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在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，各地在歸并和減免農(nóng)村稅費(fèi)的同時(shí)也在積極進(jìn)行農(nóng)稅征管體制的改革。雖然各地的具體作法不盡相同，但是，建立獨(dú)立農(nóng)稅征收系統(tǒng)并實(shí)現(xiàn)征稅權(quán)與基層政府的行政管理權(quán)的分離是基本的原則和方向。本文以湖北麻城市農(nóng)稅征管體制改革及其實(shí)踐為例，分析此項(xiàng)改革的實(shí)踐成效及其影響。同時(shí)，也試圖指出當(dāng)前農(nóng)稅征管體制改革面臨的困難和風(fēng)險(xiǎn)，希望引起人們的關(guān)注和討論。

一、改革前的農(nóng)稅征收方式及其弊端

湖北麻城市是老革命根據(jù)地，也是著名的“黃麻起義”的發(fā)生地。全市面積3747平方公里，總?cè)丝?16.3萬，是湖北省黃岡市的第一大縣市。20世紀(jì)80年代改革以來，麻城社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，1986年撤縣設(shè)市，成為大別山地區(qū)唯一的縣級(jí)市，1992年被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為對(duì)外開放城市。早在1998年，麻城全市國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到32.6億元（不變價(jià)），財(cái)政收入達(dá)2.2億元。全市綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力跨入全省山區(qū)五強(qiáng)縣（市）行列，綜合經(jīng)濟(jì)效益位居全省十強(qiáng)縣（市）行列。

麻城有豐富的農(nóng)業(yè)資源，是湖北的農(nóng)業(yè)大市，也是國(guó)家和省定的商品糧（棉）生產(chǎn)基地縣（市）之一。2001年，農(nóng)業(yè)四稅（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅）加上屠宰稅占全部財(cái)政收入（2.6億）的20%以上，而財(cái)政部門征收的稅費(fèi)占全部財(cái)政收入的48%.[②]面向農(nóng)村的稅費(fèi)是地方財(cái)政的主要來源。農(nóng)村稅費(fèi)的征收也一直是地方和基層政府的農(nóng)村工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。稅費(fèi)改革以前，稅費(fèi)征收體制及其方式有幾個(gè)突出特點(diǎn)：

一是“多頭征收”：農(nóng)村的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅、“三提五統(tǒng)”分別由財(cái)政、地稅和經(jīng)管等不同部門分別征收；

二是“政府征稅”：雖然農(nóng)村稅費(fèi)由不同部門征收，但是，這些部門通常將農(nóng)村稅費(fèi)征收任務(wù)分派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會(huì)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)征收。為此，還實(shí)行一定形式的責(zé)任制，如將完成征收任務(wù)和財(cái)政上交與鄉(xiāng)村干部工資直接掛鉤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政收入也取決于稅費(fèi)收繳完成狀況。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)村干部不得不將稅費(fèi)征收作為頭等大事，將主要的時(shí)間和精力投入稅費(fèi)征收工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村民委員會(huì)組織及鄉(xiāng)村干部事實(shí)上是稅費(fèi)征收的主體；

三是“戶交村結(jié)”：雖然有關(guān)文件要求農(nóng)村稅費(fèi)征收要“戶交戶結(jié)”，征收到戶、結(jié)算到戶，但實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常是將任務(wù)分解到村，由村組再分解到戶，農(nóng)民和農(nóng)戶向村委會(huì)上繳，征收機(jī)關(guān)則只與村一級(jí)結(jié)算，稅票開到村。事實(shí)上是由村代征代繳，間接征收。

四是“突擊征收”，每年夏秋兩季，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組干部都展開稅費(fèi)征繳行動(dòng)，集中時(shí)間和力量對(duì)稅費(fèi)進(jìn)行突擊征收；

五是“行政強(qiáng)制”，一方面對(duì)抗拒不交的農(nóng)民“拔釘子”，對(duì)完不成上繳任務(wù)的干部克扣工資和資金，給予一定的處罰；另一方面對(duì)于完不成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組實(shí)行“硬結(jié)賬”，政府完不成任務(wù)可以從下?lián)芸钪锌鄢?，而有不少村組及干部則不得不先借款墊解上交。

顯然，稅費(fèi)改革前農(nóng)村稅費(fèi)征收體制是一種“稅政不分”、“以政代稅”的體制，不僅政府的行政管理權(quán)與征稅權(quán)不分，而且農(nóng)村基層政府成為征稅的主體。在實(shí)踐中，一些鄉(xiāng)村干部百分之七八十的時(shí)間投入到完成稅費(fèi)任務(wù)之中，難以有效地進(jìn)行公共管理，也難以給農(nóng)民提供服務(wù)，其結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“種了別人的田、荒了自己的地”。上述體制也是一種“委托代征”的間接征稅體制。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為征稅部門的執(zhí)行者，村組也成為稅費(fèi)征收的者。由于稅費(fèi)征收機(jī)關(guān)與納稅者脫節(jié)，不可避免地出現(xiàn)征管“盲區(qū)”，難以了解每個(gè)農(nóng)戶的稅收任務(wù)及完成狀況，也不可能杜絕村民所反映的稅費(fèi)“分配不公”和“層層加碼”的問題，出現(xiàn)隨意核定稅費(fèi)任務(wù)、轉(zhuǎn)稼負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)所謂的“有地?zé)o稅”、“有稅無地”和“平均攤派”等問題：“戶交村結(jié)”及行政強(qiáng)制迫使村委會(huì)及村組干部借貸上交，這是形成村級(jí)債務(wù)的重要原因。據(jù)對(duì)麻城市熊家鋪的調(diào)查，全鄉(xiāng)22個(gè)行政村，截止1998年底，村級(jí)負(fù)債總額高達(dá)368萬元，村平均16.8萬元，最高的達(dá)40.2萬元，村人平313.5元，最低也有幾千元，幾乎村村負(fù)債，資不抵債的村有3個(gè)，赤字金額達(dá)18.3萬元，公積金（積累虧空）有赤字的村有19個(gè)，赤字金額214.7萬元，村平11.3萬元。[③]究其原因，主要是“該收的收不上來，而支出不斷增大，村干部只有拆東墻補(bǔ)西墻。有的鄉(xiāng)、總支干部、村組干部靠高息借貸完成財(cái)貿(mào)任務(wù)，只管當(dāng)年過得去，不管后果。[④]依托行政部門并靠行政手段征收稅費(fèi)也不可避免地出現(xiàn)行政強(qiáng)制，特別是在農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重的情況下，不可避免引發(fā)干群矛盾，近些年鄉(xiāng)村干群之間的沖突也大都是由于稅費(fèi)征收引發(fā)的。因此，農(nóng)村稅費(fèi)征收體制的不順，征收行為不規(guī)范，不僅引發(fā)農(nóng)村諸多的矛盾，也是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要原因。

二、農(nóng)稅征收體制的改革與創(chuàng)新

2002年，麻城市進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革。稅費(fèi)改革的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“減輕、規(guī)范和穩(wěn)定”。稅費(fèi)改革不僅僅是稅費(fèi)的歸并和減免，或“費(fèi)改稅”的問題，更重要的是需要制度的改革和創(chuàng)新以規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)及農(nóng)村稅費(fèi)的征收行為。也正因如此，中共中央、國(guó)務(wù)院在關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知就要求進(jìn)行一系列配套改革，其中，一個(gè)重要方面就是對(duì)農(nóng)稅“實(shí)行科學(xué)規(guī)范的分配制度和簡(jiǎn)便易行的征收方式。采取以農(nóng)業(yè)稅收為主的方式，把農(nóng)民負(fù)擔(dān)納入規(guī)范化、法制化的管理軌道。實(shí)行符合農(nóng)民意愿、能夠?yàn)檗r(nóng)民所接受的稅收征收辦法，便于基層操作和群眾監(jiān)督?！盵⑤]基于此，在稅費(fèi)改革過程中，麻城市在大幅度減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也大力推進(jìn)農(nóng)稅征管體制的改革和創(chuàng)新。此項(xiàng)改革主要包括如下幾個(gè)方面：

首先，明確農(nóng)稅征收主體。根據(jù)《湖北省農(nóng)業(yè)稅征收管理實(shí)施辦法》（試行），麻城市委、市政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)稅征管工作的實(shí)施意見》，明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅及其附加由各級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收，只有農(nóng)稅干部才能履行農(nóng)業(yè)稅征收職能，行使稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)；農(nóng)稅征收過程中，必須是農(nóng)稅干部開票和收稅。

第三，重建農(nóng)稅征繳網(wǎng)絡(luò)。一是在全市20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦建立了農(nóng)業(yè)納稅大廳，實(shí)行微機(jī)管理，進(jìn)行常年征收；二是在全市718個(gè)村都建立了農(nóng)業(yè)稅收納稅點(diǎn)，在邊遠(yuǎn)山區(qū)、分散的自然灣、村、組，設(shè)立流動(dòng)納稅點(diǎn)。實(shí)行“定點(diǎn)征收、定時(shí)征收、定額征收”的三定征收方式，方便農(nóng)民交稅。鹽田河鎮(zhèn)山大人稀，農(nóng)稅人員每到一個(gè)自然灣，就豎起一個(gè)“農(nóng)稅流動(dòng)納稅點(diǎn)”的牌子，被人戲稱為“農(nóng)稅大篷車”。從而形成了固定納稅點(diǎn)和流動(dòng)納稅點(diǎn)相結(jié)合遍及鄉(xiāng)村的征收網(wǎng)絡(luò)。

其次，建立協(xié)稅護(hù)稅制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織不再直接征稅，鄉(xiāng)村干部也不再是征稅的主體，只是協(xié)稅護(hù)稅；2003年全市聘請(qǐng)了協(xié)稅護(hù)稅員2000多名，每個(gè)村2-3名。協(xié)稅員的主要職責(zé)是：做好稅收政策宣傳、掌握和提供涉稅資料、送達(dá)有關(guān)稅收文書、協(xié)調(diào)征納雙方關(guān)系和督促動(dòng)員納稅人履行義務(wù)等項(xiàng)工作，但是不得直接經(jīng)手票款，不能直接進(jìn)入農(nóng)戶收稅。

第四，完善委托代征制度。麻城有著豐富的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)資源，針對(duì)麻城蠶繭、糧食等農(nóng)產(chǎn)品集中季節(jié)性上市的特點(diǎn)，與收購部門建立委托代征制度，并根據(jù)委托代征的數(shù)額在農(nóng)業(yè)稅征收經(jīng)費(fèi)中給予一定的報(bào)酬，充分調(diào)動(dòng)代征部門的積極性。

總之，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，麻城初步建立了“以村組干部協(xié)稅護(hù)稅為基礎(chǔ)，以農(nóng)稅干部直接征收為主體，以‘三定’征收為方向，以有關(guān)部門代扣代繳為補(bǔ)充的征管模式，初步形成了由農(nóng)稅干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部及有關(guān)部門人員組成的職責(zé)明確、各司其職、分工協(xié)作的征稅、協(xié)稅、護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)?！盵⑥]

從實(shí)踐來看，麻城改革收到了比較明顯的成效。從2003年上半年夏征的情況看，全市農(nóng)稅征收實(shí)現(xiàn)了“時(shí)間過半、完成任務(wù)過半”的“雙過半”目標(biāo)。盡管有4-5月份“非典”的干擾，但截止5月22日，全市農(nóng)稅入庫1450萬元，占全年任務(wù)6926萬元的21%；到6月底，稅收任務(wù)完成全年任務(wù)的70%以上。出現(xiàn)了多年少有的高效率地完成農(nóng)稅征收任務(wù)的局面。

從我們的調(diào)查來看，農(nóng)稅任務(wù)的迅速完成無疑與全體農(nóng)稅干部們辛勤工作分不開。不少農(nóng)稅干部上山下鄉(xiāng)、走村串巷地宣傳和催征，如歧亭財(cái)政所的馮進(jìn)賢經(jīng)過耐心地工作，使連續(xù)14年從未交稅的兩個(gè)村民組一次性結(jié)清欠款。在征收中，農(nóng)稅人員采取靈活多樣的征收辦法，如對(duì)于主動(dòng)一次性完成全年任務(wù)的納稅戶給一定的獎(jiǎng)勵(lì)等等。這些都對(duì)動(dòng)員和鼓勵(lì)農(nóng)民納稅起了積極作用。不過，我們也應(yīng)該看到，農(nóng)稅征收效率的提高本身與農(nóng)村稅費(fèi)改革及征管體制的改革有直接的關(guān)聯(lián)。

2002年，麻城進(jìn)行了比較徹底的稅費(fèi)改革，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅度減輕。稅費(fèi)改（革）后，全市農(nóng)民總負(fù)擔(dān)（兩稅兩附加）為6926萬元，比改革前減少5437萬元，下降43%；畝平負(fù)擔(dān)82.14元，比改革前減少61.6元，下降43.2%；人平負(fù)擔(dān)69.51元，減少45.27元，減負(fù)39%以上。在我們調(diào)查的有些農(nóng)戶甚至減少50%以上。稅費(fèi)減輕了，農(nóng)民上交的積極性及支付能力也增強(qiáng)了，不少多年未交稅費(fèi)的“釘子戶”和“困難戶”也主動(dòng)上交，出現(xiàn)了“多年來從未有過的農(nóng)民踴躍納稅的喜人局面”。

稅費(fèi)改革不僅減輕了農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，一系列配套改革也有效地制止了亂收費(fèi)、亂攤派的行為，規(guī)范了政府的行為和農(nóng)稅的征收方式，為農(nóng)村稅費(fèi)征繳提供了制度條件。尤其是改革大大強(qiáng)化了農(nóng)稅干部的責(zé)任，要求他們從簡(jiǎn)接的征管者向征收者轉(zhuǎn)變，努力完成征管任務(wù)。從麻城農(nóng)稅夏征中，我們也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)稅征收體制及征收方式已經(jīng)開始發(fā)生一些變化。最為突出的表現(xiàn)之一是從鄉(xiāng)村干部征收為主向農(nóng)稅干部征收為主轉(zhuǎn)變；二是農(nóng)稅干部從間接代征向直接催征轉(zhuǎn)變；三是從向農(nóng)民收稅向農(nóng)民主動(dòng)納稅轉(zhuǎn)變；四是從農(nóng)稅的突擊征收向常年征收轉(zhuǎn)變。這些均表明改革在實(shí)踐中開始發(fā)生作用。在農(nóng)稅干部的征收行為和征收方式發(fā)生變化的同時(shí)，農(nóng)民的納稅行為也開始發(fā)生了變化，其結(jié)果是大大提高了征稅的效率。

其實(shí)，農(nóng)稅征收體制及征收方式的轉(zhuǎn)變不只是具有效率上的意義，更重要的是有著重要的社會(huì)政治意義，尤其是麻城的改革旨在建立一種相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)稅征管系統(tǒng)，獨(dú)立行使征稅權(quán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再直接征稅，從而實(shí)現(xiàn)“稅政分離”，這對(duì)國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系及農(nóng)村基層治理方式有著深刻的影響和意義。

三、農(nóng)村基層治理的轉(zhuǎn)型與變革

在任何社會(huì)中，國(guó)家“征稅”和政府“收費(fèi)”在本質(zhì)上都是對(duì)社會(huì)資源的吸取，涉及到公民與國(guó)家的利益分配。在我國(guó)鄉(xiāng)村，尤其是像麻城這樣的農(nóng)業(yè)縣市，稅費(fèi)的主要來源及征收的對(duì)象主要是農(nóng)民群眾。稅費(fèi)關(guān)系也直接體現(xiàn)為國(guó)家、政府與農(nóng)民的關(guān)系。從稅費(fèi)改革以前的國(guó)家與農(nóng)民的稅費(fèi)關(guān)系來看，基本上可以用農(nóng)民的話來概括，這就是“交完國(guó)家的、留足集體的、剩下的是自己的”。農(nóng)民的收獲在國(guó)家、集體與農(nóng)民之間分配。這種分配的基礎(chǔ)是農(nóng)村現(xiàn)存的產(chǎn)權(quán)制度。一方面是國(guó)家基于產(chǎn)權(quán)的保護(hù)即社會(huì)公共管理而獲取“稅收”，另一方面是鄉(xiāng)村集體組織基于土地產(chǎn)權(quán)的擁有而獲取的“費(fèi)收”，其實(shí)質(zhì)是“地租”。農(nóng)民在向國(guó)家交稅的同時(shí)也向村集體交“租”（費(fèi)）。在稅費(fèi)的征納方式上，農(nóng)民向國(guó)家繳納的稅也常常是通過村集體代收的。當(dāng)村集體收齊農(nóng)民上交的稅后，統(tǒng)一上交國(guó)家，村集體也因此成為納稅單位及國(guó)家與村民之間的中介。如果僅從農(nóng)民上交的角度看，可以說農(nóng)民交給國(guó)家的稅不過是交給集體的租的一部分，或者說是集體從所收的租之中提出一部分上交國(guó)家。由此，國(guó)家、集體與農(nóng)民的關(guān)系一方面表現(xiàn)為國(guó)家與農(nóng)民、國(guó)家與集體的稅賦關(guān)系，另一方面也表現(xiàn)為農(nóng)民與集體的租費(fèi)關(guān)系。由此結(jié)成國(guó)家、集體與農(nóng)民的“三元結(jié)構(gòu)”。

在稅費(fèi)征繳的基礎(chǔ)上形成了國(guó)家、村（村委會(huì)和村集體）與農(nóng)民三者的利益和權(quán)力關(guān)系是鄉(xiāng)村社會(huì)最基本的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治及權(quán)力關(guān)系，三者的互動(dòng)及權(quán)利交換也構(gòu)成了鄉(xiāng)村最基本的政治和權(quán)力結(jié)構(gòu)或稱“治理結(jié)構(gòu)”。從集體產(chǎn)權(quán)的角度看，農(nóng)村稅費(fèi)改革前村委會(huì)代收代繳有其必然性和合理性。因?yàn)?，現(xiàn)行的村委會(huì)即是村民自治組織，又是村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織。依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”，實(shí)際上是村集體土地的所有權(quán)的行使者。村民不過是集體土地的承包人，村民與村集體的關(guān)系不過是一種“租佃關(guān)系”。在此情形下，村集體作為所有者應(yīng)是納稅的主體，而村民則只需向村集體交納“租費(fèi)”。換句話說，從農(nóng)民上交稅費(fèi)的角度看，農(nóng)民完全可以不與國(guó)家發(fā)生關(guān)系，只需要上繳集體，由集體上交國(guó)家，而國(guó)家征稅所面對(duì)的是集體而非個(gè)人。國(guó)家事實(shí)上無權(quán)、也沒有必要向農(nóng)民直接收取稅費(fèi)。也正因如此，國(guó)家通過村集體（村委會(huì)）征繳稅費(fèi)具有合理性。

然而，我們看到，農(nóng)村稅費(fèi)改革的重要措施就是歸并現(xiàn)行的稅費(fèi)，取消“三提五統(tǒng)”，僅收取“兩稅”、“兩附加”，另一方在征收方式上由過去由村委會(huì)代收代繳轉(zhuǎn)變?yōu)橛韶?cái)稅干部直接征收。農(nóng)民的“兩稅”和“兩附加”事實(shí)上也不再由村集體來確定和分?jǐn)?，而是由?guó)家按承包的耕地面積及常年產(chǎn)量來計(jì)算。農(nóng)民的上交也不再上交村集體，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)為代表的政府直接收取。這一改革表明村集體和村委會(huì)已經(jīng)不再能直接向村民收取“承包費(fèi)”，其收入已經(jīng)不再是依產(chǎn)權(quán)獲得的收益（如原有的“三提”），而僅僅是從國(guó)家稅收中返回的“兩附加”。由此，村集體事實(shí)上喪失了依據(jù)集體產(chǎn)權(quán)向農(nóng)民獨(dú)立自主地收取“租費(fèi)”或占有生產(chǎn)剩余的權(quán)力和地位。換言之，村集體變成了國(guó)家稅收的分配、計(jì)量及協(xié)助征收的單位，而不再是擁有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的主體。按照一些村干部的說法，“村被架空了”。這也表明，國(guó)家權(quán)力進(jìn)一步下伸到鄉(xiāng)村社會(huì)并直接面對(duì)農(nóng)民，原來的國(guó)家、集體與農(nóng)民的“三元結(jié)構(gòu)”正向“國(guó)家與農(nóng)民”的“二元結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變。這無疑是稅費(fèi)改革及農(nóng)稅征收方式改革所引發(fā)的國(guó)家、集體與農(nóng)民關(guān)系及鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的革命性變化。

不僅如此，稅費(fèi)改革及稅費(fèi)征收方式的變化也促成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能及其行為方式的轉(zhuǎn)變。如前所述，稅費(fèi)改革前農(nóng)村稅費(fèi)征收體制的主要特征之一鄉(xiāng)鎮(zhèn)“稅政不分”及由此出現(xiàn)的“以政代稅”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接從事稅費(fèi)征收并成為事實(shí)上的征收主體。這種做法不只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府功能混亂和變異的表現(xiàn)，更重要的是，其本質(zhì)是政府行政機(jī)關(guān)直接從事稅費(fèi)收繳，集收支大權(quán)于一體。由于稅收本身具有無償性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)，一旦與行政權(quán)合一，“既花錢、又收錢”，不僅違背了政府機(jī)關(guān)職能分工、相互制約的原則，也不可避免地助長(zhǎng)了政府權(quán)力的擴(kuò)張和專橫，難以杜絕亂收費(fèi)、亂花錢及形形色色的“違規(guī)”和腐敗行為，其必然的結(jié)果就是加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，并引發(fā)干群之間、政府與農(nóng)民之間的矛盾。其實(shí)，早在英國(guó)革命時(shí)期，1679年的《權(quán)利法案》就規(guī)定國(guó)王未經(jīng)議會(huì)同意不得征收和支配稅收，從而確定了現(xiàn)代民主政治中“行政權(quán)、征稅權(quán)及預(yù)算權(quán)”相對(duì)獨(dú)立的原則，作為“花錢”的政府不得直接“收錢”（征稅）。事實(shí)上，我國(guó)的《預(yù)算法》和《稅收征收管理法》也對(duì)嚴(yán)格預(yù)算管理及依法獨(dú)立征稅作了明確的規(guī)定，如《稅收征收管理法》第二十九條就規(guī)定，“除稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員以及經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)委托的單位和人員外，任何單位和個(gè)人不得進(jìn)行稅款征收活動(dòng)。”稅法還特別指出，“本法所稱稅務(wù)機(jī)關(guān)是指各級(jí)稅務(wù)局、稅務(wù)分局、稅務(wù)所和按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立并向社會(huì)公告的稅務(wù)機(jī)構(gòu)?！睆亩鞔_稅收?qǐng)?zhí)法主體及征稅權(quán)的獨(dú)立性。麻城在農(nóng)稅征管體制改革中切實(shí)貫徹了這項(xiàng)原則，開始實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的由政府直接征收向稅務(wù)部門直接征收的轉(zhuǎn)變，這無疑是一個(gè)歷史性的進(jìn)步。它不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從繁重的稅費(fèi)征繳工作中解脫出來，更專職地從事為農(nóng)服務(wù)和公共管理，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換，更重要的是，此項(xiàng)改革促成了農(nóng)村基層政權(quán)內(nèi)部的職能分工及行政權(quán)力的重新定位。改革削弱了行政部門的直接征稅權(quán)，為對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)控提供了可能和條件。

顯然，從麻城的改革和實(shí)踐來看，農(nóng)稅征管體制的改革不僅引起國(guó)家、集體與農(nóng)民關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化，也促成了政府職能的分工及行為方式的轉(zhuǎn)變。尤其是鄉(xiāng)村征稅權(quán)的獨(dú)立、征稅系統(tǒng)的重建以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)轉(zhuǎn)換表明中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)及治理方式正發(fā)生著歷史性的轉(zhuǎn)型和變革。

四、有待解決的矛盾和困難

改革本身是充滿風(fēng)險(xiǎn)的事業(yè)。在任何時(shí)代，改革和創(chuàng)新都不可能是一蹴而就的，任何一位改革者都會(huì)深深體會(huì)到其中的艱難。應(yīng)該說，迄今麻城農(nóng)稅征管體制的改革是成功且富有成效的。但是，他們自身也意識(shí)到其中面臨著諸多亟待解決的問題。其中包括國(guó)家農(nóng)稅征管立法滯后，農(nóng)業(yè)稅征管條例一直未出臺(tái)，而所依據(jù)的《稅收征收管理法》對(duì)農(nóng)稅征收的實(shí)用性和可操作性不強(qiáng)，難以為農(nóng)稅征收提供有效的支持；另外，目前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)比較嚴(yán)重，農(nóng)民要求以債抵稅、以欠抵稅，造成農(nóng)稅征管的矛盾和困難。不過，農(nóng)稅征收體制改革與實(shí)踐中最大的難題莫過于征收任務(wù)與征管能力的矛盾和困難。

麻城是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，在近120萬人口中，97.1萬是農(nóng)業(yè)人口，30多萬個(gè)農(nóng)戶。稅費(fèi)改革后，農(nóng)稅部門成為農(nóng)稅征收的主體。然而，目前全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)稅征管人員為386人，平均每人要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)20多萬元，負(fù)擔(dān)2個(gè)村800多個(gè)農(nóng)戶的征收工作。鹽田河鎮(zhèn)一個(gè)農(nóng)稅人員要負(fù)責(zé)5個(gè)村的農(nóng)稅征收，鐵門崗鄉(xiāng)一個(gè)農(nóng)稅人員要承擔(dān)近70萬元的農(nóng)稅征收。特別是，麻城有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)山大人稀，居民分散，面對(duì)如此分散而人數(shù)眾多的征收對(duì)象，現(xiàn)有的農(nóng)稅人員直接征稅征管能力明顯不足。不僅如此，近年來農(nóng)民流動(dòng)日益頻繁，相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民舉家外出，有的人走田荒，給農(nóng)稅收繳造成困難。有鑒于此，人們提出增加農(nóng)稅干部，強(qiáng)化征管隊(duì)伍的建議。應(yīng)該說，這在目前是必要的和可能的，尤其是當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再直接從事稅費(fèi)征管之后，部分富裕人員可以充實(shí)農(nóng)稅征管隊(duì)伍。但是，我們也必須注意到，增加征管人員也意味直接增加農(nóng)稅征收的成本，降低征管效益。特別在現(xiàn)行地方財(cái)政比較困難的情況下，增加人員不僅面臨政策上困難，也有財(cái)政承受能力的局限，過度的增加征管人員也將使稅費(fèi)征收得不償失。

解決征管任務(wù)和征管能力矛盾的另一種對(duì)策選擇是充分發(fā)揮鄉(xiāng)村組織和干部的協(xié)稅作用，甚至采取一定形式的委托代征。也正因如此，麻城市在農(nóng)稅征管體制改革中建立了協(xié)稅護(hù)稅制度，每個(gè)村聘用2-3名協(xié)稅員，協(xié)助農(nóng)稅的征收。在2003年的夏征過程中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組實(shí)行“兩掛鉤”辦法，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將任務(wù)完成情況與資金調(diào)度和?？顡芨稈煦^，對(duì)村組與轉(zhuǎn)移支付掛鉤，“即對(duì)完成情況好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資金調(diào)度、專款撥付上優(yōu)先考慮，對(duì)村、組把兩附加和轉(zhuǎn)移支付與村完成任務(wù)情況掛鉤。”顯然，這也是旨在通過調(diào)用現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織的力量來彌補(bǔ)專職農(nóng)稅征管能力的不足。這無疑是為了緩解征管力量不足的一種現(xiàn)實(shí)的選擇。然而，我們也不能不看到，這種協(xié)稅在目前情況下依然是一種代征的辦法，與改革前對(duì)鄉(xiāng)村的委托代征并無多大差別。尤其是一旦與直接經(jīng)濟(jì)的或超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制結(jié)合起來，雖然的確可以強(qiáng)化征管能力，但委托代征方式的內(nèi)在矛盾和危險(xiǎn)依然存在。

從歷史上看，歷代王朝在農(nóng)村稅費(fèi)的征收上代有不同，如明代有的地方也曾實(shí)行過“自封投柜”的辦法，就是由納稅人依次到縣衙門前繳納賦稅，自己包封銀兩，親自投入木制的銀柜中。但是，基本的方式是“民收民解”，利用鄉(xiāng)里組織及鄉(xiāng)紳代征代繳，代征者通常無薪，完不成任務(wù)則以家財(cái)充抵。這不僅是因?yàn)榛蕶?quán)控制能力的局限，也是降低征收和治理成本的需要。然而，歷代均未能消除代征者欺上瞞下、加征加派、從中漁利的弊病，也難以杜絕因上催下抗難以完成糧款任務(wù)使代征者陷入傾家蕩產(chǎn)、無人應(yīng)役的境地。如宋仁宗至和二年（1055年），規(guī)定里正負(fù)責(zé)催稅及承擔(dān)本縣差役（充當(dāng)衙前）。而里正一旦充當(dāng)衙前，往往傾家蕩產(chǎn)。所以，民不敢露富，貧不敢求富，人爭(zhēng)相逃脫為里正衙前，甚至出現(xiàn)民以死求免充里正衙前的慘狀。[⑦]其實(shí)，這種狀況不僅僅存在于歷史之中，當(dāng)代中國(guó)的農(nóng)村一些地方也的確發(fā)生過。如2000年湖北省云夢(mèng)縣下辛店鎮(zhèn)一位村黨支部書記就因?yàn)榻栀J上繳，被債主所逼又得不到上級(jí)支持而服毒自殺。[⑧]同樣，稅費(fèi)改革前，麻城也曾出現(xiàn)不少村組干部采取借貸上交的現(xiàn)象。從某種意義上說，上述情形也是代征代繳體制必然的產(chǎn)物和結(jié)果。因?yàn)椋谌魏紊鐣?huì)中，委托者與受托者之間的信息始終是不對(duì)稱的，委托者也難以對(duì)受托者進(jìn)行有效地監(jiān)督。過分地放縱和過分地施壓都會(huì)使受托者的行為發(fā)生變異。也正因如此，委托代征有著內(nèi)在的危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)，我們對(duì)此必須高度重視。

當(dāng)然，基于農(nóng)稅本身的不合理性及其高成本以及其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重的有限性，國(guó)家可以考慮取消農(nóng)業(yè)稅，正如現(xiàn)在一些地方取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅那樣。這無疑是一種“一勞永逸”的解決辦法。但是，從歷史的經(jīng)驗(yàn)來看，如果地方政府的財(cái)政來源不能有效地解決，即使低稅或無稅均不可能真正減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。歷史上有不少時(shí)期實(shí)行“什一稅”甚至“三十稅一”，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)依然沉重，究其原因也在于，為了生存，地方政府和官吏不得不巧立名目、上下其手、自行加派，進(jìn)而成為“小民的無盡的負(fù)擔(dān)”。對(duì)于當(dāng)前已經(jīng)陷入財(cái)政困難的農(nóng)業(yè)縣市來說，如何保障其合理的穩(wěn)定的財(cái)政來源，顯然是取消農(nóng)稅首先必須解決的問題。否則，農(nóng)民負(fù)擔(dān)同樣可能反彈。當(dāng)然，取消農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅并不是取消農(nóng)村所有的稅種，更不是不需要獨(dú)立而高效的農(nóng)村稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)。因此，對(duì)于農(nóng)村稅費(fèi)征管體制的改革仍然有其現(xiàn)實(shí)性和必要性。麻城的改革也因此具有其歷史的地位和現(xiàn)實(shí)的意義。至于改革中出現(xiàn)的困難和問題并不僅僅是麻城獨(dú)有，它也是全國(guó)農(nóng)村改革中普遍存在且必須解決的問題。畢竟，在中國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，面對(duì)廣闊的鄉(xiāng)村和分散的農(nóng)民，征收任務(wù)與征管能力之間的矛盾將是永存的，而如何以最小的征收成本取得最大的效益則始終是一個(gè)民族的難題。其實(shí)，這也是中國(guó)鄉(xiāng)村治理的困難之所在。

[①]本文是2003年6月份筆者與汪志強(qiáng)、袁方成等對(duì)麻城市調(diào)查基礎(chǔ)撰寫的，得到了“教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地基金”的支持，也是鄉(xiāng)村公共財(cái)政和農(nóng)村稅費(fèi)改革項(xiàng)目研究成果之一。在此特別感謝麻城市委、市政府、市委市政府辦公室、財(cái)政局等相關(guān)部門對(duì)我們的調(diào)查工作的信任、支持和大力協(xié)助！

[②]據(jù)《麻城市2001年財(cái)政收入分稅種完成情況表》測(cè)算，參見麻城市人民政府網(wǎng)站：/Myweb3/zfzc.htm

[③]戴福生：《山區(qū)農(nóng)村村級(jí)債務(wù)成因及對(duì)策》，麻城人民政府網(wǎng)站：/Myweb3/mczfb/web/37.html

[④]戴福生：《淺談村級(jí)債務(wù)》，麻城人民政府網(wǎng)站：/Myweb3/mczfb/web/36.html

[⑤]《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（中發(fā)[2000]7號(hào)），2000年3月2日，湖北省農(nóng)村稅費(fèi)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編：《湖北省農(nóng)村稅費(fèi)改革政策手冊(cè)》，2003年1月版，第6頁。

[⑥]麻城市財(cái)政局：《全面轉(zhuǎn)換征收主體、努力創(chuàng)新征管模式》（打印稿），2003年6月。

[⑦]參見趙秀玲著：《中國(guó)鄉(xiāng)里制度》社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社1998年12月版，第31頁。

[⑧]何紅衛(wèi)：“高利貸逼死村支書”，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2000年3月8日。