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【摘要】文章以委托——理論的分析視角考察了政治學(xué)語境下公共權(quán)力異化的成因：民眾將自己天然擁有的公共權(quán)力委托給國家、政府實施，而國家、政府有沒有按照公共權(quán)力委托人的意愿辦事，采取了不當甚至不法的行為，從而導(dǎo)致了公共權(quán)力委托運行失靈下異化行為的產(chǎn)生；并有針對性地提出了改進的路徑選擇，包括建設(shè)剛性的制度以及打造誠信的政府。

【關(guān)鍵詞】公共權(quán)力；異化；委托；

公共權(quán)力的異化是指公共權(quán)力的運行及結(jié)果與其本應(yīng)有的性質(zhì)相背離。公共權(quán)力的產(chǎn)生反映著公眾希望借助公共權(quán)力的公共性和服務(wù)性為公共利益服務(wù)的良好愿望，但當公共權(quán)力運行脫離法定軌道，出現(xiàn)公共權(quán)力的非公共運用時，公共權(quán)力就損害了公共利益，這種公共權(quán)力就變成了異質(zhì)的公共權(quán)力。主要表現(xiàn)為：公共權(quán)力的者獲得公共權(quán)力的使用權(quán)卻沒有有效地使用公共權(quán)力，造成公共權(quán)力資源的流失以及權(quán)力腐敗行為。[1]所以從某種意義上講，公共權(quán)力的異化就是腐敗。當今學(xué)界為了克服腐敗對社會政治經(jīng)濟運行產(chǎn)生的消極影響，做了很多卓有成效的研究，但似乎尚未對腐敗和成因形成一個可推廣的和無可辯駁的結(jié)論。筆者認為，西方新制度經(jīng)濟學(xué)中的委托——理論是一個較為理想的理論依據(jù)和分析視角，于是試圖用以委托人——人模式為基礎(chǔ)的分析框架和研究方法對腐敗的成因作探索性的剖析。

委托——理論興起于20世紀60年代末70年代初。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，基本的模型已經(jīng)發(fā)展得很成熟，委托——分析框架已經(jīng)應(yīng)用到經(jīng)濟學(xué)的很多方面，如稅收、就業(yè)、貨幣政策等，國內(nèi)更是把這一理論用在現(xiàn)今的國企改革上。但將委托——理論付諸政治學(xué)和行政學(xué)的現(xiàn)實解讀，可供借鑒的資料還是很有限的。筆者認為，對公共權(quán)力異化現(xiàn)象的分析，只有從民眾、國家與政府這三位一體的關(guān)系中去把握，才能真正揭示出民眾將自己天然擁有的公共權(quán)力委托給國家、政府實施，而國家、政府有沒有按照公共權(quán)力委托人的意愿辦事，采取了不當甚至不法的行為，從而導(dǎo)致了公共權(quán)力委托運行失靈下的腐敗問題產(chǎn)生。

一、公共權(quán)力的異化：委托—機制運行的失靈

委托——理論的核心就是委托——關(guān)系。這是由一方（委托人）委托另一方（人）根據(jù)委托人利益從事某些活動，并相應(yīng)授予人某些決策權(quán)的契約關(guān)系。而委托——理論就是研究這種關(guān)系及其制度構(gòu)建的理論。

現(xiàn)代國家的民主制度大多為代議民主制，在這種制度下，委托——機制經(jīng)由兩道程序完成，即由公民將權(quán)力委托給國家，再由國家委托給各級政府。社會中的的每個人總會將各自享有的私有權(quán)力一部分置于公共領(lǐng)域中，所有這部分置于公共領(lǐng)域中的私人權(quán)利，需要委托給一個機構(gòu)或個人來實施并保證獲利，這個機構(gòu)或個人就因而獲得了所有廣大民眾委托的公共權(quán)力，一般而言，這個機構(gòu)就是政府。[2]在現(xiàn)代的政府理論中，政府公職人員是作為被委托的人角色存在的。“委托人”的說法表明了政府相對于社會公眾的從屬性，它旨在說明：政府僅僅是公眾為達成自身利益的選擇性設(shè)計，而不是凌駕于人民之上的施恩者，其行事與作為能力不是天然的，政府不能與民爭權(quán)、與民爭事、與民爭利，更不能假公濟私、貪贓枉法。“人”這一概念的提出，反映著政府理念的深刻變革，同時，也體現(xiàn)著政府公職人員的行為路向。

雖然政府和公眾之間存在人和委托人關(guān)系，但委托——關(guān)系的理想設(shè)計與實際結(jié)果之間總是存在著某種差距，事實上也不排除兩者之間存在著不斷搏弈的過程。根據(jù)委托——理論，由于委托人與人之間存在如下情況：委托人和人之間的目標與利益一致或不一致，雙方信息不對稱、契約的不完全性、雙方責任不對等，那么，人的活動將可能影響到委托人的利益，并且人的活動最后引起的責任（或損失）將有可能由委托人來承擔。在現(xiàn)實中，公眾的確承擔了過多的由政府造成的不良后果甚至是災(zāi)難性后果。這是由于：首先，委托人與人目標和利益不一致。行使公共權(quán)力的有關(guān)部門及其具體官員并不像傳統(tǒng)政治學(xué)中認為的那樣是公共利益的天然維護者，而是受自身利益驅(qū)動的人，有自己的欲望和需要。當官員的目標和公眾的目標發(fā)生沖突時，人往往很可能選擇損害公共利益、國家或政府利益而維護個人利益。在國家治理中，又沒有任何“看不見的手來自動地促使個人行為服從公共的利益”。[3]因此，要求人一心一意致力于公益，反而顯得有點“強人所難”；其次，契約的不完全性。人踐約是一個動態(tài)過程，其中存在著突出的不確定性和模糊性因素，從而導(dǎo)致委托雙方簽訂的合同契約帶有先天或后天的缺陷。契約的不完全性為人擁有大量自由裁量權(quán)提供了合理性，為其采取機會主義做法提供了便利的空間；再次，是信息的不對稱。政治人是信息的優(yōu)勢者，他們擁有一些為政治委托人所不知的信息，委托人對人的行動細節(jié)并不了解或保持著“理性的無知”，人極易產(chǎn)生僥幸心理，一旦有可能就試圖破壞規(guī)則、鉆空子和投機取巧，政府很可能變成為私人利益的場所。正是由于種種不良因素的存在，以及作為分散個體的委托人的監(jiān)督上的弱勢處境，使得委托——機制運轉(zhuǎn)失靈，政府提供的行政產(chǎn)品即公共服務(wù)無論在數(shù)量上還是在質(zhì)量上，都難以達到預(yù)期的效果，偏離社會福利最大化的目標。尤其是人的報酬不與其行為后果掛鉤時，人就會以追求最少的勞動和要素投入來獲取相對高的報酬。人一方面可以無限地擴大自己的權(quán)力范圍，另一方面人可以用職權(quán)干自己愿意的一切事情，包括偷懶、辦事拖拉、推諉責任、追求享受和貪污腐敗等等的普遍瀆職行為，公共權(quán)力因此而逐漸異化了。

二、對公共權(quán)力異化行為改進的路徑選擇

（一）制度建設(shè)：架設(shè)剛性的行為規(guī)范

制度是要求人們共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則，人既是制度運作的主體，又是制度運作的客體，因此，對政治人的科學(xué)分析是架設(shè)有效制度的前提。在這一方面，中西方存在著對人性假設(shè)涇渭分明的區(qū)別。中國古代雖有“性惡論”，但最終還是“性善論”占據(jù)了主流地位。所謂“人之初，性本善”，政府都是“操心父母”，而父母對子民是毫無私心的。直到現(xiàn)在，政府官員還是被認為是“人民公仆”。而從基督教教義演化而來的西方人的制度邏輯思路則是“原罪說”，人間沒有天使，政府是一種“必要的邪惡”。休謨指出，在設(shè)計任何政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時，應(yīng)把每個人都視為無賴，并以積極的防御觀作為基本依歸。[4]洛克認為，所有的人必定是追求個人幸福或快樂的，欲望的驅(qū)使使得人們專一而恒常地追求自己的幸福，此乃人的本性。在資源稀缺的情況下，人性中的“仁愛”是永遠不能勝過或克服自私本性的。[5]委托——理論也內(nèi)在的包含著“經(jīng)濟人”的假設(shè)，認為委托人和人的都是追求自身利益最大化的經(jīng)濟人，這也是民眾與官員之間的公共權(quán)力委托運作失靈的前提條件；再者，委托——理論是用經(jīng)濟合約的形式來規(guī)范委托人與人之間關(guān)系的，由于在市場經(jīng)濟條件下，市場經(jīng)濟天然所具有的自主性、競爭性、重利性和等價交換性，容易誘發(fā)人的本位主義、拜金主義和極端個人主義，容易沖擊人的理想信念和職業(yè)操守。因此，新制度經(jīng)濟學(xué)主張依賴制度來約束人的機會主義行為傾向。[6]

制度規(guī)范作為一種外部約束，貴在保持和彰顯一種客觀合理性——便于委托人對人實施有效約束是其要義。制度可以對各個層次的行政官員分別規(guī)范，使規(guī)范既有確定性，又有針對性。要防止公共權(quán)力的異化行為，可作如下制度安排和設(shè)計：

第一，加強法律監(jiān)督，以防止人的違法行為。委托——理論認為，監(jiān)督是重要的。它認為監(jiān)督必須持之以恒，因為長期的關(guān)系可以發(fā)展出有用的價值存量，這種價值存量對于合同的實施來說是非常重要的，它也使得有限的監(jiān)督更為有效。而法律監(jiān)督就是將持續(xù)不斷的監(jiān)督體系制度化的作用機制。由于行政委托人只是作為分散的個體存在，基數(shù)很大但未經(jīng)組織起來的力量是很薄弱的，難與以國家為后盾的強大的公共權(quán)力相抗衡，加上委托人并不能享受對人追求超額費用或瀆職監(jiān)督行為的成果，即使勇敢地選擇了監(jiān)督，個體委托人付出的代價是很大的，這對一個同樣具有經(jīng)濟人本性的民眾來說結(jié)果會是得不償失。所以委托人普遍缺乏對人頻繁監(jiān)督的積極性，更多的人會選擇“搭便車”坐享其成。那么加強法制監(jiān)督就更是刻不容緩。要在最高的憲法層次上以法權(quán)制約行政權(quán)力，法權(quán)高于一切政治強權(quán)，擁有至高無上、神圣不可侵犯的地位。通過法制規(guī)定政府有關(guān)行政過程中的權(quán)力邊界和責任，使得政府的行政行為有章可循、有法可依，以便對政府權(quán)力實施有效的法則和限制措施，防止政府權(quán)力無限膨脹和縮減官員的隨意性權(quán)力。

第二，激勵約束機制設(shè)計。委托——理論要解決的就是如何建立一種激勵機制，使人的行為有利于委托人的利益。然而，政府具有強制性，沒有退出機制供選擇，因此，政府和民眾之間的合約是被“鎖定”了的，這就降低了政府規(guī)避錯誤、提高效率的激勵，但也正是因為這樣，建立強有力的激勵機制就顯得格外重要。有效的激勵約束機制能夠確保委托人和人的利益相一致，其運行程序能夠引導(dǎo)博弈各方的行為相互促進和制衡，以達到雙方共贏的目的。例如可以實施裁員加薪與高薪養(yǎng)廉的政策。裁減極度膨脹的官僚隊伍，并相應(yīng)增加官員的正常報酬的高薪養(yǎng)廉政策，其目的有三：其一是激勵公共權(quán)力者更好地為委托人服務(wù)，按委托人意愿行使公共權(quán)力；其二是因為官員的報酬是來自于委托人，所以這又可以增加委托人監(jiān)督的積極性；其三，擴大官員報酬就是相對減少非官僚職業(yè)的報酬，這對不認真行使公共權(quán)力者具有相對懲罰作用，一旦失去人資格，也就會損失一大筆收益。[2]然而高薪不應(yīng)是固定的，要隨人的業(yè)績而變動。在企業(yè)管理實踐中，行之有效的做法是給人以部分剩余索取權(quán)，使其主觀上追求自身利益最大化，客觀上促進了股東總體利益，也可以相對地減少人為了自利而不惜損害公利的扭曲行為，這應(yīng)該為政治委托過程所借鑒。

第三，建立一個發(fā)達的競爭性的人市場。實踐表明，競爭和他律分別是效率和自律的基本保證。我國傳統(tǒng)的官員選拔機制的主要缺陷是缺乏競爭優(yōu)選機制，長期以來，中國采取以身份標簽為特征的人才進入壁壘，既影響了優(yōu)秀人才參與國家行政管理，又阻隔了外部競爭對行政人員的壓力，造成了行政職務(wù)終身制。以市場化的裝置為杠桿的人市場的存在，可以實現(xiàn)對不稱職的人的替代。尤其是提供了一種公開、公平、公正的競爭機制和人聲譽評價機制，是人存在有可能被淘汰出局的危機感，從而注重提升自身能力和自覺培養(yǎng)起防腐拒變的能力。遺憾的是，政治生活不可能像經(jīng)濟活動那樣隨時隨地根據(jù)市場機制來決定人員的更迭，因此人民應(yīng)該加強對政府官員的控制權(quán)，如選舉權(quán)、檢舉控訴權(quán)和罷免權(quán)等，讓政府人隨時都面臨著被降職、彈劾、罷免的危險，才能加強這種競爭和淘汰機制。

第四，加大政務(wù)透明度。人們往往會有這樣一種印象或體驗：如果不是有與政府打交道的經(jīng)歷，普通老百姓窮盡一生都不知道那深墻大院里是如何操作的。由于委托——關(guān)系中存在著信息不對稱弊端，公眾與政府之間的信息交流就顯得尤為重要。政府既然是公共產(chǎn)品，就應(yīng)當盡可能地向公眾開放，盡量避免暗箱運作。應(yīng)完善信息控管系統(tǒng)，改善公共信息體系，削減政府專門部門對信息的隱匿權(quán)限，實行信息公開制度。高度透明的信息是人民參政議政的條件，這就需要疏通政府與外界的制度化聯(lián)系渠道，提高政策的透明度，并構(gòu)建有效有序的信息反饋機制。同時，還要增強公民意識，提高人們參與和關(guān)心公共事務(wù)的熱情。作為委托人應(yīng)該了解，其參與積極性是與切身利益相關(guān)的。

（二）誠信政府：打造軟性的行為規(guī)范

美國產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)家阿爾欽和德姆塞茨指出：團隊中的個人對自我利益的追求與群體效率存在著某種張力，而團隊生產(chǎn)的外部性和環(huán)境不確定性恰好可以“遮掩”雇員的卸責行為，并且似乎任何激勵機制都給企業(yè)中的人留有“卸責”余地。即沒有任何制度能夠完全克服信息不對稱帶來的負面影響，從而避免制度失靈，[7]政府中的又何嘗不是如此。憲政建設(shè)遠未完善是世界各國的普遍現(xiàn)象，督導(dǎo)權(quán)力的民意表達程序也極為有限，而且難免因?qū)訉舆^濾而失真失效，法制手段總是滯后的，往往只是作為應(yīng)急機制或事后收拾的無奈選擇。所以要解決“人問題”，誠信建設(shè)不容忽視。政府的本質(zhì)是一種信托關(guān)系，那么，信用就是其內(nèi)在的倫理品格和存續(xù)的基礎(chǔ)。如果人不講信用，政治委托——契約只是一紙空文；如果人講求信用，以委托人的利益期待為使命，忠實且成功履行委托—契約，獲得委托人的持續(xù)信任，那么委托——關(guān)系就能良性地運營。因此，如果政府無法回應(yīng)公眾的期待和信任甚至貪贓枉法，就會出現(xiàn)不同程度的信任危機。基于“經(jīng)濟人”的基本假設(shè)，西方政治從來不奢談對人的信任，而是依靠制度的鎖鏈來約束官員的作為。但他們對官員的道德操守似乎從來就沒有含糊過。早期的法國政治家羅伯斯庇爾指出“美德是政府的最高管束者”，后來華盛頓倡導(dǎo)“品行或道德是民主政府之源”，[4]到了現(xiàn)代，還是西方的學(xué)術(shù)派別首先高揚起了公共行政倫理的鮮明旗幟。事實上，與法律制度相比，信譽機制是一種成本更低的維持交易秩序的機制，特別是在許多情況下，法律制度是無能為力的，只有誠信才能起作用。在委托——關(guān)系中，無論激勵約束機制多么健全（事實上也難能做到），如果人不守誠信，那么就難以預(yù)防和制止其機會主義行為。而委托問題之所以存在，其基本原因就是人存在道德風(fēng)險和逆向選擇行為。因此，打造一個有公信力的政府，是制度建設(shè)的應(yīng)有之義。它既是制度有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)或平臺，也是制度建設(shè)孜孜追求的一個頂級目標。從這個意義上講，有效約束人的行為，控制委托成本，需要加強制度建設(shè)，而加強制度建設(shè)，又需要保證政府誠信。通過制度激勵和誠實守信，約束、懲罰背信棄義的行為，努力提高政府公職人員的道德水準，造就誠信的制度環(huán)境，無疑是解決“人問題”的一條長效措施。

參考文獻

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