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【摘要】統(tǒng)治與國家的產(chǎn)生息息相關(guān)，統(tǒng)治理論也是經(jīng)歷一個由盛到衰的過程。面對市場失靈和政府失靈，傳統(tǒng)統(tǒng)治理論下的政府管理模式已經(jīng)不能解決問題，而治理理論的產(chǎn)生，給政府提供了一種新的理論指導(dǎo)。文章通過運用比較的研究方法，認識到治理與統(tǒng)治的理論是構(gòu)建新的政府管理模式的理論基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】統(tǒng)治；治理；比較

當(dāng)新公共管理運動在西方興起時，治理理論便應(yīng)用而生，這一理論對于社會科學(xué)的各個領(lǐng)域產(chǎn)生一定影響，并為世界各國政府的改革提供可一個新的理論依據(jù)。由傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念向治理這個新的理念轉(zhuǎn)變，是順應(yīng)時代變化發(fā)展。然而，作為新生的理念，它又有著自身的一些缺陷，我們在實際應(yīng)用中必須予以克服，不能照搬理論。在現(xiàn)今這個時代，經(jīng)濟發(fā)展和人們的思想文化都達到一定水平，傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論，已經(jīng)制約了社會的發(fā)展。因此，新興的治理理論取代傳統(tǒng)的統(tǒng)治理論占主導(dǎo)地位，是時代變化發(fā)展的選擇。

一、統(tǒng)治

（一）統(tǒng)治的起源

統(tǒng)治一般是指用政權(quán)來控制、管理國家。由此我們可以看出，統(tǒng)治是伴隨國家的產(chǎn)生而興起的。國家產(chǎn)生了必然需要一個強有力的階級組織起來，形成一個強大的政權(quán)，對國家進行管理。如果沒有誕生國家這個政治實體，我們也無法談起統(tǒng)治。因此，我們可以從國家起源這個角度來分析統(tǒng)治的起源。

首先，從自然法和社會契約論來追溯統(tǒng)治的起源。洛克指出，在自然狀態(tài)中，自然法是由每個人行使的，人人都是自己的裁判者。因此，自然狀態(tài)是完全自由的狀態(tài)，人與人之間不存在統(tǒng)治與被統(tǒng)治者的關(guān)系，每個人都是自己命運的主宰者。然而，這種完全自由的狀態(tài)便是混亂無序的根源。在自然狀態(tài)中，既沒有一部明文規(guī)定的法律作為裁決糾紛的共同尺度，又缺少一個公共的裁判者和公共權(quán)力來保證裁決得以執(zhí)行。于是人們?yōu)榱丝朔匀粻顟B(tài)的缺陷，更好的保護他們的人身和財產(chǎn)安全，便相互訂立契約，自愿放棄自己懲罰他人的權(quán)利，把它交給他們中間被指定的人，按照全體成員或他們授權(quán)的代表所一致同意的規(guī)定來行使。當(dāng)人們這樣做了之后，國家就成立了?！斑@就是立法和行政權(quán)力的原始權(quán)利和這兩者之所以產(chǎn)生的緣由，政府和社會本身的起源也就在于此。”[1]國家的產(chǎn)生，是統(tǒng)治形成的前提，而政府則是統(tǒng)治的具體執(zhí)行者，他是充當(dāng)公共的裁判者的角色，擁有社會全體成員所讓出的那一部分公共權(quán)力。

其次，運用階級分析法來追溯統(tǒng)治的起源。它的主要特點是，它是階級利益和階級關(guān)系作為政治分析的決定性變量，以此來觀察和評估人的政治行為和政治制度。[2]因此，用階級分析方法來分析國家的起源，馬克思指出，國家是階級斗爭的產(chǎn)物，而階級斗爭是各階級利益的爭奪，最終的勝利者便成為了統(tǒng)治者，失敗的一方淪為被統(tǒng)治者。由此，我們可以得出統(tǒng)治是如何產(chǎn)生的。

（二）統(tǒng)治理論自身的困境

面對市場失靈和政府失靈的問題，依據(jù)統(tǒng)治理論作為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)統(tǒng)治管理模式已經(jīng)無法解決。市場失靈是指在資源配置的某些領(lǐng)域完全依靠市場機制的作用無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)狀態(tài)。[3]市場在公共產(chǎn)品的提供、限制壟斷、約束個人的極端自私行為、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)及統(tǒng)計成本等方面存在著內(nèi)在的局限。[4]因此，單純的依靠市場手段不可能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。而此時西方經(jīng)濟學(xué)家推崇的政府干預(yù)的管理模式，被認為是解決市場失靈最有效的方法。

凱恩斯的國家干預(yù)理論被認為是西方統(tǒng)治理論發(fā)展的頂峰。但是政府在發(fā)揮經(jīng)濟職能時也有一些內(nèi)在的局限，與市場失靈一樣，政府也會出現(xiàn)失靈。70年代開始在西方國家出現(xiàn)的“滯脹”現(xiàn)象以及其他社會經(jīng)濟問題已經(jīng)充分證明了這一點。從70年代末80年代初開始，西方各主要市場經(jīng)濟國家紛紛采取了放松管制、私有化等減少政府干預(yù)的政策，正是鑒于國家的不足和市場的失效，愈來愈多的人開始尋找新的理論來對付市場和國家協(xié)調(diào)的失效，而此時治理理論正在興起，作為一種新的政府管理理念。

二、治理

（一）治理理論興起的背景

在1989年世界銀行關(guān)于非洲的報告中，“治理”一詞首次出現(xiàn)；世界銀行1992年度報告的標(biāo)題就是“治理與發(fā)展”。在這短短的十幾年的時間里，“治理”一詞已經(jīng)被廣泛應(yīng)用，由此引發(fā)學(xué)術(shù)界的關(guān)注，并使得一大批學(xué)者進行持續(xù)不斷的研究和探討，使其得到了不斷的發(fā)展。

然而治理理論的興起有著現(xiàn)實的狀況，從20世紀下半葉到現(xiàn)在，西方政府管理的指導(dǎo)思想是“最好的政府，用市場機制與非政府組織合作等方式提供最大的公共服務(wù)”。因為一方面市場調(diào)節(jié)有失靈之處，即市場在限制壟斷、提供公共產(chǎn)品、約束極端個人主義、克服生產(chǎn)的無政府狀態(tài)，統(tǒng)計成本等方面存在著明顯的局限。因此，單純的市場手段不可能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，導(dǎo)致公共資源得不到保障，人民開始抱怨政府的無能。另一方面，政府調(diào)節(jié)也有失靈之處，即政府依靠國家計劃、命令手段，也無法達到資源配置的最優(yōu)化。

（二）治理含義的界定

由于治理概念越來越廣泛的被應(yīng)用于各個領(lǐng)域，以至于產(chǎn)生了許多不同的治理理論。然而，關(guān)于治理含義的界定，學(xué)術(shù)界還存在很大的分歧，各種治理理論都很難給治理下一個準(zhǔn)確的定義。

首先，詹姆斯·羅西瑙將治理界定為一系列活動領(lǐng)域的管理機制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。[5]羅西瑙將治理的主體多元化，并不是簡單定為政府。同時，將治理定義為一個潛在的規(guī)則，是恒定不變，人們自覺的遵守治理這個潛在的規(guī)則，它必須依靠國家強制力實行下去，這將減少政府的權(quán)力，由一個“強政府”向“強社會”轉(zhuǎn)變，符合當(dāng)前構(gòu)建“有限政府”的理念。

全球治理委員會在《我們?nèi)蚝献骰锇椤分袑⒅卫矶x非常寬泛，把集體和個人行為的層面、政治決策的縱面模式都包羅在內(nèi)，據(jù)此，治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同的事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。治理主體包括國家、社會、市民、市場等等。學(xué)者格里·斯托克提出了五種關(guān)于治理的理解：第一，治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社會公共機構(gòu)和行為者；第二，治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解答的過程中存在的界限和責(zé)任方面的模糊性；第三，治理明確肯定了涉及集體行為的各個社會公共機構(gòu)之間存在的權(quán)力依賴；第四，治理指行為網(wǎng)絡(luò)的自主自治；第五，治理認定，辦好事情的能力并不在于政府的權(quán)力，不在于政府下命令或運用其權(quán)威。[6]這是比較充分的理解治理的內(nèi)涵。

其次，我國學(xué)者對治理的含義的也有著自己的觀點。治理理論從更高層面上強調(diào)了公民參與政府治理的重要性，主張用治理代替統(tǒng)治，以治理機制對付市場和政府的雙“失效”，認為治理可以彌補政府和市場調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足。[7]俞可平給治理下了一個定義，他認為治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需求，治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。他將治理理解為一種公共管理活動和公共管理過程。但同時也指出治理需要必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機制和治理方式。

綜上所述，我們可以將治理理解為由多個中心（國家、公民、市場、社會）組成，遵循公正、公平、效率的原則，采用非暴力的方式對公共事務(wù)以及一些私人事務(wù)中需要公共部門解決的那一部分進行管理的過程。好的治理意味著追求公共利益的最大化，是政府和公民的合作管理，是國家權(quán)力向社會的回歸的過程。政府不可能在以簡單的強制性行為來表達到社會管理的目的，治理是一種民主性的過程，使公民擁有了更多的選擇權(quán)。

三、治理與統(tǒng)治的比較

“治理”與“統(tǒng)治”從詞面上看似乎差別不大，但其實際含義卻有很大的不同。第一，管理的主體不同。治理的主體可以是政府、公民、一些民間的或非政府組織，而統(tǒng)治的主體則必定是政府。第二，管理的形式不同。治理是政府、公民以及一些民間組織通過合作、協(xié)商的方式進行管理，而統(tǒng)治是政府運用政治權(quán)威的方式進行管理。對政府制定的政策，被統(tǒng)治者只能被動的接受。第三，管理的范圍不同。依據(jù)當(dāng)前全球治理理論的提出，治理的范圍可以是無國界的，由于治理的主體可以是非政府的、跨國界的民間組織。而統(tǒng)治的主體是政府。因此，統(tǒng)治就有了領(lǐng)土和主權(quán)作為限制。第四，管理的原則不同。治理以自愿為主，兼有強制，但是主要還是公民的認同和共識。而統(tǒng)治則以強制為主，政府通過依據(jù)法律、法規(guī)來管理。

通過治理與統(tǒng)治的比較，我們可以看到治理的優(yōu)點，首先，在一定范圍內(nèi)，治理理論發(fā)揮彌補政府缺陷、糾正市場失靈的作用，促進社會法治的建設(shè)、市場有著自身的缺陷，無法解決壟斷、以及提供公共物品的問題。政府也有缺陷，政府無法解決“尋租”行為、低行為等問題。面對市場失靈和國家的失效，人們想通過運用治理理論來解決這些問題的前提，必須要擁有一個健全的法治來解決這類問題。其次，治理理論推動了政府與公民的良性互動，來解決現(xiàn)代社會問題，公民廣泛參與到政治生活中來，為政府決策的合理化、科學(xué)化奠定了基礎(chǔ)。同時，也宣傳民主政治思想，建立健全民主制度。

綜上所述，治理與統(tǒng)治的比較，治理完全可以取代統(tǒng)治在國家管理中的主體地位。“少一些統(tǒng)治，多一些治理”，已經(jīng)成為一些西方政治學(xué)家和政治家的流行口號。

四、結(jié)語

雖然治理理論還處在不斷發(fā)展的階段，但它打破了社會科學(xué)中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，即市場與計劃公共部門與私人、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會，它把有效的管理看作是兩者的合作過程。他強調(diào)管理就是合作，否認政府的那種權(quán)威統(tǒng)治的管理模式。因此，統(tǒng)治與治理的融合，是未來政府改革的必然選擇，構(gòu)建和諧社會的理論基礎(chǔ)。

參考文獻

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[2]俞可平.政治與政治學(xué)[M].北京：社會科學(xué)出版社，2003.

[3]韓麗華潘明星.政府經(jīng)濟學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003.

[4]查爾斯·沃爾夫.市場或政府—權(quán)衡兩種不完善的選擇[M].北京：中國發(fā)展出版社，1994．

[5]羅西瑙.沒有政府統(tǒng)治的治理[M].劍橋大學(xué)出版社，1995.

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[7]喬耀章.再論作為非國家機構(gòu)的政府[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2005，（2）．

[8]龍獻忠.再論作為非國家機構(gòu)的政府[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2005，（2）．