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[摘要]財政制度是國家憲政體制的重要組成，其構(gòu)建離不開憲政思維。文章是從憲法學(xué)的視角切入，探尋國家財政應(yīng)有的精神內(nèi)涵，反思我國財政體制漏洞，并立足憲法政治范式，對如何改革我國財政管理體制提出了幾點思考，使財政改革體現(xiàn)憲政理念，形成憲政秩序。

[關(guān)鍵詞]憲政理念；財政精神；財政改革

一個政府的運作總是建立在一定的財政基礎(chǔ)之上?？茖W(xué)合理的財政制度關(guān)系到國家的生存和發(fā)展。近年來，引起社會廣泛關(guān)注的“審計風(fēng)暴”，揭示出了我國財政活動存在的一系列問題，引起了一些深層次的思考。但是這些討論鮮有從憲法學(xué)角度對產(chǎn)生問題的根源進行剖析。運用憲法方法分析財政部門法，可以從公共權(quán)力與個人權(quán)利的一般關(guān)系中發(fā)現(xiàn)財政的本質(zhì)屬性，在制度本源上把握其基本理念和價值目標。本文試圖從憲法學(xué)的視角切入，對財政的精神內(nèi)涵進行分析，在比較中反思我國財政體制上的漏洞，使我國的財政體制改革體現(xiàn)憲政理念。

一、憲政緯度下的財政

所謂財政，是指國家和其他公共團體為滿足公共欲望而取得、使用和管理資財活動的總稱心。國家財政制度作為一個歷史范疇，總是與一定的歷史條件相聯(lián)系，與國家的政治和法律制度相適應(yīng)。綜觀西方各國財政制度的發(fā)展歷史，公共財政與憲政國家始終具有不可分割的相互依賴性。因此，財政制度的精神內(nèi)涵要體現(xiàn)憲政的基本價值。

憲政是指一種使政治運作法律化的理念或理想狀態(tài)，它要求政府所有權(quán)力的行使都被納入憲法的軌道并受憲法的制約。憲政的核心和宗旨是限制政府權(quán)力，保證公權(quán)力在憲法所規(guī)定的范圍內(nèi)行使，以保障公民權(quán)利，也就是實行民主政治和法治以保障和實現(xiàn)人權(quán)，從而最終達到國家權(quán)力回歸于人民。民主、法治和人權(quán)三要素作為憲政的基本內(nèi)涵已經(jīng)得到了學(xué)術(shù)界的廣泛認可。

現(xiàn)代財政是以實現(xiàn)公共需要和彌補市場失靈為中心展開的，最大可能地體現(xiàn)社會公眾的意志。和憲政所指向的目標相一致，財政的核心在于滿足“公共欲望”，根本要義在于“取之于民，用之于民”。“如果對收入的用途沒有約束，收入就變得等同于政府決策者的私人收入”，因此在財政制度設(shè)計上，也體現(xiàn)了憲政秩序的精神，通過貫徹民主、法定等原則，保證政府的財政行為受到民眾的控制。

二、憲政理念下財政精神詮釋

國家取得財政收入和財政支出的過程，直接涉及國家公權(quán)力的行使、公民權(quán)利與國家公權(quán)力間的相互關(guān)系、政府部門間的關(guān)系以及中央與地方財政關(guān)系等問題。這些方面涉及國家政治的根本性事項，現(xiàn)代國家的憲政制度通過民主、法治、分權(quán)等基本精神和制度構(gòu)件，作出了有效而充分的規(guī)定。因此在財政領(lǐng)域，運用憲法學(xué)的視角來闡述財政制度的精神內(nèi)涵，更有助于把握財政的精髓。

在憲政的品格詮釋下，國家財政制度的精神可以概括為以下三點：

(一)憲政理念決定了財政必須遵循民主。憲政的首要原則是“人民主權(quán)”，國家公權(quán)力的行使受制于人民，表現(xiàn)在財政法領(lǐng)域就是財政民主。在現(xiàn)代國家，政府主要是依靠稅收而運作治理社會的，其財政權(quán)力根本上來源于人民。政府受社會公眾的委托，出于社會公眾的共同利益和長遠利益，從社會公眾手中集中一部分財力，以提供公共安全、公共秩序等公共產(chǎn)品。稅收在實質(zhì)上是憑借公權(quán)力對公民私有財產(chǎn)的一種剝奪，因此國家的財政行為也理應(yīng)受到公民財產(chǎn)權(quán)的限制。否則政府若濫用財政權(quán)，就會成為對公民財產(chǎn)權(quán)赤裸裸的侵犯。

為了防止政府濫用財政權(quán)，憲政國家在授予政府征稅權(quán)的同時，也為限制其權(quán)力作了制度設(shè)計。財政民主的理念強調(diào)財政由人民控制，首先表現(xiàn)為只有人民同意才征稅，其次是人民對財政預(yù)算支出的控制與監(jiān)督。具體到財政制度上，表現(xiàn)為“財政議會主義”，即一國重大財政事項須經(jīng)過議會同意才能付諸實施，否則就不具備合法性，這實質(zhì)就是賦予普通公民和企業(yè)參與國家財政事務(wù)的權(quán)力。

(二)憲政理念決定了財政必須遵循法治。法治是憲政的“題中應(yīng)有之意”，因為憲政本身是法治的最后與最高階段。沒有法治作基礎(chǔ)，就不可能產(chǎn)生實質(zhì)意義上的憲政。憲政強調(diào)依法治國，國家的財政行為，同樣必須遵循法律規(guī)范，實現(xiàn)財政法定。

財政法定是財政民主實現(xiàn)的重要途徑。在財政法的發(fā)展史上，財政法定往往與民主交錯重疊，英國的《大憲章》《權(quán)利法案》，美國的《獨立宣言》，法國的《人權(quán)與公民權(quán)利宣言》等重要的憲法文件，大多以人民“同意權(quán)”的形式，表述人民在財政方面的基本權(quán)利。因此，財政法定實質(zhì)上是“人民主權(quán)”的形式要求，旨在保障民主原則在制度上予以實現(xiàn)。

財政法定是實現(xiàn)人民在財政方面基本權(quán)利的必要手段，也是憲法法治原則的必然要求。伴隨著財政職能的擴張，財政的影響越來越大。除了稅收之外，費用征收、國債發(fā)行、社會保障、轉(zhuǎn)移支付等，無一不關(guān)系到人民的切身利益。以往，法律保留的范圍一般也只限于侵害行政，而與財政支出有關(guān)的授益行政大都通過授權(quán)立法的形式由政府決定。事實上，財政支出在法律上并不簡單地表現(xiàn)為授益行為。在財政資源有限的情況下，對特定主體的授益，其實就是對其他主體的侵害。有鑒于此，財政法定的范圍不僅僅包括稅收，包括其他財政收入形式，也包括財政支出。制度上，財政法定表現(xiàn)為議會對具體財政問題進行審查批準，并將有關(guān)財政活動的普遍規(guī)則制定為法律，不僅僅國家的財政權(quán)力法定、義務(wù)法定，而且財政活動的程序也必須法定。

(三)憲政決定了財政必須遵循分權(quán)。法治的核心是“他律”而非“自律”。實現(xiàn)國家不同權(quán)力之間的相互獨立和相互制約，歷來是憲政密切關(guān)注的。出于對權(quán)力行使者可能濫用權(quán)力的警惕，憲法強調(diào)人民對政府的控制和政府內(nèi)各部門間的相互制約，關(guān)注國家權(quán)力的理性設(shè)置和運作。憲法中的分權(quán)制度既包括確立國家機關(guān)之間橫向分權(quán)的政權(quán)組織制度，又包括縱向分權(quán)的國家結(jié)構(gòu)形式。

控制政府的財政權(quán)力是有效制約國家權(quán)力的關(guān)鍵，財政權(quán)力監(jiān)督制度是權(quán)力制約憲政體制的核心與關(guān)鍵。國家權(quán)力行使者在沒有制衡的情況下，可以肆無忌憚地濫用征稅權(quán)力侵犯人民的財產(chǎn)權(quán)。出于對國家可能濫用征稅權(quán)的警惕，財政制度同樣需要通過分權(quán)制衡來限制國家財政。

和國家憲政的分權(quán)相一致，財政制度的合理運轉(zhuǎn)同樣涉及橫向和縱向兩方面的分權(quán)制衡。橫向上，主要是在國家內(nèi)部建立相對分散與獨立的權(quán)力中心，以實現(xiàn)不同部門之間的相互制衡。建立包括立法機構(gòu)財政監(jiān)督、司法機構(gòu)司法審查、審計部門對政府的財政情況審計等在內(nèi)的權(quán)力制衡體制，并從人員、財政、權(quán)力等各方面保障其獨立性，實現(xiàn)有效的制衡?？v向上，涉及中央與地方之間以及地方政府相互之間的財權(quán)劃分，主要是用法律的形式確定中央與地方的財政權(quán)力和公共職能，通過法律保障中央與地方的財政關(guān)系穩(wěn)定和相互制衡。

三、我國財政制度的內(nèi)在問題

長期以來，我國財政制度都屬于傳統(tǒng)的高度集權(quán)的國家分配型財政，與現(xiàn)代憲政理念存在脫節(jié)。運用財政的精神內(nèi)涵檢視我國現(xiàn)行的財政體制，有助于我們從根本上發(fā)現(xiàn)問題，推動我國財政制度向適度分權(quán)的公共財政轉(zhuǎn)型過渡。

(一)民主原則沒有有效貫徹。由人民代表大會控制財政權(quán)，代表人民對我國政府的財政行為進行決定、管理和監(jiān)督，是財政民主在我國財政制度上的具體體現(xiàn)。根據(jù)憲法規(guī)定，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使審查、批準國家預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告、調(diào)整預(yù)算的職權(quán)。然而長期以來，我國的人民代表大會卻沒能真正將這個權(quán)力落到實處。資料表明，建國以來我國只有兩項工程是提請全國人大審議通過的：一是1956年批準的黃河規(guī)劃和三門峽水電站工程建設(shè)項目；二是1992年批準的三峽工程建設(shè)項目。而南水北調(diào)工程其總投資額約為3500億元，建設(shè)工期達30年，“國家大劇院”50億元的預(yù)算，都沒有經(jīng)過人民代表大會的審議批準，就上馬了。

政府預(yù)算是財政收支活動接受立法機關(guān)和社會成員監(jiān)督的重要途徑，理應(yīng)包含政府的所有收支行為。但我國各級政府部門在“預(yù)算資金”外，還存在大量“合法”的“預(yù)算外資金”。甚至在這些資金之外，還有許多違法的預(yù)算外資金。在這種情況下，不僅導(dǎo)致國家分配秩序極度混亂，財政活動失序的問題大量存在，而且使正當(dāng)?shù)呢斦艿胶艽笄治g，赤字規(guī)模不斷擴大，財政危機潛滋暗長(二)法律規(guī)范少，效力層次低。財政關(guān)系到國家的命脈，因此對于財政支出、收入和管理等方面的重大事項，都應(yīng)由效力較高的法律來進行規(guī)范，這是財政法定原則的內(nèi)在要求。但目前我國除了在《憲法》《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《立法法》等基本法律對國家財政制度有零散的規(guī)定外，經(jīng)由全國人大及其常委會制定的法律，在財政收入領(lǐng)域僅有三部，財政管理領(lǐng)域只有兩部，財政支出領(lǐng)域則完全空白；其余的大部分為國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，有的甚至只是財政部或稅務(wù)總局的內(nèi)部規(guī)范性文件。

我國在財政制度上法律規(guī)定的不足，以及法律責(zé)任的缺失，造成了大量財政行為得不到有效規(guī)范。依據(jù)憲法規(guī)定，凡是經(jīng)過人大審議通過的政府財政預(yù)算，即成為具有效力的法律法規(guī)，非經(jīng)法定程序不得改變。任何一級政府違反國家預(yù)算，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任和法律責(zé)任。但由于大量財政管理方面的具體制度都是由行政法規(guī)甚至部門規(guī)章作出的，法律規(guī)范效力低，在實踐中約束力不強，容易受到行政部門的干預(yù)和調(diào)整。

效力層次低也導(dǎo)致違反財政制度的責(zé)任難以落實。我國財政監(jiān)督部門很難對違反國家財政制度的部門進行實質(zhì)性問責(zé)，全國人大也缺乏有效手段對相關(guān)的行政部門追究責(zé)任。在歷年的“審計風(fēng)暴”之后，都鮮聞有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)被追究法律責(zé)任、行政責(zé)任的情況。而且被審計出大量問題的各大部門，面對社會輿論的質(zhì)問和監(jiān)督，更是集體失語，既無領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》引咎辭職，也無高級領(lǐng)導(dǎo)干部因《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》的規(guī)定而受到處分。

(三)財政制度設(shè)計缺乏有效制衡。盡管我國在財政制度上設(shè)計了多種形式的監(jiān)督，但并未能有效地起到制衡作用。按照《財政違法行為處罰處分條例》有關(guān)規(guī)定，我國政府的財政監(jiān)督機構(gòu)主要有財政部、審計署、監(jiān)察機關(guān)等，它們在各自的職權(quán)范圍內(nèi)對財政違法行為作出處理。此外，還有立法機關(guān)的監(jiān)督，行政機關(guān)中上級對下級的監(jiān)督。其中，對政府財政行為進行專門監(jiān)督的機構(gòu)是國家審計機關(guān)，我國國家審計機關(guān)稱為審計署。我國審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下行使職權(quán)。這樣是將審計作為一種行政控制——政府對自身財政的監(jiān)控，是行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。

我國政府預(yù)算是由中央政府制定的，再由同屬行政部門內(nèi)的審計署來監(jiān)督，這有違分權(quán)之基本精神。從制度上看，我國審計署的經(jīng)費由財政部門控制，審計長由政府總理提名，且沒有任期上、職務(wù)上的保障，很難實現(xiàn)審計獨立、確保審計有效和公正。且審計署在國務(wù)院機構(gòu)中排名靠后，很難有足夠權(quán)威來監(jiān)督其他部委。

縱向上，由于缺乏憲法、法律的規(guī)制，我國中央與地方的財政關(guān)系大多是以政策、法規(guī)等形式加以規(guī)定，缺乏穩(wěn)定性，這導(dǎo)致我國實際上形成了“財政聯(lián)邦主義”結(jié)構(gòu)和體制。地方政府往往缺乏必要的財政權(quán)，因此其財政所得的稅收收入無法為其履行提供地方性公共物品的職能提供必要的財政支持。許多地方政府繼而轉(zhuǎn)向稅收之外的其他財政收人來源尋求資金的支持，大量收取各種名義的行政規(guī)費，從而形成了“費大于稅、費擠占稅”的局面。這樣一來，“預(yù)算外”和“制度外”等非稅收財政收入大規(guī)模上升，給我國的財政管理和社會管理帶來了混亂，加重了人民的負擔(dān)。

四、憲政思維下的我國財政改革

我國財政制度存在的問題引起了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的高度關(guān)注，黨和政府也一直致力于深化財政制度改革。從上文中可以看出，財政制度的健全與國家憲政的建設(shè)休戚相關(guān)。只有從改革與完善中國憲政制度的角度著手，才能從根本上解決我國財政存在的問題，使財政改革體現(xiàn)憲政理念，形成憲政秩序。

(一)保障人民代表機關(guān)對財政的控制?！耙粋€不受民意和法律約束的政府最終也無法受到民意和法律的保護?！闭畯娜嗣袷种腥〉秘斦杖?，就必須讓人民充分了解這些錢的具體花費情況，對人民負責(zé)。人民代表機關(guān)對政府財政行為的控制，主要體現(xiàn)在審議政府財政預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行上。代議機關(guān)審議與通過政府預(yù)算，是監(jiān)督、控制政府的主要途徑，是建立與鞏固責(zé)任制政府、實施憲政的關(guān)鍵。整個政府的財政從征稅始，到預(yù)算支出、績效評估，每一步都應(yīng)該在民意代表機構(gòu)的決定與掌控之中。

在預(yù)算的編制上，要通過逐漸改善預(yù)算草案，完善預(yù)算報告及列支制度，在政府預(yù)決算中列出各項開支的具體情況等，使預(yù)算案真正體現(xiàn)政府開支；在預(yù)算內(nèi)容上，要完善預(yù)算收入制度，通過法律將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理渠道，逐漸減少并最終杜絕政府的預(yù)算外收支；在預(yù)算的執(zhí)行上，落實責(zé)任制度，對相關(guān)部門采取問責(zé)手段，實現(xiàn)對預(yù)算的嚴格管理和有效落實，約束政府對資金分配的恣意性。如此，才能盡可能保持財政平衡，防止赤字過高，防止政府財政危機的出現(xiàn)。

(二)加強法制。實現(xiàn)財政關(guān)系的法治化。我國當(dāng)前以政策代替立法、以法規(guī)規(guī)章代替法律的不正?，F(xiàn)象必須通過嚴格的授權(quán)立法制度予以消弭。法理上稱之為“法律保留”原則。法律保留是指某些立法事項由法律規(guī)定，行政機關(guān)不得染指，或非經(jīng)授權(quán)不得就其立法。

貫徹法律保留原則，以法律的形式對我國財政制度的基本內(nèi)容予以明確、具體的規(guī)定。具體包括：在修改憲法時將財政和稅收作為專題加以規(guī)定，將涉及國家權(quán)力和公民權(quán)利之間關(guān)系的財政、稅收、規(guī)費和公債等內(nèi)容規(guī)定于憲法中；由全國人大及其常委會行使立法權(quán)制定財政基本法律，例如《財政基本法》《財政監(jiān)督法》《轉(zhuǎn)移支付法》等，并完善《預(yù)算法》《政府采購法》，使之更具操作性；對于需要由行政部門制訂規(guī)則來調(diào)整財政關(guān)系，也必須由人大及其常委會依據(jù)《立法法》的要求授權(quán)，并在授權(quán)的法律中明確授權(quán)的目的、內(nèi)容和范圍。

伴隨著財政關(guān)系的法治化，財政責(zé)任也必須法定。進一步完善財政責(zé)任的追究，將分散于《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》中，對于違反財經(jīng)紀律的行為的處理規(guī)定納入法律規(guī)范，通過落實法律強化對違反財政制度的部門和個人的責(zé)任追究。

(三)健全財政上的權(quán)力制約體系。我國財政制度已經(jīng)包括了橫向和縱向的分權(quán)。但由于審計部門并不獨立，中央與地方關(guān)系缺乏法律規(guī)定，并不能實現(xiàn)真正意義上的制衡。當(dāng)務(wù)之急是在現(xiàn)有國家結(jié)構(gòu)上，進一步深化國家制度改革，理順權(quán)力制約關(guān)系。

西方國家憲法基于“權(quán)力制約與平衡”的原則，往往通過設(shè)立專門的審計機關(guān)，將公共財政資金的使用過程及其效益納入財政監(jiān)督的范圍。與我國不同的是，西方發(fā)達國家將審計監(jiān)督作為代議機關(guān)之財政監(jiān)督權(quán)在監(jiān)督范圍上的拓展，因此其審計人員的任免權(quán)由議會掌握，對議會負責(zé)，并且經(jīng)費保障獨立。

審計獨立是有效、公正審計的前提條件。為了改善我國目前審計部門作用不強的問題，比較公認的觀點是，將審計署從國務(wù)院部門中獨立出來，在人大下設(shè)審計院，與高檢院、高法院平行，專門負責(zé)審計。通過使審計機關(guān)隸屬于全國人民代表大會，將審計功能從行政功能中分離出來，使之具有相對獨立性，專司監(jiān)督公共財政的功能。審計將問題曝光后，由人大常委會來提起政治性問責(zé)，由檢察機關(guān)啟動司法性問責(zé)。

在處理中央與地方及多級政府間的財政分配關(guān)系上，體現(xiàn)為我國單一財政體制下的有限“分權(quán)”。我國應(yīng)堅持法律保留原則，通過憲法或基本法律的條文作出規(guī)定，科學(xué)界定各級政府的職能和事權(quán)，明確政府間的財政分配關(guān)系，實現(xiàn)各級政府事權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一。此外，還需要建立能夠公正處理中央與地方財政爭端的機制。