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一、建國以來我國財(cái)政管理體制的演進(jìn)歷程

(一)統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制

建國初期經(jīng)濟(jì)形勢是通貨膨脹嚴(yán)重,工人大量失業(yè),國民經(jīng)濟(jì)處于崩潰的邊緣;為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)展,采取了統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制。該體制的基本特征是中央政府處于主導(dǎo)地位,并且中央政府統(tǒng)一制定所有收支項(xiàng)目管理辦法,一切開支標(biāo)準(zhǔn)也同樣由中央政府統(tǒng)一決定。地方政府組織的財(cái)政收入要全部上繳中央財(cái)政,地方政府所需的相關(guān)支出全部由中央財(cái)政另行撥付。因此,該體制也被稱為“收支兩條線”。

(二)分類分成的財(cái)政管理體制

分類分成的財(cái)政體制實(shí)行了三個(gè)時(shí)期,包括“一五”計(jì)劃時(shí)期、“二五”計(jì)劃時(shí)期的第一年(1958年)和“六五”計(jì)劃時(shí)期。為了完成“一五”計(jì)劃確定的任務(wù),即奠定我國社會(huì)主義工業(yè)化基礎(chǔ),以及確定我國農(nóng)業(yè)、工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造的初步基礎(chǔ);必然要求變統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制為分類分成的財(cái)政體制。在1954年實(shí)行了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、劃分收支、分級(jí)管理、側(cè)重集中”財(cái)政管理體制,即是所說的“分類分成”財(cái)政體制。

(三)總額分成的財(cái)政管理體制

為了克服分類分成的財(cái)政體制的一些不利方面,我國自1959年實(shí)行“收支下放、計(jì)劃包干、地區(qū)調(diào)劑、總額分成、一年一變”的總額分成的財(cái)政管理體制。該體制的實(shí)行大致包括1959年至1967年、1969年至1970年、1976年至1979年和1986年至1990年。總額分成在一定程度上調(diào)動(dòng)了地方的積極性,使全國財(cái)政收入有一定比例的增長。

(四)分稅制財(cái)政管理體制

隨著改革開放進(jìn)程的加速,分類分成和總額分成的財(cái)政管理體制已經(jīng)無法滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,其弊端不斷出現(xiàn)。1992年黨的十四大明確提出了建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。為了正確處理中央和地方的關(guān)系,調(diào)動(dòng)一切積極因素加快社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化,在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,于1994年1月1日起開始在全國推行分稅制財(cái)政體制。

二、對(duì)我國現(xiàn)行的分稅制財(cái)政管理體制的評(píng)價(jià)

為了解決中央財(cái)政當(dāng)時(shí)的困難狀況,增強(qiáng)中央政府的調(diào)控能力,提高“兩個(gè)比重”,在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,我國于1993年開始了分稅制改革的試點(diǎn),并在1994年開始在全國推行。

(一)分稅制財(cái)政管理體制的基本含義

分稅制財(cái)政管理體制,簡稱分稅制,是指在國家各級(jí)政府之間明確劃分事權(quán)及支出范圍的基礎(chǔ)上,按照事權(quán)與財(cái)力相統(tǒng)一的原則,結(jié)合稅種的特征,劃分中央與地方的稅收管理權(quán)限和稅收收入,并輔之以轉(zhuǎn)移支付制度的財(cái)政管理體制。分稅制總體包括四個(gè)方面:一是中央與地方的事權(quán)和支出劃分;二是中央與地方的收入劃分;三是政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度;四是預(yù)算編制與資金調(diào)度。

(二)當(dāng)前分稅制改革面臨的主要問題

應(yīng)該說,1994年推行分稅制改革是一大進(jìn)步,實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入的快速增長和“兩個(gè)比重”的迅速提高。但我們卻曲解了西方國家的分稅制,把“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”變成為中國分稅制的基本原則,從而扭曲了分稅制,在改革中產(chǎn)生了一系列新問題。

1.財(cái)政管理體制層次過多

我國目前仍在實(shí)行中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)行政體制和與之配套的財(cái)政體制,過多的財(cái)政級(jí)次分割了政府間財(cái)政能力,使各級(jí)政府之間的競爭與權(quán)力、責(zé)任安排難以達(dá)到穩(wěn)定的均衡狀態(tài),并進(jìn)一步加大了納稅人對(duì)政府的監(jiān)督難度。

2.轉(zhuǎn)移支付制度不完善

目前我國財(cái)政體系中,四種主要的政府間轉(zhuǎn)移支付形式均有自身的缺陷。首先,稅收返還的設(shè)計(jì)并不是根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平的差異,與行使事權(quán)所必須的財(cái)力無關(guān),且這種轉(zhuǎn)移支付形式保護(hù)了既得利益,與建設(shè)財(cái)力與事權(quán)相匹配體制相背離;其次,一般目的轉(zhuǎn)移支付的測算基礎(chǔ)并不科學(xué)、合理,實(shí)現(xiàn)不了財(cái)力與事權(quán)的匹配;再次,過渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模很小,起不到太大的調(diào)節(jié)作用;最后,專項(xiàng)撥款名目太多,很多專項(xiàng)撥款并不具有專項(xiàng)的目的,這種轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額的決定也沒有一定的標(biāo)準(zhǔn)。

3.稅收征管成本過高

稅收征管成本指稅務(wù)機(jī)關(guān)在征收稅款過程中自身消耗的各項(xiàng)費(fèi)用。據(jù)國家稅務(wù)總局公布的有關(guān)數(shù)據(jù)測算,1994年國稅、地稅分征分管體制實(shí)行后,稅收征管成本比以前明顯提高。1993年,我國的稅收征收成本率約為3.12%,從1994年開始上升,1996年征收成本率約為4.73%,其后持續(xù)增長到5%~6%。而西方發(fā)達(dá)國家的稅收征管成本一般都在1%左右。

三、探討解決分稅制面臨的主要問題的策略

面對(duì)分稅制面臨的一系列困難,不同的學(xué)者提出了不同的觀點(diǎn),以賈康為代表的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)分稅制改革,在分稅制的改革進(jìn)程中解決面臨的困難;但是也有學(xué)者對(duì)此提出了質(zhì)疑。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面繼續(xù)推行分稅制改革。

(一)減少財(cái)政管理層級(jí)

從國際經(jīng)驗(yàn)來看,一般來說,分稅制的大國家,就是三個(gè)層級(jí)左右,比如說實(shí)行聯(lián)邦制的美國,還有實(shí)行單一制的英國;既有單一制特征,又有地方自治特征的日本也是三個(gè)層級(jí)。從我國目前省以下財(cái)政體制看,五級(jí)政府、五級(jí)財(cái)政造成基層財(cái)政困難、主體稅種缺乏、難以進(jìn)一步推進(jìn)分稅制改革等問題,應(yīng)首先簡化財(cái)政管理級(jí)次,這樣做會(huì)使財(cái)政級(jí)次與政府級(jí)次出現(xiàn)一定時(shí)期、一定程度上的不對(duì)應(yīng),但從長遠(yuǎn)看是應(yīng)該最終對(duì)應(yīng)起來的。改革的方向是實(shí)行省、市、縣三級(jí)財(cái)政管理體制,縣市同級(jí),鄉(xiāng)財(cái)縣管;簡化財(cái)政級(jí)次之后,鄉(xiāng)級(jí)政府隨著事權(quán)的大量減少,一般應(yīng)轉(zhuǎn)為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu),而市級(jí)政府由于其事權(quán)與財(cái)權(quán)同縣級(jí)政府趨于一致,也需要改變原來的上下級(jí)關(guān)系,成為平級(jí)政府。同時(shí),要做好精減政府人員工作,使財(cái)政供養(yǎng)人口同扁平化后的政府級(jí)次相適應(yīng),減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(二)完善轉(zhuǎn)移支付制度

建立科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,不僅是分稅制財(cái)政體制的題中之義,也是公共財(cái)政框架下調(diào)節(jié)地區(qū)差異、加速經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的客觀要求。規(guī)范和健全、完善轉(zhuǎn)移支付制度,提高基層財(cái)政的公共服務(wù)水平,必須在改革、創(chuàng)新的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)加大以“因素法”為主要方式與手段的均等化轉(zhuǎn)移支付的力度,盡快構(gòu)建與分稅制體制相適應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系。一方面,要在確保中央財(cái)政財(cái)力分配主導(dǎo)地位和調(diào)控能力有效發(fā)揮的基礎(chǔ)上,強(qiáng)化中央財(cái)政的再分配功能。另一方面,要在提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上,加大中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度和省級(jí)財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。

(三)改革稅收征管體制,降低稅收征管成本

從長遠(yuǎn)看,國稅和地稅應(yīng)合并,但并不意味著否定分稅制,回到分稅制改革之前的狀態(tài),而是按照國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)分稅制的完善。目前,已經(jīng)有了成功的經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新的道路,這就是浙江省、上海市的經(jīng)驗(yàn)。即將國稅局和地稅局合成一個(gè)機(jī)構(gòu),一套人馬兩塊牌子,稅收仍然劃分為中央稅和地方稅,分別征管。但要避免操之過急,在實(shí)踐中穩(wěn)步推進(jìn),不搞一刀切;根據(jù)各地的具體條件推進(jìn)此項(xiàng)改革的進(jìn)程,尤其要避免簡單合并回到原來的老路上去,并且做好相關(guān)配套改革。

四、結(jié)束語

在新的形勢下,我國一定要按照“財(cái)力和事權(quán)相一致”的方向完善我國的分稅制體制,財(cái)力和財(cái)權(quán)雖然只有一字之差,但是其帶來的影響卻是深遠(yuǎn)的,財(cái)權(quán)只是中央的行政形式劃分,沒有考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性,而財(cái)力考慮到了我國二元經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r,正視了東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異。因此,在分稅制改革進(jìn)程中,要正確處理財(cái)權(quán)、財(cái)力和事權(quán)三者之間的關(guān)系,在中央有效控制的前提下,給予地方必要稅種立法權(quán)、稅率變動(dòng)權(quán)限等,在中央給予地方縱向轉(zhuǎn)移支付的同時(shí),可以考慮東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)給予中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付,以真正達(dá)到“財(cái)力和事權(quán)的一致”。

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摘要:30年的改革開放到了關(guān)鍵時(shí)刻,而作為經(jīng)濟(jì)改革重要內(nèi)容之一的財(cái)政體制也到了重要時(shí)期。當(dāng)前實(shí)行的分稅制取得了巨大成就;但也面臨著基層財(cái)政困難、財(cái)政管理層級(jí)多等急需解決的問題,我們必須按照“財(cái)力和事權(quán)相一致”的指導(dǎo)思想,積極穩(wěn)妥地完善我國分稅制財(cái)政管理體制的改革。

關(guān)鍵詞:分稅制;財(cái)權(quán);事權(quán);財(cái)力