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摘要：在公共政策的體系中，政策問題的構(gòu)建在政策過程中居于關(guān)鍵性地位，直接影響著政策的性質(zhì)和質(zhì)量。政策問題構(gòu)建的環(huán)節(jié)上結(jié)構(gòu)性地缺失公眾議程，將導(dǎo)致現(xiàn)行決策機(jī)制改革的眾多措施失效，形式上的“專家參與決策”面臨著被異化為“隱性內(nèi)部輸入”的危險。這一結(jié)構(gòu)性缺陷嚴(yán)重阻礙中國政府改變政策制定“內(nèi)部輸入”模式的努力，進(jìn)而影響政策品質(zhì)，制約中國政府整合社會利益的能力。

關(guān)鍵詞：政策問題構(gòu)建;內(nèi)部輸入;公眾議程

1內(nèi)部輸入：政策問題構(gòu)建的傳統(tǒng)模式

政策始于問題，之所以需要某項(xiàng)特定的公共政策，就是因?yàn)樾枰鉀Q某種特定的實(shí)際問題。與政策問題構(gòu)建相關(guān)的社會問題有著巨大的復(fù)雜性，人們對它們的認(rèn)識和判斷受著諸多非統(tǒng)一的個體性因素制約（如社會地位、倫理道德、經(jīng)驗(yàn)知識等）。如何認(rèn)識社會問題，如何篩選問題，誰參與篩選問題，不同的方式將導(dǎo)致政策方案的大相徑庭。一個事實(shí)是否構(gòu)成問題，一個問題是否構(gòu)成政策問題，會面臨著很大的異議。誰能在問題構(gòu)建上把握主導(dǎo)權(quán)，就能自然的在這之后的系列環(huán)節(jié)中占據(jù)主動權(quán)，就有可能形成有利于自己的價值分配格局。反之，一項(xiàng)利益要求如果不能順利地通過政策輸入途徑到達(dá)政策制定系統(tǒng)，那么它們永遠(yuǎn)也不可能得到滿足。

長期以來，我國政府在政策問題構(gòu)建上一直存在著“內(nèi)部輸入”的問題。“內(nèi)部輸入”這一概念最早源自于美國學(xué)者羅杰•W•科布。在他的《比較政治過程的議程制定》一書中，將政策議程的模型劃分為三種類型：內(nèi)在提出模型、動員模型和外在提出模型。這里的內(nèi)在提出模型即是“內(nèi)部輸入”。

根據(jù)張小明在《內(nèi)部輸入：解讀當(dāng)代中國公共政策制定的輸入機(jī)制》一文的定義，“內(nèi)部輸入”是指“來自于系統(tǒng)內(nèi)部的對政策制定系統(tǒng)的要求和支持”張文指出，在“內(nèi)部輸入”模式中，利益要求不是由政策制定系統(tǒng)外部的社會利益群體輸入到系統(tǒng)中去，而是以黨組織和政府官員主動進(jìn)行利益要求的認(rèn)證和利益綜合的輸入。這一決策方式，在計劃經(jīng)濟(jì)時代是與大一統(tǒng)的集權(quán)體制相匹配的，因而運(yùn)行平穩(wěn)。在改革開放初期，這一決策方式又與政府主導(dǎo)型制度變遷（“強(qiáng)政府”）相匹配，因而長時間延續(xù)下來。隨著改革開放，市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，政府范圍的逐步收縮和人們價值取向、利益需求的多元化，“內(nèi)部輸入”的機(jī)制從公正性和實(shí)效性這兩個方面受到了挑戰(zhàn)。

從公正性方面，根據(jù)公共選擇理論，將政策問題的構(gòu)建權(quán)壟斷在一個群體內(nèi)，容易使政策的目標(biāo)方向和公共性質(zhì)根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)部成員的偏好發(fā)生偏移，成為謀取利益的工具。從實(shí)效性方面，在現(xiàn)代背景（主要是市場經(jīng)濟(jì)條件）下，“內(nèi)部輸入”模式存在著兩大弊端：一是政策對社會反應(yīng)極慢，許多公共問題存在已久，直到危機(jī)爆發(fā)，才被提上議事日程（“非典危機(jī)”即是一例證）；二是更多地呈現(xiàn)“單方案決策”，社會公眾無法輸入其它有效的方案，不能多方案的擇優(yōu)，從而影響了政策質(zhì)量。

2公眾議程：政策問題構(gòu)建的結(jié)構(gòu)性缺失

針對傳統(tǒng)“內(nèi)部輸入”的弊端，近年來，我國政府一直在進(jìn)行“決策機(jī)制科學(xué)化、民主化”取向的改革。通過分析相關(guān)的改革措施，可以發(fā)現(xiàn)，雖然一方面進(jìn)行著論證機(jī)制的改革，但另一方面仍將提出機(jī)制和決定機(jī)制置入政府系統(tǒng)的“黑箱”（系統(tǒng)外成員幾乎很少能獲知相關(guān)信息），在政策問題構(gòu)建環(huán)節(jié)上結(jié)構(gòu)性的缺失“公眾議程”。

當(dāng)前的決策機(jī)制改革的主要集中在對圈定的“重大事項(xiàng)”進(jìn)行咨詢和論證上。而沒有通過制度化來保證系統(tǒng)外群體有效提出政策問題，使不在政府認(rèn)定的“重大事項(xiàng)”之內(nèi)的其他社會問題很難進(jìn)入政府視野，從而減少潛伏的社會問題由忽略到惡化，再到爆發(fā)的風(fēng)險?！胺堑洹蔽C(jī)使鄉(xiāng)村衛(wèi)生體系的問題進(jìn)入了政府視野，但在“非典”之前，這一問題一直被政府忽略，這就是缺乏制度化政策問題構(gòu)建的例證。

優(yōu)良的政府政策能力（科學(xué)化、民主化）不僅應(yīng)當(dāng)包括廣泛的論證機(jī)制（政策方案制定），同時應(yīng)包括廣泛的提出機(jī)制（政策問題構(gòu)建）和有效的決定機(jī)制（政策方案的通過）。在政策制定過程中，有兩種基本政策議程，即公眾議程和政府議程，公眾議程本質(zhì)上屬于討論議程,由那些已引起社會公眾普遍關(guān)注并且屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的有必要采取措施加以解決的問題組成；而政府議程則是由那些已引起政府決策者的覺察和關(guān)注并可能采取具體行動的事項(xiàng)構(gòu)成。

在一般情況下，一個公共政策問題的提出,首先是作為社會公共問題進(jìn)入公眾議程加以討論，然后引起決策者的關(guān)注從而進(jìn)入政府議程,最后才形成政策問題并由政府決策者加以確認(rèn)。在當(dāng)代中國，公眾議程基本上是不存在的。結(jié)構(gòu)性缺陷將嚴(yán)重阻礙中國政府改革“內(nèi)部輸入”模式的努力：

（1）當(dāng)政府系統(tǒng)壟斷著政策問題的創(chuàng)建權(quán)時，它就不可能對自己提出的政策保持中立的態(tài)度。因?yàn)樗鼘Υ煌畔⒌拿舾卸群推枚仁遣煌摹７彩怯欣谄渌嵴邌栴}的信息和建議，將會受到格外重視，做出快速的反應(yīng)，而其他信息則會被“淹沒”掉，形成“擇我所需，用我所擇”的模式。并非正常的“社會互動，專家參與”，只是專家的某一觀點(diǎn)的與政府系統(tǒng)的偏好相契合，而融入了政府的政策問題，并迅速納入了決策程序，與之同時發(fā)生的是大量其他專家的信息和要求被有意或無意的過濾掉了。

（2）當(dāng)政府系統(tǒng)壟斷著政策問題的創(chuàng)建權(quán)時，它對所提問題的牽涉方面有著天然的局限性，如果沒有公眾議程的幫助，政府系統(tǒng)不可能考慮周全某一問題涉及到的方方面面，因此政府系統(tǒng)在對政策進(jìn)行論證時，按照自己的理解去組織專家，存在著很大的局限性。政府所構(gòu)建的政策問題是哪一領(lǐng)域的，在意見征集和專家論證時就會側(cè)重于組織哪一領(lǐng)域的專家學(xué)者，在得到積極評價后“充滿信心”的實(shí)施。由于公共政策的影響是廣泛的，政策問題經(jīng)過部分專家和學(xué)者的論證和支持后，最終進(jìn)入政府政策議程并形成的政策方案，很在解決社會某方面問題的同時，又給社會造成很多負(fù)面影響甚至不可挽回的損失。

（3）當(dāng)政府官員壟斷著政策問題的創(chuàng)建權(quán)時，根據(jù)公共選擇理論，一旦缺失了“公眾議程”的強(qiáng)力制約，會產(chǎn)生“尋租”機(jī)會，可能導(dǎo)致官員、學(xué)者和某一社會利益團(tuán)體的結(jié)盟，使大量有利于己的政策問題源源不斷地進(jìn)入決策議程，壓制其他政策問題的進(jìn)入，形成“惡性的隱性內(nèi)部輸入”。目前所興起的對部分“專家”的立場和利益背景的質(zhì)疑（主要是對部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家），也體現(xiàn)了這一問題。

綜上所述，可以看出，公眾議程的結(jié)構(gòu)性缺失，將導(dǎo)致現(xiàn)行決策機(jī)制改革的眾多措施成為“表面文章”，形式上的“專家參與決策”（當(dāng)前各級政府所熱衷的決策模式）面臨著被異化為“隱性內(nèi)部輸入”的危險。

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3完善政策問題構(gòu)建機(jī)制的對策建議

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（1）建立穩(wěn)定的公眾議程場域。

一方面，改革與完善現(xiàn)有的尚不完備的公眾議程場域。政策輸入的過程也就是進(jìn)行利益表達(dá)和利益綜合的過程。各級人大和政協(xié)組織是群眾性利益表達(dá)和初步綜合的重要途徑，承擔(dān)著重要的政策輸入功能。人大代表都是經(jīng)過選舉過程產(chǎn)生的，作為社會各群體的利益代言人，各級人大代表和政協(xié)委員可以通過提案、建議、批評等形式直接進(jìn)行利益表達(dá)和一定的利益綜合。因此能否將社會問題納入到政府政策議程，人大、政協(xié)起著重要的作用。因此，吸收更多的更能廣泛反映社會群體利益要求的代表，逐步增強(qiáng)人大的“外部性”色彩，并嘗試在一定層級上（如縣區(qū)）推行“官不進(jìn)人大”，穩(wěn)步減少人大的“內(nèi)部性”色彩，才能更充分地發(fā)揮人大在政策輸入上的重要作用。

另一方面，加快構(gòu)建新的公眾議程場域。新聞媒體常常被稱為“第四種力量”，因其特殊的性質(zhì)、地位和影響力，在政策制定過程中的作用越來越重要。它為社會成員充分而迅速地反映其利益、愿望和要求，提供一個重要的手段和途徑。新聞媒體能夠觸及社會的各個角落，是一個能較客觀、充分反映和討論社會問題的有利平臺，許多問題經(jīng)過媒體報道后，容易很快引起社會的廣泛關(guān)注，形成一定的眾輿論，加快社會問題進(jìn)入政府議程，有利于政策問題的解決。因此，適當(dāng)放松對新聞媒體的管制，加強(qiáng)政府系統(tǒng)對新聞信息的反應(yīng)，也是構(gòu)建公眾議程場域的重點(diǎn)之一。

（2）構(gòu)建廣泛的公眾議程主體。

從數(shù)量上看，個體社會成員是公眾議程的主要參與者。但是根據(jù)其他國家的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，各式社團(tuán)組織（如行業(yè)協(xié)會、志愿者組織等）才是公眾議程的主導(dǎo)性力量，是使公眾議程真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。一般來說，由一個組織來提出問題，比分散的個人提出要求更有力量和理性，也容易引起廣泛的社會注意和呼應(yīng)，更有利于使問題進(jìn)入政府政策議程。群眾性社團(tuán)組織在我國的發(fā)展尚處于起步階段，應(yīng)當(dāng)給予鼓勵和支持。

群眾性社團(tuán)組織將單個社會成員分散的、零碎的要求加以集中和歸納；系統(tǒng)地反映其所代表的行業(yè)或階層的利益、要求和呼聲。促使這些利益要求列入政策議程，從而爭取公共資源來滿足這些利益要求?，F(xiàn)階段出現(xiàn)的一些個人和群體采取激烈的方式，向政府表達(dá)他們的利益、愿望和要求，提出他們的政策問題，以期獲得解決。他們所表達(dá)的利益要求能否最終獲得滿足，則完全取決于政府對它的體察和認(rèn)定。這種激烈的利益表達(dá)的普遍化表明了當(dāng)前社團(tuán)組織作為公眾議程主體的缺位。所以，有必要構(gòu)建獨(dú)立的公眾議程主體，疏通和規(guī)范公眾的利益表達(dá)渠道和政策輸入途徑，避免出現(xiàn)激烈的利益表達(dá)方式，形成公眾與黨和政府的良性社會互動。

（3）設(shè)計恰當(dāng)?shù)墓娮h程序列。

公共政策作為政府調(diào)整社會公共利益分配的一種工具，公共政策過程就是公共利益分配的過程。公眾是公共政策實(shí)施的最終接受者，理應(yīng)對政策輸入和政策輸出擁有表決權(quán)。當(dāng)前，我國的公共決策的法制化程度不高，缺乏政策制定和執(zhí)行的完善的法律手段，主觀隨意決策現(xiàn)象屢屢發(fā)生。有些領(lǐng)導(dǎo)依主觀偏好在一組備選方案中選擇自己偏好的方案，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者憑經(jīng)驗(yàn)甚至主觀設(shè)想拍板決策的情況并未絕跡。

政策輸入過程的公眾議程使更多社會公共問題進(jìn)入政府政策議程，解決了政策問題構(gòu)建上的內(nèi)部輸入問題，但是，問題的解決依賴于有效的政策方案，并付諸實(shí)施。政策方案的優(yōu)劣是解決問題的關(guān)鍵。因此，對于某些事關(guān)全局而又備受爭議的公共政策，不僅應(yīng)當(dāng)在政策輸入時安排公眾議程，還應(yīng)當(dāng)在政策輸出時賦以公眾議程表決的權(quán)力，保證最優(yōu)的政策方案的得以通過和實(shí)施，從而最大限度的防止不良政策產(chǎn)生。

參考文獻(xiàn)

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［3］孫光.現(xiàn)代政策科學(xué)［M］.杭州:浙江教育出版社，1998.