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摘要：通過(guò)科層管理理論與扁平化管理理論的概述比較，來(lái)分析科層管理理論與市管縣體制的類似性，進(jìn)而指出扁平化組織理論對(duì)我國(guó)省管縣財(cái)政體制改革的啟示。

關(guān)鍵字：科層管理；扁平化；市管縣；省管縣

一、科層管理理論與扁平化管理理論概述

1.科層管理理論概述。傳統(tǒng)層級(jí)結(jié)構(gòu)的管理理論,源于經(jīng)典管理理論中的“管理幅度理論”。管理幅度理論認(rèn)為,一個(gè)管理者由于受其精力、知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)的限制,所能管理的下屬人數(shù)是有限的。隨著下屬人數(shù)的增加,可能存在的相互人際關(guān)系指數(shù)增加,信息量和管理難度也大大增加。當(dāng)下屬人數(shù)增加到一定程度時(shí),就超越了管理者所能有效管理的范圍。由于受有效管理幅度的限制,就必須增加管理層次,管理層次與管理幅度呈反比。正是在這種理論指導(dǎo)下,有些大型跨國(guó)公司的管理層次多達(dá)18層,甚至二十幾層。如IBM公司就是一例。

不可否認(rèn),這種理論確實(shí)起過(guò)積極的作用,在相對(duì)穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境中,不失為一種效率較高的組織形式,因?yàn)樗３至私M織的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。但是其弊端也是明顯的,因?yàn)樗慕M織結(jié)構(gòu)層次太多,因而信息、指令的傳遞極其緩慢,而且在傳遞過(guò)程中難免失真和扭曲,從而導(dǎo)致效率低下;同時(shí),這種結(jié)構(gòu)對(duì)快速變化的外部環(huán)境的適應(yīng)能力極差。而目前的現(xiàn)狀是:一是企業(yè)組織規(guī)模越來(lái)越龐大;二是外部環(huán)境快速變化。Intel公司總裁葛洛夫有句名言:“現(xiàn)代社會(huì),惟一不變的是變化?！惫芾韺哟蔚谋姸嗑腿狈?duì)變化的快速感應(yīng)能力和適應(yīng)性。因此,減少組織的管理層次就順理成章了。

2.扁平化管理理論概述。要克服科層結(jié)構(gòu)的種種弊端,筆者認(rèn)為,最好的辦法是實(shí)行扁平化?？梢赃@樣說(shuō),扁平化管理理論就是對(duì)傳統(tǒng)科層管理理論的一種否定。其理論體系大致是:(1)強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大管理的幅度;(2)企業(yè)在分工的同時(shí),更強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的觀點(diǎn);(3)強(qiáng)調(diào)分權(quán)管理,各層級(jí)之間的聯(lián)系相對(duì)減少,各基層組織之間相互獨(dú)立;(4)減少中間層次以使企業(yè)快速適應(yīng)市場(chǎng)變化的需要;(5)信息化和靈活指揮。通過(guò)采用上述措施,使組織達(dá)到扁平化。

“扁平化”組織結(jié)構(gòu)由于管理層較少，所以，同傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)相比，它的信息傳遞速度快、失真少，有利于提高管理效率；組織結(jié)構(gòu)精干高效，管理費(fèi)用少；便于高層領(lǐng)導(dǎo)和基層人員直接溝通，及時(shí)掌握市場(chǎng)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，快速?zèng)Q策；管理幅度較大，有利于下屬主動(dòng)性和首創(chuàng)精神的發(fā)揮，有利于管理人才的培養(yǎng)。扁平化管理理論在現(xiàn)今社會(huì)里之所以大行其道,就是因?yàn)樗m應(yīng)了快速變化的外部環(huán)境,使組織能適時(shí)調(diào)整自己的對(duì)內(nèi)對(duì)外策略,適應(yīng)了超大型企業(yè)管理的需求,適應(yīng)了新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在現(xiàn)代社會(huì)中,一個(gè)組織如果不能迅速地調(diào)整自己的策略,不能適應(yīng)這種快速變化的外部環(huán)境,不能實(shí)行扁平化的管理,公司就會(huì)破產(chǎn),政府將會(huì)跨臺(tái),文明也將崩潰,從而回復(fù)到野蠻狀態(tài)。

二、科層管理理論與市管縣體制的類似性分析

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成、城市化進(jìn)程的加快,市管縣體制所產(chǎn)生的初始效應(yīng)日趨式微,并逐漸偏離其改革初期之目標(biāo),其弊端和現(xiàn)實(shí)局限性越來(lái)越突出。

憲法規(guī)定：我國(guó)行政區(qū)劃是中央—省—縣—鄉(xiāng)四級(jí)制，而事實(shí)上，在省縣之間還存在著地級(jí)市。從整個(gè)體制背景來(lái)看，當(dāng)代中國(guó)政府體制可劃分為中央、省區(qū)、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，層次高達(dá)五級(jí)。如此繁多的層次所帶來(lái)的直接后果就是機(jī)構(gòu)臃腫龐大，效率低下，不僅增加了機(jī)構(gòu)和編制，更重要的是影響國(guó)家行政管理體制的正常運(yùn)行，使得上下級(jí)政府之間的信息傳輸和反饋多了道程序，不僅降低了信息傳遞的速度，而且使信息在傳遞過(guò)程中受到主觀干擾的機(jī)率大大增加，容易導(dǎo)致信息失真，結(jié)果不僅降低了政府行政管理效率，而且影響到上級(jí)政府決策及中央政策的貫徹執(zhí)行，并造成多頭領(lǐng)導(dǎo)，人浮于事、相互扯皮的官僚主義現(xiàn)象。大量的理論研究成果表明,行政組織每多出一個(gè)層次,信息的失真失落率就會(huì)成倍增加。從科學(xué)管理角度而言,信息傳遞的中間環(huán)節(jié)要盡可能減少,以縮短決策層和實(shí)施層的行政距離,便于上下溝通,提高工作效率。市管縣體制的設(shè)計(jì),人為地制造出一個(gè)中間層級(jí),省縣之間權(quán)力被層層截留,信息溝通受到阻滯,這在信息網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)和交通十分便利的今天更是不合時(shí)宜。在一定程度上，市管縣體制與企業(yè)的科層管理理論具有類似的特點(diǎn)。三、扁平化組織理論對(duì)我國(guó)省管縣財(cái)政體制改革的啟示

財(cái)政體制改革需要從外部尋找參照模式。突破現(xiàn)行體制的改革，需要從現(xiàn)行體制外部尋找一種有借鑒或仿效價(jià)值的參照模式。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革，在傳統(tǒng)的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之外，尋找到了一種改革的參照模式，即一般意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，由此建構(gòu)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。財(cái)政體制的改革同樣需要外部的參照模式。企業(yè)與政府盡管是兩種不同的組織，但它們之間存在相通之處，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理體制中某些行之有效的做法，可以通過(guò)一定程度的改造后為政府所借鑒或效仿。從理論和實(shí)踐來(lái)看，適度參照企業(yè)模式改革傳統(tǒng)財(cái)政體制有一定的可行性。

作為一個(gè)宏觀組織結(jié)構(gòu),在信息化和知識(shí)化時(shí)代應(yīng)建立以“地方為主”(localness)的扁平化模式。根據(jù)管理學(xué)原理,層次少,信息傳遞速度就快,決策層能夠盡快地對(duì)信息加以處理,并及時(shí)采取相應(yīng)的糾偏措施;由于信息傳遞層次少,信息失落失真的可能性較小,這樣也有利于保證國(guó)家政令的統(tǒng)一,減少“腸梗阻”,避免官僚主義,提高辦事效率。同時(shí),隨著層級(jí)的減少,權(quán)力下移,基層權(quán)力相應(yīng)增大,這樣基層就可以根據(jù)情勢(shì)變化迅速作出反應(yīng),同時(shí),扁平化結(jié)構(gòu)還有利于調(diào)動(dòng)基層的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。目前,少層級(jí)-大幅度結(jié)構(gòu)也是世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)施的管理模式。根據(jù)目前世界上191個(gè)國(guó)家和地區(qū)的初步統(tǒng)計(jì),地方層次多為二、三級(jí),約占67%,超過(guò)三級(jí)的只有21個(gè)國(guó)家,占11%（見(jiàn)表1）。如印度,實(shí)行邦-縣-區(qū)三級(jí)制;美國(guó)國(guó)土面積與我國(guó)相近,也實(shí)行州-市二級(jí)制與州-縣-鎮(zhèn)三級(jí)共存制;日本是一個(gè)有1億多人口的大國(guó),也只有都、道、府、縣與市、町、村二級(jí)制。在我國(guó)歷史上,秦至民國(guó)末2100多年中,290年為二級(jí)制,占13.6%;610年為虛三級(jí)制,占28.7%;600年為實(shí)三級(jí)制,占28.2%;276年為三、四級(jí)并存制,占13.0%;350年為多級(jí)制,占16.5%。不管是從理論還是現(xiàn)實(shí)，橫向比較還是縱向比較來(lái)看，宏觀組織借鑒企業(yè)微觀組織領(lǐng)域所適用的扁平化理論，這種做法不僅可行而且將會(huì)是有效的。省管縣財(cái)政體制改革正是扁平化理論的具體運(yùn)用，來(lái)自省級(jí)的財(cái)政指令不必經(jīng)過(guò)地市一級(jí),而直接下達(dá)到縣(市),從而減少管理層次,增加信息指令的傳遞速度和信息保真。

表1各國(guó)行政層級(jí)數(shù)統(tǒng)計(jì)

層次無(wú)級(jí)別一級(jí)二級(jí)三級(jí)四級(jí)及以上

數(shù)量1032606821

說(shuō)明:由于政區(qū)的復(fù)雜性,同時(shí)限于資料缺乏,有些國(guó)家的層次可能有些出入,但作為統(tǒng)計(jì)結(jié)果,基本上可以看出總體狀況。參見(jiàn)劉君德:《中外行政區(qū)劃比較研究》,華東師范大學(xué)出版社2002年版,第338頁(yè)。

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