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摘要：政策的制定是為了解決問題，因此，制定政策的前提是先要認(rèn)清問題，然后再根據(jù)問題來作出相應(yīng)的對(duì)策。一個(gè)政府如果能夠及時(shí)確定和認(rèn)清所有重要的問題，并采取適當(dāng)?shù)霓k法予以解決，那么，這個(gè)國家就能達(dá)到一個(gè)和諧、安定的境界。本文主要從公共政策問題的內(nèi)涵、特點(diǎn)、標(biāo)準(zhǔn)等方面來闡述如何構(gòu)建公共政策問題。

關(guān)鍵詞：公共政策；問題；構(gòu)建

一、公共政策問題的內(nèi)涵

關(guān)于公共政策問題，國內(nèi)外學(xué)者中有以下四種代表性的定義：[1]

第一，張金馬認(rèn)為，公共政策問題與個(gè)人、集團(tuán)、政府部門、政府行為和政府議程有關(guān)。公共政策問題是通過個(gè)人和團(tuán)體所提出來的，屬于政府的職權(quán)范圍之內(nèi)的，能夠被政府列入政策議程的，并且必須立即采取行動(dòng)的社會(huì)問題。

第二，臺(tái)灣學(xué)者林水波認(rèn)為，公共政策問題是指社會(huì)上大多數(shù)人覺察到的，與他們的利益和價(jià)值目標(biāo)相沖突的，必須向權(quán)威當(dāng)局提出來的，并且當(dāng)局認(rèn)為在其權(quán)限范圍之內(nèi)可采取行動(dòng)來解決的社會(huì)問題。

第三，安德森認(rèn)為，公共政策問題與社會(huì)環(huán)境、人的需求和補(bǔ)償要求有關(guān)。公共政策問題總是表現(xiàn)為某種社會(huì)環(huán)境對(duì)一部分人造成影響，致使他們的利益遭受到了威脅或損害，他們的需求得不到滿足，從而展開活動(dòng)，向政府提出要求進(jìn)行必要的補(bǔ)償。

第四，鄧思認(rèn)為，公共政策問題與公共行動(dòng)、需求和機(jī)會(huì)有關(guān)。公共政策問題表現(xiàn)為通過公共行動(dòng)去追求某些需求的機(jī)會(huì)。

公共政策問題被界定為一種特定的社會(huì)問題。社會(huì)中的多數(shù)人因其需求得不到滿足或利益受到了某種侵害，通過團(tuán)體向公共權(quán)威部門表達(dá)出來，而這種要求也是政府職權(quán)范圍之內(nèi)的事情，有對(duì)此行動(dòng)作出相應(yīng)的政策需要。所以，公共政策問題是指客觀存在的、已被社會(huì)上大多數(shù)人覺察、關(guān)注和認(rèn)同的，與既定的價(jià)值、規(guī)范和利益發(fā)生沖突，并且由社會(huì)中的個(gè)人與團(tuán)體提出，屬于政府管轄范圍之內(nèi)并能被列入政府的政策議程的社會(huì)問題。[2]

二、問題、社會(huì)問題、公共問題與公共政策問題

（一）問題

所謂問題，是指社會(huì)期望和社會(huì)現(xiàn)狀之間的差距。即預(yù)期與現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)了差距，或需求沒有得到滿足。

問題的范疇最為廣泛，比如政治問題、經(jīng)濟(jì)問題、環(huán)境問題等，既可以是個(gè)人問題，也可以是社會(huì)問題。從涉及的人數(shù)上來看，個(gè)人問題不一定是社會(huì)問題。但是，當(dāng)個(gè)人問題經(jīng)過一定的發(fā)展過程，也可能擴(kuò)展成為社會(huì)問題。

（二）社會(huì)問題

所謂社會(huì)問題，是問題這個(gè)大范疇中的一種，可以定義為一種社會(huì)期望和社會(huì)現(xiàn)狀之間的差距。是由社會(huì)內(nèi)部矛盾，而不是外部矛盾，所引發(fā)的人與環(huán)境之間或者人與人之間的關(guān)系的失調(diào)，并對(duì)社會(huì)造成了較為廣泛的影響，由此產(chǎn)生的期望狀態(tài)和現(xiàn)實(shí)狀態(tài)之間的差距。

因?yàn)樗`背了社會(huì)上一部分人而不是個(gè)別人的價(jià)值觀念和規(guī)范準(zhǔn)則，具有一定的公共性，而且又同社會(huì)發(fā)展方向相背離，使得一部分人產(chǎn)生了不滿足或矛盾，所以，我們稱之為社會(huì)問題。

（三）公共問題

所謂公共問題，即公眾性、普遍性的社會(huì)問題。指的是社會(huì)上人們的價(jià)值、規(guī)范和利益以及生存條件受到某種威脅或損害而出現(xiàn)的問題。

當(dāng)社會(huì)問題只影響到與其有直接關(guān)聯(lián)的一小部分群體時(shí)，由于這類社會(huì)問題的涉及面比較小，未對(duì)社會(huì)造成廣泛的不良影響，所以，僅是一般的社會(huì)問題。但是，當(dāng)某些社會(huì)問題已經(jīng)不再局限在某些領(lǐng)域和某些群體，而是一種公眾性、普遍性的社會(huì)問題,并對(duì)社會(huì)造成了廣泛的不良影響時(shí)，該社會(huì)問題就轉(zhuǎn)化為公共問題了。

（四）公共政策問題

公共政策問題與公共問題雖只相差“政策”二字，但這正表明了二者之間含義的差異。因?yàn)椴⒎撬械墓矄栴}都能夠成為公共政策問題，當(dāng)公共權(quán)力主體，即我們通常所說的政府部門，體會(huì)到公眾的民意并趨同于公眾的訴求時(shí)，該問題就成為了一項(xiàng)公共政策問題。也就是說，社會(huì)中的大多數(shù)人將其需求或不滿足向公共權(quán)力主體提出，而公共權(quán)力主體認(rèn)為所提出的公眾訴求在其職權(quán)范圍以內(nèi)，并且有采取行動(dòng)加以解決的必要性，能夠?qū)⑵淞腥胝咦h程，這樣的公共問題就轉(zhuǎn)化為公共政策問題。[3]

三、公共政策問題的特點(diǎn)

（一）客觀性

1、公共政策問題是一種客觀狀態(tài)，是已經(jīng)發(fā)生或存在的社會(huì)問題。這種客觀問題是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，不能憑人的主觀臆斷來想象或猜測。

2、公共政策問題中所涉及的相關(guān)載體，如公共權(quán)力主體、個(gè)人以及團(tuán)體，作為不同的實(shí)

體單位，也具有客觀性。

（二）主觀性

1、公共政策問題通常是被人們有選擇地加以限定、分類和評(píng)價(jià)的，而且是被社會(huì)上大多數(shù)人所關(guān)注和認(rèn)同的，所以都包含了人的主觀能動(dòng)性，即人們的主觀認(rèn)定。

2、人們對(duì)公共政策問題的分析和判定是以一定的價(jià)值觀念、規(guī)范和利益取向?yàn)楹饬繕?biāo)準(zhǔn)

的。當(dāng)人們認(rèn)為公共問題與既定的價(jià)值、規(guī)范和利益相沖突時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生需求和不滿足。

3、政府的工作人員在斷定某一個(gè)公共問題是否在其職權(quán)范圍之內(nèi)，是否能被列入政策議

程，這一系列的斷定活動(dòng)也都是人的大腦思維過程活動(dòng)的產(chǎn)物，因此也都具有主觀性。

（三）相關(guān)性

世界上的任何事物都不是孤立存在的。一個(gè)問題轉(zhuǎn)化為社會(huì)問題，又由社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為公共問題，再由公共問題轉(zhuǎn)化為公共政策問題，許多相互關(guān)聯(lián)的問題構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的政策體系，這就要求我們在處理公共政策問題時(shí)不能孤立地、片面地分析問題，而應(yīng)該從全局和整體出發(fā)，系統(tǒng)地、全面地從政策問題之間的相互聯(lián)系和相互作用上去把握，最終實(shí)現(xiàn)整體功能大于各個(gè)部分之和的效果。

（四）動(dòng)態(tài)性

公共政策問題的發(fā)生和發(fā)展在時(shí)間和空間上都具有一定的動(dòng)態(tài)性。從時(shí)間上來說，公共政策問題不是一蹴而就或突然爆發(fā)的，而是有一個(gè)漸進(jìn)發(fā)展的過程，是在歷史中逐漸形成的。例如民族沖突、種族矛盾、宗教問題、資源問題等，都有其形成的歷史原因。

從空間上來說，一個(gè)政策問題解決之后，還會(huì)產(chǎn)成新的政策問題，這樣，新的政策問題就會(huì)與新的政策環(huán)境以及新的相關(guān)人員之間產(chǎn)生聯(lián)系。從系統(tǒng)論的角度來看，政策問題的內(nèi)部因素和外部因素都處于動(dòng)態(tài)變化和發(fā)展之中。也就是說，任何一個(gè)公共政策問題都不是獨(dú)立的、靜止不動(dòng)的，而是處于不斷地動(dòng)態(tài)變遷發(fā)展過程當(dāng)中。

四、判定公共政策問題的標(biāo)準(zhǔn)

（一）客觀情勢

客觀情勢是指客觀事實(shí)的實(shí)際情況和發(fā)展態(tài)勢，主要包括以下兩方面內(nèi)容：

1、社會(huì)公眾普遍關(guān)心的具有代表性的熱點(diǎn)問題。例如雨雪災(zāi)、地震等自然災(zāi)害問題、腐敗問題、房價(jià)問題、教育問題、農(nóng)民工問題。

2、影響較大。公共政策問題指的是那些影響程度大、影響范圍廣、后果非常嚴(yán)重的公共問題。例如越來越多的人，包括一些明星，接觸和吸食，不僅對(duì)吸食者的身心健康帶來嚴(yán)重危害，而且還易引發(fā)一系列犯罪問題，給社會(huì)造成了非常嚴(yán)重的后果。

當(dāng)某種客觀事實(shí)與公眾的既定價(jià)值、規(guī)范和利益相沖突，使得公眾的利益遭受了較為嚴(yán)重的威脅和損害，社會(huì)中的個(gè)人和團(tuán)體就會(huì)立即向政府部門提出強(qiáng)烈的政策訴求，要求政府采取措施來解決問題。

同時(shí)，這些問題也對(duì)政府履行政治責(zé)任、行政責(zé)任的能力構(gòu)成了一定的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。公眾訴求也是公共問題上升為公共政策問題的一個(gè)重要標(biāo)志。[4]

（三）公共政策問題是政府部門職權(quán)范圍之內(nèi)的問題

政策問題必須在政府的職權(quán)范圍以內(nèi)，如果超越了政府的職權(quán)范圍，政府越權(quán)進(jìn)行干預(yù)，通常情況下所起的效果是適得其反的。而且，政府也不是萬能的，同時(shí)，還必須是政府有能力去管轄的事務(wù)。因?yàn)閱栴}的處理和解決需要一定的人力、物力和財(cái)力等資源，而我們這個(gè)社會(huì)的資源本來就非常有限，政府在解決公共問題時(shí)既不能越位，又不能錯(cuò)位，也不能缺位，應(yīng)該按照現(xiàn)行法律的明確規(guī)定來適位辦事。

（四）明顯的政策需要

當(dāng)某種公共問題的客觀情勢性質(zhì)惡劣，極其嚴(yán)重，影響程度大，影響的范圍廣，公眾向政府部門提出強(qiáng)烈的政策訴求，而且該公共問題又屬于政府職權(quán)范圍以內(nèi)，促使政府對(duì)現(xiàn)實(shí)公共問題做出反應(yīng)的時(shí)候，這就說明該公共問題使得政府形成了明顯的政策需要，上升為政府的政策議事日程。

事實(shí)上，先出現(xiàn)問題，再有解決問題的方案。公共政策問題的界定與構(gòu)建也先于政策分析，所以，構(gòu)建問題的方法要比解決問題的方法更優(yōu)先考慮。人們解決問題的失敗常常不在于過程和結(jié)局，而是輸在起點(diǎn)上，即對(duì)公共問題的確認(rèn)上。

總之，公共政策問題的構(gòu)建，作為公共政策分析的邏輯起點(diǎn)，其重要程度不言而喻。它

直接影響到后續(xù)階段的任務(wù)與實(shí)際操作效果。因此，正如俗話所說的那樣：“良好的開端，就等于成功的一半”，公共政策問題構(gòu)建的合理和正確，就等于問題解決了一半。

【參考文獻(xiàn)】

[1]王傳宏李燕凌．《公共政策行為》[M]．北京：中國國際廣播出版社，2002年2月，第175頁

[2]陳振明．《公共政策分析》[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年5月，第124頁

[3]張?zhí)┓澹豆舱叻治觥穂M]．鄭州：鄭州大學(xué)出版社，2003年3月，第72頁

[4]陳慶云．《構(gòu)建公共政策問題》[J]．行政論壇，1995年，第四期