(gòu)膨脹屬于一種隱性的膨脹,其后果仍然是行政機(jī)構(gòu)辦事效率低下,財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。

這次行政機(jī)構(gòu)改革,國(guó)務(wù)院向全國(guó)公開了機(jī)構(gòu)改革的具體安排,包括機(jī)構(gòu)改革的具體內(nèi)容和時(shí)間表。撤銷的機(jī)構(gòu)和人員分流的時(shí)間都有明確的規(guī)定。這就是十分規(guī)范的機(jī)構(gòu)改革方案。其實(shí),我們的行政機(jī)構(gòu)只要嚴(yán)格地按照各種規(guī)范來行使自己的職能,我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)膨脹的程度也是不至于此的。因此,規(guī)范財(cái)政管理并以此來規(guī)范行政機(jī)構(gòu)的行為,是確保行政機(jī)構(gòu)改革順利推進(jìn)的重要條件。

對(duì)于行政機(jī)構(gòu)改革來說,要制訂機(jī)構(gòu)改革的合理方案并不算很難,只要按照精簡(jiǎn)和效率的原則,總是可以設(shè)計(jì)出比較合理的行政機(jī)構(gòu)方案的。而最為困難的卻是方案的實(shí)施,這里涉及的是每一個(gè)人的實(shí)際利益。要想改革方案得到堅(jiān)決地貫徹,就不能隨意突破行政機(jī)構(gòu)的編制,而防止突破編制的有效手段就是強(qiáng)化財(cái)政管理。我們建議把財(cái)政部門作為這次機(jī)構(gòu)改革的監(jiān)督部門,財(cái)政部門嚴(yán)格按照行政機(jī)構(gòu)的改革方案向行政部門安排資金,對(duì)于要撤銷的部門就要停止財(cái)政資金的供應(yīng),對(duì)于應(yīng)該保留或新設(shè)立的部門,要嚴(yán)格按照編制來供應(yīng)資金。嚴(yán)格而規(guī)范的財(cái)政管理,不但能保證行政機(jī)構(gòu)改革的順利完成,還是防止行政機(jī)構(gòu)改革夭折或出現(xiàn)反復(fù)的一種有效手段。

3.將預(yù)算外資金收歸財(cái)政管理,截?cái)嘈姓C(jī)構(gòu)膨脹的資金來源

預(yù)算外資金作為一種特定歷史條件下的產(chǎn)物,其合理性只存在于調(diào)動(dòng)各級(jí)財(cái)政努力增收的“分灶吃飯”時(shí)期和國(guó)有企業(yè)擴(kuò)權(quán)的時(shí)期。隨著《企業(yè)法》的頒布和分稅制的實(shí)施,預(yù)算外資金實(shí)際上也沒有存在的必要了。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)企業(yè)而言需要的是明晰的產(chǎn)權(quán),當(dāng)然也包括明確的財(cái)權(quán)。而行政機(jī)構(gòu)的預(yù)算外收支更是弊多利少,除了加重企業(yè)負(fù)擔(dān),滋生行政機(jī)構(gòu)的腐敗外,不斷增加的預(yù)算外資金還直接沖擊了正常的財(cái)政收入。

由此可見,無論是從社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要還是從現(xiàn)實(shí)的后果看,預(yù)算外收支都沒有繼續(xù)存在的必要。從行政機(jī)構(gòu)改革的角度看,更應(yīng)該將預(yù)算外資金納入財(cái)政直接管理,這樣就徹底堵死了行政機(jī)構(gòu)用預(yù)算外資金來支撐機(jī)構(gòu)膨脹的路子。

4.加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程的建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以吸收富裕分流人員

要保證行政機(jī)構(gòu)改革的成功,就必須妥善安排部分富裕人員。我國(guó)目前正值企業(yè)下崗人員不斷增加的時(shí)期,就業(yè)壓力極大。加之經(jīng)濟(jì)正處于增長(zhǎng)相對(duì)緩慢的時(shí)期,要解決好就業(yè)問題,必須培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

加快基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程的投資,無論是刺激經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)還是解決就業(yè)問題,都有極大的作用。因?yàn)檫@些投資對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)力很強(qiáng),能帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,這樣就能提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。而財(cái)政作為政府投資支出的財(cái)力分配者,把這種投資活動(dòng)與推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來考慮,無疑會(huì)為行政機(jī)構(gòu)的改革減輕許多壓力。

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