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摘要:中國加入WTO后,民營化已經(jīng)成為中國自來水行業(yè)改革的新取向｡公共選擇理論和新公共管理理論､政府規(guī)制和政府再造理論的不斷發(fā)展和完善為自來水行業(yè)民營化改革提供了理論基礎(chǔ),而現(xiàn)行自來水行業(yè)存在的主要弊端､民營化改革的優(yōu)勢和法律法規(guī)的不斷完善,不僅使民營化改革已經(jīng)成為一種必然趨勢,更加快了自來水行業(yè)的民營化進程｡

關(guān)鍵詞:自來水行業(yè);民營化;政府改革

中國自來水行業(yè)作為公用事業(yè),一直以來被稱作經(jīng)濟體制改革尚未觸及的最后一個自然壟斷領(lǐng)域,是市場經(jīng)濟的“邊疆”｡近幾年來,隨著改革的不斷深入,市場制度和民營部門開始不斷進入從前被國有部門壟斷的一個個領(lǐng)域｡從2001年底中國加入WTO之后開始,國家相繼出臺了多項推動自來水等公用事業(yè)行業(yè)市場化､民營化政策,中國開始了自來水行業(yè)民營化的進程｡特別是黨的十六屆三中全會進一步提出“要大力發(fā)展和積極引導非公有制經(jīng)濟”､“放寬市場準入､允許非公有資本進入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施､公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”,更加快了中國自來水行業(yè)民營化的進程｡可以說當前以特許經(jīng)營模式為主的自來水行業(yè)民營化和市場化改革正在逐步展開｡

1相關(guān)概念的界定

經(jīng)濟學基本理論認為,公用事業(yè)(pubicutilities)是指郵政､電信､供電､供水､供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品､服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)｡其中,自來水行業(yè)是典型的公用事業(yè)行業(yè),它是和人們生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),其業(yè)務(wù)主要包括自來水的生產(chǎn)和供應(yīng)､排水和污水處理等,這些業(yè)務(wù)形成了一個相對封閉的產(chǎn)業(yè)鏈｡自來水行業(yè)屬于自然壟斷性行業(yè),與一般競爭性行業(yè)相比,具有不可替代性､消費上的兼容性､地域性､公益性､規(guī)模性等基本特征｡

自來水行業(yè)民營化,廣義上可以界定為自來水行業(yè)“更多依靠民間機構(gòu)､更少依賴政府來滿足公眾的需求｡”民營化主要是針對自來水行業(yè)只能由國家來生產(chǎn)和經(jīng)營的傳統(tǒng)觀念,強調(diào)民間資本也應(yīng)該可以進入該領(lǐng)域,將國有公營的自來水行業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間,在公用事業(yè)領(lǐng)域引入真正的市場機制｡

要正確理解民營化的概念,還必須搞清楚非國有化､市場化､產(chǎn)業(yè)化等幾個基本概念｡非國有化主要是為了避免政治上的麻煩,不直接使用“私有化”這個概念｡自來水行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)本應(yīng)由政府來提供,即使將部分所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間由民間直接經(jīng)營,政府還要有重要的監(jiān)管責任,因此,叫非國有化,而叫私有化顯然是不恰當?shù)?#65377;市場化主要針對以往自來水行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)完全靠國家計劃統(tǒng)一安排和提供,轉(zhuǎn)向強調(diào)通過市場競爭的方式,提供產(chǎn)品和服務(wù)､提高服務(wù)水平和生產(chǎn)效率｡而產(chǎn)業(yè)化主要是針對自來水行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)價格機制僵硬,政府､企業(yè)､消費者之間缺乏互動機制,強調(diào)購買､交易､成本､投入產(chǎn)出等觀念｡民營化､非國有化､市場化､產(chǎn)業(yè)化等概念雖然不同,但其實質(zhì)卻可以簡單地概括為“政府引導､社會參與､市場運作”｡

自來水行業(yè)民營化只是世界各國民營化進程中的一部分,之所以對自來水行業(yè)民營化給予特殊關(guān)注,是由自來水行業(yè)本身的特點決定的｡一是自來水行業(yè)是民眾所必須,特別是水質(zhì)好壞關(guān)系民眾健康,需要審慎對待;二是作為計劃經(jīng)濟的最后領(lǐng)地,自來水行業(yè)民營化改革相對于其他領(lǐng)域的改革相對滯后;三是人們在討論民營化時總是小心翼翼的,討論的民營化含義也是狹義的,主要是指將國有公營的自來水行業(yè)的所有權(quán)或者經(jīng)營權(quán)全部或者部分地向民間轉(zhuǎn)移,從而引入市場機制;四是民營化改革所需要的法律制度保障方面的改革才剛剛起步,在民營化改革過程中顯得依據(jù)不足｡可見,民營化改革是自來水行業(yè)改革的必然趨勢,需要我們積極探索改革的有益方式,并給予特別關(guān)注｡

2公用事業(yè)民營化改革的理論基礎(chǔ)

自來水行業(yè)等公用事業(yè)民營化的理論基礎(chǔ)是由米爾頓·弗里德曼奠定的,他的《資本主義與自由》､《自由選擇》兩本捍衛(wèi)自由市場的力作,為自來水行業(yè)民營化改革提供了強有力的理論支撐｡20世紀七八十年代以來,彼得·德魯克､薩瓦斯(美國“民營化”大師,公用事業(yè)民營化理論的直接倡導者和先驅(qū))､普爾､斯潘等人的研究和著作,都對自來水行業(yè)民營化改革起到了推動作用｡

2.1自來水行業(yè)既具備生產(chǎn)階段引入競爭所需要的條件,又具備供給階段進行壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ),這為民營化提供了可能｡

不可否認,作為特殊的自然壟斷產(chǎn)業(yè),自來水行業(yè)具有獨特的契約問題——因巨額專用投資產(chǎn)生的沉淀成本削弱了市場競爭的功效｡但自來水行業(yè)提供的商品或者服務(wù)所具有的排他性､消費公平性､生產(chǎn)環(huán)節(jié)可分性以及現(xiàn)代人民生活必需性,使其與一般商品的生產(chǎn)與消費､供給與需求完全相同｡這說明,自來水行業(yè)具備引入民間資本和市場競爭的必要條件:一方面,自來水行業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)可以定價,經(jīng)企業(yè)按照商業(yè)原則和實際需求作出生產(chǎn)或消費的決策和選擇,只要預(yù)期可以獲利,企業(yè)(包括民營企業(yè))就可以生產(chǎn)和提供自來水產(chǎn)品和服務(wù);另一方面,低廉的價格､良好的服務(wù)是消費者的永恒追求,一般消費者都會選擇資質(zhì)較好､價格低廉､服務(wù)滿意的企業(yè),自來水行業(yè)也不例外｡但需要強調(diào)一點,政府允許自來水行業(yè)民營化,決不意味著政府在此方面責任的讓渡｡由于自來水行業(yè)依靠固定的管線網(wǎng)絡(luò)提供產(chǎn)品和服務(wù),加之自來水與百姓生活密切,政府必須對自來水的生產(chǎn)和供給進行有效的監(jiān)管,以避免民營化后給社會經(jīng)濟以及人民生活帶來負面影響｡

2.2公共選擇理論和新公共管理理論的不斷發(fā)展是自來水行業(yè)民營化改革的直接理論來源｡

公共選擇理論和新公共管理理論是當代公共行政管理改革的主導理論｡公共選擇理論(publicchoice)揭示了與市場選擇相對的公共領(lǐng)域的選擇問題,并試圖從政府與社會的互動關(guān)系中尋求公共產(chǎn)品生產(chǎn)問題的答案｡該理論認為,沒有任何理由可以證明自來水行業(yè)提供的產(chǎn)品和服務(wù)必須由政府和機構(gòu)來提供,政府應(yīng)盡量不直接干預(yù)企業(yè)的微觀經(jīng)濟活動,而應(yīng)該更多地發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用｡也只有這樣,才能解決市場失靈和政府失靈的問題｡總之,“公共選擇運動指出了官僚組織的某些問題,提出了一種可供選擇的方法,它為公共部門退出某些生活領(lǐng)域提供了理論依據(jù)｡”

新公共管理理論是20世紀70年代末西方經(jīng)濟學界興起的一個新的研究領(lǐng)域,它為自來水行業(yè)民營化改革提供了又一理論支持｡該理論最顯著的特征是將市場機制引入政治領(lǐng)域｡該理論認為,公共部門和私人部門之間的管理不存在實質(zhì)性的差異,主張將市場機制引入政府內(nèi)部,并將在私人部門被證明行之有效的成功經(jīng)驗引入政府部門,提高政府部門的管理績效和水平｡該理論主張應(yīng)打破由公共部門壟斷公共產(chǎn)品和服務(wù)的局面,讓更多的民營部門參與公共產(chǎn)品和服務(wù)供給,從而提高公共產(chǎn)品的質(zhì)量和效率｡正如薩瓦斯所說:“它是一系列創(chuàng)造性改革的通用標簽,其最顯著的特征就是將市場機制引入政治領(lǐng)域｡民營化顯然屬于新公共管理理論的主流,體現(xiàn)了新公共管理理論的所有特征｡從這個意義上說,民營化就是新公共管理理論｡”

2.3政府規(guī)制､政府再造等政府改革基本理論的不斷發(fā)展和完善為城市公用事業(yè)民營化改革提供了直接理論依據(jù)｡

現(xiàn)代政府改革理論最具有代表性的就是政府規(guī)制理論和政府再造理論｡其中,現(xiàn)代政府規(guī)制理論主張政府應(yīng)該不斷放松規(guī)制,在自來水行業(yè)將大量的經(jīng)營性職能以承包合同､特許經(jīng)營等方式外包給私人企業(yè),在其生產(chǎn)和經(jīng)營過程中不斷引入市場機制,管理方式也由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理｡而政府再造理論則主張在政府管理中引入市場導向的價值觀,以為公民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)為目標｡其典型代表,一是奧斯本·蓋布勒提出的企業(yè)化政府模式,核心是把市場機制引入政府管理,可以說是用市場機制重塑政府形象的典范;二是彼得斯提出的未來政府的幾種戰(zhàn)略構(gòu)想和模式,即市場化政府､參與式政府､彈性化政府,這幾種未來的政府模式的核心要素都是降低政府,尤其是職業(yè)公務(wù)員在社會中的作用;三是第三部門理論主張由不以盈利為目的的民間組織承擔公益性的社會服務(wù)職能,建立位于政府和私人之間的非政府組織;四是公私伙伴關(guān)系理論,主張將政府與私人的管理與被管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊暮献骰锇殛P(guān)系｡可見,這些政府改革的基本理論的實質(zhì)與民營化的實質(zhì)是一致的,即政府引導､社會參與､市場運作｡

3城市公用事業(yè)民營化改革的現(xiàn)實要求

自新中國成立以來,我國一直把自來水行業(yè)視為公益性事業(yè),與長期以來的低工資政策相適應(yīng),自來水行業(yè)一直采取的是“多虧多補､少虧少補､不虧不補”的低價格､高財政補貼的機制,價格基本上不受供求關(guān)系和成本變動的影響｡隨之而來的績效不佳現(xiàn)象也日漸顯現(xiàn),如生產(chǎn)效率低下､產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量低下､資本投入不足､管理方法落后等,一度使我國自來水行業(yè)的發(fā)展陷入舉步維艱的境地｡自來水行業(yè)民營化改革勢在必行｡這主要是由以下兩個方面的因素所決定的,一是現(xiàn)行自來水行業(yè)存在的主要弊端;二是民營化改革在吸納投資､提高資本運營效率等方面表現(xiàn)出來的強大優(yōu)勢｡

3.1現(xiàn)行自來水行業(yè)存在的主要弊端

第一,虧損經(jīng)營,財政補貼沉重｡目前,我國自來水行業(yè)普遍存在虧損運營的現(xiàn)象｡其主要原因有自來水行業(yè)不合理的價格形成機制,原材料､燃料､勞務(wù)成本上升較快,經(jīng)營管理不善,設(shè)備老化更新較慢等,加之自來水行業(yè)一般都具有一定的福利性和公益性特征,使得自來水行業(yè)自身的改革舉步維艱｡為了維持社會穩(wěn)定,地方政府和財政無可奈何地背負起了補貼虧損的沉重包袱｡據(jù)統(tǒng)計,2002—2005年,自來水行業(yè)實現(xiàn)的銷售利潤率均為-1%左右,全行業(yè)凈資產(chǎn)收益率為-0.15%左右,有將近50%的企業(yè)虧損｡另外,當前我國自來水行業(yè)投資融資主體單一,雖然近幾年國家對自來水行業(yè)投資力度不斷加大,但還是難以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展和改善人民生活的需要｡對于自來水行業(yè)來說,資金不足仍然是最主要的問題,企業(yè)虧損狀況得不到根本扭轉(zhuǎn),加之政府財政近幾年投入不足,使得自來水行業(yè)經(jīng)營更加困難,尋求新的投融資渠道是當務(wù)之急｡

第二,自來水行業(yè)缺乏積極性､主動性､創(chuàng)造性,導致企業(yè)生產(chǎn)效率低下,服務(wù)質(zhì)量差｡自來水行業(yè)原則上屬于自然壟斷行業(yè),其生產(chǎn)､經(jīng)營､投資等重大企業(yè)活動和決策都必須由政府安排;產(chǎn)品和服務(wù)的價格也完全由政府制定,企業(yè)沒有任何的自主權(quán);經(jīng)營者由代表政府意志的公用事業(yè)局委派和考核;虧損也通過公用事業(yè)局獲取財政補貼……也就是說,當前的自來水行業(yè)還籠罩著濃厚的計劃經(jīng)濟色彩｡其直接結(jié)果就是嚴重壓抑了自來水企業(yè)和職工群眾的積極性､主動性､創(chuàng)造性,服務(wù)質(zhì)量較差｡部分自來水企業(yè)只把滿足最基本的供求作為經(jīng)營目標,企業(yè)不敢也不愿多投入,不愿擴大經(jīng)營規(guī)模,不愿進行技術(shù)創(chuàng)新,寧可讓現(xiàn)有的生產(chǎn)設(shè)備閑置,從而導致企業(yè)生產(chǎn)效率低下｡加之,政府介入､政府壟斷､缺乏競爭､冗員過多以及缺乏責任機制､監(jiān)督機制和激勵機制,從而導致自來水行業(yè)擔負了一些本不該擔負的責任,導致生產(chǎn)效率低下､服務(wù)質(zhì)量低劣｡

3.2自來水行業(yè)民營化改革的優(yōu)勢

第一,吸納社會閑置資金,拓寬自來水行業(yè)投融資渠道,減輕國家財政負擔｡在中國經(jīng)濟發(fā)展過程中,有兩個明顯的趨勢:一是城鎮(zhèn)化發(fā)展速度,預(yù)計到2030年我國將有50%的人口變成城鎮(zhèn)人口;二是建設(shè)小康社會,黨的十六大明確提出,到2020年全面建設(shè)小康社會,這時的小康社會不僅是城鎮(zhèn)的小康,更重要的是農(nóng)村的小康,農(nóng)村也將逐步建立和城鎮(zhèn)一樣的自來水基礎(chǔ)設(shè)施｡現(xiàn)有的自來水行業(yè)很難滿足我國城鎮(zhèn)化建設(shè)和小康社會建設(shè)不斷加快的需要,這就需要不斷加大自來水行業(yè)建設(shè)和投資的力度｡從目前情況而言,單靠政府融資是遠遠不夠的,應(yīng)當充分利用民間存在的大量閑置資金,一方面拓寬了自來水行業(yè)的投融資渠道,解決了政府投入不足､資金緊張的問題;另一方面也為廣大的民間資本提供了發(fā)展機遇｡自來水行業(yè)雖是自然壟斷行業(yè),利潤不高,但市場廣闊且收益穩(wěn)定,風險比較低,民間資本可以進入且有利可圖,發(fā)展前景比較廣闊｡九屆人大一次會議上,憲法修正案把非國有經(jīng)濟成分當作社會主義經(jīng)濟的重要組成部分寫進了憲法,這為民間資本參與自來水等公用事業(yè)提供了法律上的保障,而自來水等公用事業(yè)的改革又為民間資本的參與提供了現(xiàn)實的契機,這無疑極大地調(diào)動了民間資本參與自來水行業(yè)的積極性｡

第二,民間資本的參與,可以提高企業(yè)的運營效率和服務(wù)質(zhì)量｡民營資本的參與,意味著在自來水行業(yè)引入了有效的競爭機制,徹底打破了“公共物品”的壟斷性供給,徹底改變了政企不分的格局,使自來水行業(yè)的產(chǎn)權(quán)明晰化,特別是價格機制的引入､通過政府職能轉(zhuǎn)換､風險的合理分配機制,可以有效保證投資運營效率的提高｡同時,自來水行業(yè)民營化后能夠為公民提供更好的服務(wù)｡因為自來水行業(yè)民營化能增強自來水經(jīng)營主體的競爭意識,對現(xiàn)有的自來水行業(yè)帶來一種無形的壓力,并迫使它們提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量,改善服務(wù)態(tài)度,提高服務(wù)質(zhì)量｡特別是在構(gòu)建小康社會的過程中,隨著人們生活水平的不斷提高,人們越來越追求高質(zhì)量的服務(wù),這也要求自來水行業(yè)改變其現(xiàn)有的服務(wù)狀況,提高服務(wù)的質(zhì)量和客戶對企業(yè)的忠誠度｡

4自來水行業(yè)民營化改革的法律依據(jù)

相關(guān)法律､法規(guī)､政策紛紛出臺,為自來水行業(yè)民營化創(chuàng)造了條件｡例如,2001年12月11日,國家計委發(fā)出了《關(guān)于印發(fā)促進和引導民間投資的若干意見的通知》,指出要“逐步放寬投資領(lǐng)域｡”“除國家有特殊規(guī)定的以外,凡是鼓勵和允許外商投資進入的領(lǐng)域,均鼓勵和允許民間投資進入;鼓勵和引導民間投資以獨資､合作､聯(lián)營､參股､特許經(jīng)營等方式,參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)｡”2002年1月,國家計委發(fā)出《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》,指出要積極鼓勵非國有經(jīng)濟在更廣泛的領(lǐng)域參與服務(wù)業(yè)發(fā)展,放寬公用事業(yè)等行業(yè)的市場準入｡國家計委在2002年3月4日公布新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導》中,原禁止外商投資的電信和燃氣､熱力､供排水等城市管網(wǎng)首次被列為對外開放領(lǐng)域,國家在城市公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)擴大開放政策逐步到位｡中華人民共和國建設(shè)部2002年12月27日出臺的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》要求,以促進市政公用行業(yè)發(fā)展為目的,加快推進市政公用行業(yè)市場化進程,引入競爭機制,建立政府特許經(jīng)營制度,盡快形成與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的市政公用行業(yè)市場體系,推動全面建設(shè)小康社會｡鼓勵社會資金､外國資本采取獨資､合資､合作等多種形式,參與市政公用設(shè)施的建設(shè),形成多元化的投資結(jié)構(gòu)｡以上這些政策､法律和法規(guī)的出臺為自來水行業(yè)民營化改革打開了廣闊通途,從此,自來水行業(yè)的民營化改革走上了有法可依的健康發(fā)展道路,在實踐中也逐步形成了深圳模式､長沙模式､沈陽模式等民營化改革的具體方案,為自來水行業(yè)的民營化改革提供了豐富的實踐經(jīng)驗｡

總之,自來水行業(yè)民營化改革已經(jīng)成為一種必然趨勢｡但我們也應(yīng)該清楚地看到,自來水行業(yè)民營化改革又是一項系統(tǒng)的工程,是一個涉及面極廣的需要更多的改革配套運行的復雜的動態(tài)系統(tǒng)工程,需要科學的指導,需要全社會的共同努力,需要政治､經(jīng)濟､社會､文化等方面的互動和相互促進,這就決定了我國自來水行業(yè)民營化改革是一個漸進和緩慢的過程,需要有計劃有步驟的推進｡

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