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編者按：本論文主要從我國企業(yè)治理結構的改革進程；我國上市公司的治理結構特征等進行講述，包括了承包經營責任制階段的國有企業(yè)治理結構、國有股“一股獨大”、流通股和非流通股分置、國有控股公司的政府干預與內部人控制、董事會運作逐步規(guī)范、經理層激勵不足、外部治理機制不健全等，具體資料請見：

【摘要】制度背景分析是實證研究中必不可少的部分，本文通過回顧我國企業(yè)治理結構的演變過程，歸納總結出我國上市公司治理結構的主要特征，供公司治理研究的學者參考。

【關鍵詞】公司治理；制度背景；政府干預；內部人控制

中國在經歷了幾千年的封建小農經濟后，迅猛地扎入高度集中的計劃經濟，然后又采取了與東歐國家不同的轉型措施快速回到市場經濟。由于中國制度的這一特殊性，許多西方長期發(fā)展產生的理論及實證結果在中國可能不適用。即使可能適用，也得按中國的特殊國情做大幅度的修改。因此，研究中國的問題一定要從制度分析入手(蔡祥等,2003)。公司治理是我國近幾年來實證研究領域的熱門主題之一，而在眾多公司治理的實證研究中，不乏簡單套用國外計量模型、利用中國上市公司數據所作的“計量經濟作業(yè)”。

我國上市公司的治理結構，是伴隨著國有企業(yè)改革的深入和證券市場的發(fā)展而不斷發(fā)展和演進的，在吸收世界發(fā)達國家公司治理先進要素的同時，帶有明顯的國有經濟改制的痕跡。因此，對我國上市公司治理結構的考察和研究，應與我國企業(yè)治理結構的改革過程、公司成長所處的獨特制度背景結合起來。

一、我國企業(yè)治理結構的改革進程

在改革開放前的計劃經濟時期，國有企業(yè)的治理結構是一種政府最大限度地剝奪國有企業(yè)經營自主權，由政府完全掌握企業(yè)的剩余索取權和控制權的高度集權型企業(yè)治理結構。在這種治理結構下，企業(yè)生產經營所需的人、財、物全部由國家以計劃供應的方式解決，企業(yè)的供、產、銷活動也完全由國家計劃統(tǒng)一安排，企業(yè)經理人員由國家任命，沒有任何經營自主權，國有企業(yè)變成了行政機關的附屬物。這種企業(yè)治理結構造成了工業(yè)經濟激勵不足和生產效率低下，在企業(yè)層次上沒有有效的激勵機制來調動職工積極性。正由于此，直接引發(fā)了70年代末針對國有企業(yè)缺乏經營自主權而開始的改革(林毅夫等,1997)。改革開放以來，我國國有企業(yè)經歷了放權讓利、承包經營和公司制等不同階段。盡管不同階段有不同的內容，但從根本上看，我國國有企業(yè)改革主要是沿著企業(yè)治理結構這一主線推進的，表現(xiàn)為政府不斷地向國有企業(yè)的經營者放權讓利。也就是說，我國國有企業(yè)改革的進程，也就是其治理結構演變的過程。

（一）放權讓利階段（1978－1987）的國有企業(yè)治理結構

改革開放伊始，國有企業(yè)存在的主要問題是企業(yè)缺乏經營自主權，工人缺乏生產積極性和企業(yè)效率低下。針對這一狀況，國家采取了“以權利換效率”為主要內容的改革，即給予企業(yè)一部分新增收益的支配權，激勵企業(yè)經營者和生產者為獲取更多的收益而努力提高勞動積極性和資源配置效率，從而達到增加財政收入、企業(yè)留利和提高職工工資的目的。這一階段中央采取的主要放權措施：一是1979年7月13日，國務院下發(fā)了旨在推動對國有企業(yè)進行放權讓利改革的五個文件；二是1984年國務院《關于進一步擴大國營工業(yè)企業(yè)自主權的暫行規(guī)定》，擴大了企業(yè)在生產計劃、產品銷售、物資供應和利潤留成等10個方面的自主權；三是1985年國務院《關于增強大中型國營企業(yè)活力若干問題的暫行規(guī)定》，明確了企業(yè)的多種經營權。中央采取的讓利措施主要包括1980年前的利潤留成制度，1983和1985年實施的兩步利改稅政策。

國有企業(yè)通過擴權讓利，在一定程度上解決了計劃經濟體制下沒有自主權的微觀經營機制而缺乏效率與活力的問題(林毅夫等,1997)。但放權讓利的措施，并沒有使企業(yè)從行政性的擴權中得到獨立的財產權利，也不承擔國有資產經營的責任，只是通過擴權讓利有了對企業(yè)利潤的一部分支配權，原有企業(yè)產權關系并未受到觸動。另外，改革使企業(yè)擴大了經營自主權，有了一定的活力，但同時也帶來了所有權對經營權的約束不力，從而造成和強化了“內部人控制”的現(xiàn)象?？傊?，在放權讓利企業(yè)中，所有者與企業(yè)經營者之間并未形成有效的委托－機制，問題依然十分突出(段強,2002)。

（二）承包經營責任制階段的國有企業(yè)治理結構（1987－1992）

為了將放權讓利與國有資產保值增值統(tǒng)一起來，穩(wěn)定財政收入，以解決國家所有者與企業(yè)經營者共同分享剩余索取權帶來的利益摩擦，從1987年開始，國有企業(yè)改革開始試行承包經營責任制，給予企業(yè)經營者更加充分的甚至是完全的剩余索取權和剩余控制權(張維迎,1999)。但承包制這種治理結構本身有天然的缺陷：首先，政府與承包者之間的委托——契約仍然是行政性的，承包制的人選擇并未市場化而是由主管部門決定，因此，承包制難以使企業(yè)擺脫政府部門的干預，實現(xiàn)自主經營，政企分離；第二，承包合同的短期性及與“年度利潤”掛鉤的特征容易誘發(fā)承包者只追求承包期內自身收益最大化，而不顧企業(yè)長久發(fā)展的短期行為，不能對企業(yè)經營者起到長期激勵與約束的作用；第三，承包制最大的缺點就是扭曲了法人財產制度，承包制下的所有權與經營權分離，不會使企業(yè)建立起獨立的法人財產權制度，不會使企業(yè)成為真正的民事權利主體。相應地，也談不上企業(yè)的法人治理結構的產生與運作(段強,2002)。除實行承包制外，國家在這一期間繼續(xù)對企業(yè)進行放權，如1992年制定的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經營機制條例》中具體落實了國有企業(yè)在生產經營、產品定價、銷售、采購、人事、投資等方面的14項自主權。

（三）公司制改造階段（1992年以后）的國有企業(yè)治理結構

由于放權讓利、承包經營等改革措施僅局限于經營權的調整，未觸及產權制度的改革，因而未能真正解決國有企業(yè)機制不靈和資本不足的問題。因此，以產權結構改革為核心內容的股份制改造和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立就被提上了議事日程。我國城市國有企業(yè)試行股份制是從1984年逐步展開的。1986年12月，國務院頒布的《關于深化企業(yè)改革增強企業(yè)活力的若干規(guī)定》決定推行多種形式承包制的同時，在部分國有企業(yè)進行股份制試點，這標志著我國國有企業(yè)股份制有步驟的試驗工作正式拉開序幕。為引導和規(guī)范股份制試點工作的推進，國務院頒布了《股份制企業(yè)試點辦法》及一系列的配套文件。這些政策大大地推進了股份制試點工作的全面開展，截止1993年底，股份制企業(yè)達到1.1萬家。①1993年11月，中共十四屆三中全會提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度，開始了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的試點和探索。1994年7月，我國第一部《公司法》頒布，提出了有限責任公司、國有獨資公司和股份有限公司三種公司制企業(yè)的治理結構模式，為國有企業(yè)改革提供了標準化的治理結構模式。到1998年底，國有企業(yè)改造為股份有限公司的已有上萬家。②

國有企業(yè)的股份制改造工作取得了一定的成績，如一部分國有企業(yè)實行股份制改造實現(xiàn)脫困，效益得到提高，國際競爭力得到增強等。但從整體上看，股份制改造并沒有很好地解決國有企業(yè)的治理問題，主要是因為：國有資產監(jiān)督機制與配套措施尚未完善；國有資產所有者缺位，甚至從國有企業(yè)運作中完全消失；在國有企業(yè)改革中又產生了片面追求控股、股權結構不合理、國有股一股獨大等新問題；企業(yè)事實上被內部人控制，其后果是導致管理層獨攬大權，公司的權力結構嚴重失衡，從而損害投資者的利益。

二、我國上市公司的治理結構特征

由于我國資本市場在建立之初便被賦予了改革國有企業(yè)的使命，因此，上市公司絕大部分都是由國有企業(yè)改制而成的，其治理結構帶有明顯的國有經濟改革的痕跡。

（一）國有股“一股獨大”、流通股和非流通股分置

為了保持國有經濟的主體地位，政策設計者在股權結構安排上引入了國有股、法人股和公眾流通股，其中國有股處于絕對控股的地位。這一制度安排，直接導致我國上市公司的股權治理結構有著與西方企業(yè)完全不同的特征，即國有股“一股獨大”、股權分置。從表1可看出，我國上市公司股權集中度（47%）在所報告的13個國家中處于中間水平，但從最大股東的性質看，我國最大股東為政府股東的上市公司所占比例42%，③在所列示的國家中最高。國有股權的過分集中，為政府機關在實質上支配上市公司提供了條件，在國家監(jiān)督強化的情況下，國家的社會目標凸現(xiàn)，容易發(fā)生政企不分；而在監(jiān)督弱化，國家所有權缺位的情況下，又容易形成內部人控制。

大比例非流通股份的存在是股權結構上的“中國特色”。在我國股市成立之初，為保持國有股東的控制權，規(guī)定上市公司約三分之一的股份可上市流通，即流通股，其余三分之二的股份暫不上市流通，即非流通股（國有股或法人股），形成中國特有的股權分置格局。在股權分置條件下，由于大股東股權不能流通，大股東持有的股份價值與市場股價的波動沒有聯(lián)系，對股價漠不關心，從而容易形成“內部人控制”現(xiàn)象。大比例的股份不能流通，還使得公司控制權市場對公司治理幾乎沒有發(fā)揮作用。鑒于股權分置對資本市場規(guī)范發(fā)展的不利影響，2005年4月29日，經國務院批準，中國證監(jiān)會《關于上市公司股權分置改革試點有關問題的通知》，在“統(tǒng)一組織、分散決策”的原則下，啟動股權分置改革。股權分置改革的基本方式是通過非流通股股東向流通股股東支付對價（補償）從而獲得非流通股的上市流通權。至2006年12月29日，兩市共有1269家公司完成了股改或進入股改程序，市值占比為97%，股改工作基本完成。④股權分置改革后，中國股票市場將進入一個全流通的時代，上海證券交易所研究中心(2006)的報告預期上市公司的公司治理特征將發(fā)生以下變化：一是大股東損害中小股東利益的關聯(lián)交易將會減少，注入優(yōu)質資產和推動整體上市的動機增強，強烈的股權融資偏好將減弱，將更加注重與其他投資者的關系；二是并購市場將更加活躍，市場外部約束機制將得以加強；三是管理層激勵機制加強。

（二）國有控股公司的政府干預與內部人控制

國有控股公司的國有股東在行政上的“超強”控制和在產權上的“超弱”控制，分別導致國有控股公司呈現(xiàn)“政府干預”與“內部人控制”兩大公司治理特征。

1.政府干預?，F(xiàn)有產權理論表明，公有產權的一個重要特征是政府干預。例如，Shleifer和Vishny(1994)指出，私有企業(yè)主需承擔政府干預所導致的全部損失，而國有企業(yè)的經理則只須承擔很少或根本不用承擔任何損失，因此，私有企業(yè)主必須得到更多的補償才會接受政府的干預。這表明政府對國有企業(yè)的干預所需承擔的干預成本更低，這導致政府官員對國有企業(yè)比對私有企業(yè)的干預更普遍。我國上市公司的股權過分集中于國家股，這為政府機關對企業(yè)進行行政干預提供了條件。政府對國有控股上市公司的干預主要表現(xiàn)：一是上市公司的高管，通常由政府組織部門任命，以政府官員的標準進行考核，⑤并對國有上市公司的高管進行薪酬管制(陳冬華等,2005)。二是為維持被剝離后國有企業(yè)的生存，或出于維護社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展的需求，地方政府和國有控股股東會通過直接占用上市公司資金、關聯(lián)交易、高派現(xiàn)等多種方式掏空上市公司；但在上市公司財務狀況惡化，失去再融資資格或面臨退市困境時，地方政府為了政績，控股股東為了繼續(xù)保留融資渠道，它們往往會不惜一切代價支持上市公司(上海證券交易所研究中心,2006)；三是為了緩解本地的就業(yè)壓力，地方政府往往會干預上市公司超額雇員(曾慶生和陳信元,2006)；四是由于我國地方官員的選拔和提升的標準由過去的純政治指標變成經濟績效指標，尤其是地方GDP增長的績效(Li和Zhou,2005)，因此地方政府官員為在晉升博弈中獲勝，有動機干預上市公司過度投資拉動當地GDP增長。

2.內部人控制。青木昌彥(1995)認為，在轉軌經濟中，由于計劃經濟體制的停滯，權力的下放，企業(yè)經理人員獲得了不可逆轉的權威，而經理人員利用計劃經濟體制解體后對權力監(jiān)督約束的真空，進一步加強其控制權，經理人員事實上或依法掌握了企業(yè)的控制權，他們的利益在企業(yè)的戰(zhàn)略決策中得到了充分體現(xiàn)。我國國有企業(yè)的內部人控制源于以擴大企業(yè)自主權和增加利潤留成為核心的企業(yè)改革(錢穎一,1995)。放權讓利使企業(yè)的命運更加依賴于企業(yè)經營者集團特別是領導者的決策與交易能力。但國有企業(yè)的“所有者缺位”使得政府部門在下放了企業(yè)的經營管理權后，難以有效地控制和監(jiān)督企業(yè)經營者的行為，致使企業(yè)經理人員能夠為牟取個人私利或本企業(yè)職工的小集團利益而損害企業(yè)出資者的權益，從而形成事實上的內部人控制。內部人控制這種制度安排對經濟效率的影響是雙重的：一方面，由于剩余控制權和剩余索取權一定程度的匹配以及內部人的信息優(yōu)勢，內部人控制有促進經濟效率的作用，同時降低了（計劃經濟體制下的）企業(yè)經營活動的行政管理成本，即行政協(xié)調成本和行政激勵成本(費方域,1996)；另一方面，在所有者缺位、治理機制虛弱的情況下，內部人控制可能導致內部人侵害出資人權益，如轉移或瓜分國有資產，建立個人帝國，大肆揮霍企業(yè)資源等。

（三）董事會運作逐步規(guī)范

董事會是在現(xiàn)代企業(yè)制度中具有核心作用的組織。我國企業(yè)的董事會建設是從中共十一屆三中全會召開后起步的。1979年頒布的《中外合資經營企業(yè)法》規(guī)定合營公司應設立董事會，這一與公司制接軌的安排為在中國建立以董事會運作為核心的企業(yè)制度起到了示范和帶動作用。1993年頒布的《公司法》要求股份有限公司需設立由5～19人組成的董事會，董事長是公司的法定代表人?！豆痉ā返念C布意味著董事會運作所需要的基本制度環(huán)境開始具備。為進一步完善上市公司的董事會制度，1997年12月，中國證監(jiān)會在《上市公司章程指引》中，以選擇性條款的形式首次引入獨立董事。2001年8月，中國證監(jiān)會了《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》，開始在上市公司全面推行獨立董事制度。2002年1月，中國證監(jiān)會和國家經貿委的《上市公司治理準則》就董事的選聘、董事義務、董事會的構成和職責、董事會議事規(guī)則、獨立董事制度和董事會專門委員會的設立等作出了具體的規(guī)定。2005年10月27日修訂的《公司法》明確規(guī)定上市公司應當設獨立董事和董事會秘書。這一系列的制度建設使我國上市公司董事會運作開始逐步規(guī)范。我們從董事會規(guī)模、獨立性以及董事激勵三方面分析我國上市公司董事會運作現(xiàn)狀。

1．董事會規(guī)模略偏小。從表2和圖1可以了解滬深全部上市公司在1999-2006年間董事會特征。除個別公司董事人數低于5人以外，其余公司董事人數均在5-19人之間，符合《公司法》的相關規(guī)定。我國上市公司目前董事會的人數平均約為10人。Wu(2004)的樣本數據顯示，1988～1995年間福布斯（Forbes）500強中的350家公司董事會規(guī)模平均為11.381～12.382人之間，這說明我國上市公司董事會人數與美國相比略小。從圖1可以直觀地看出，上市公司中選擇9位董事的比例最高（39.15％），其次是11人的16.82%和7人的12.26%。由此可見，大多數上市公司選擇7人、9人和11人等董事會成員的奇數人數，選擇奇數人數的公司占到公司總數的80.58%。這主要是基于保證董事會表決有明確結果的考慮，而其余將近有20%的公司董事會人數為偶數，則可能源于股東之間利益均衡的結果，當然也不排除由于董事會人選選擇問題而出現(xiàn)暫時空缺的可能。2．董事會獨立性逐漸增強。從表2可以看出，1999-2001年上市公司獨立董事比例分別只有0.8％、1.7％和6.3%，這主要源于當時并未對公司獨立董事人數作出強制性規(guī)定。隨著《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》的，2002年以后上市公司獨立董事比例迅速上升，2002年就達到了22.4%，2003年為32.7％，基本上達到了《指導意見》中規(guī)定的1/3的比例，此后還繼續(xù)保持逐年增加的趨勢，2006年獨立董事比例達到35.1％。據經濟合作組織“1999年世界主要企業(yè)統(tǒng)計指標的國際比較”顯示，獨立董事在董事會中的比例，美國為62%，英國為34%，法國為29%。⑥因此，從比例上看，我國獨立董事已經與英法相當。然而，由于在一些影響較大的上市公司虛假信息披露、侵害中小股東利益的案件中，事先都沒有聽到獨立董事的不同意見，因此獨立董事曾一度被戲稱為“花瓶董事”、“人情董事”和“不懂事”。不過，隨著獨立董事制度的逐步推進，這一狀況有所好轉：一是近幾年上市公司獨立董事已開始公開發(fā)出更多的不同聲音。唐清泉和羅黨論(2006)的調查表明，65%的獨立董事在面對不合理的提案或方案時提出了不同的意見，其中，42%的提出修正或拒絕意見。二是主動辭職和不愿意再擔任獨立董事的個案明顯增多。有關統(tǒng)計數據表明，剔除那些任期屆滿不再擔任公司獨立董事的人數外，自2001到2004年間已經有330個獨立董事辭職。

3．董事激勵力度較低。董事薪酬是公司為董事在董事會及其下屬委員會所提供的服務而支付的報酬，通常包括董事會年度顧問費、委員會主席費或年度顧問費以及會議費。近年來股權薪酬在西方國家董事激勵中所占的比例越來越高，成為董事薪酬中最顯著的變化。我國上市公司董事會構成中，非執(zhí)行董事占相當大的比例，⑧他們多半在股東單位支薪，大多數不再在董事會領取薪酬，形成所謂的“零薪酬董事”。⑨從理論上講，存在大量不領薪董事的情況下，增加董事持股水平是激勵董事發(fā)揮其監(jiān)督和資源功能的手段之一。然而表3的數據表明，我國上市公司董事會中，平均有1/3以上的董事未持有公司股份，未持股的董事長所占的比例更是高達63％以上，董事會持股比例平均水平最高的年度僅達到1.5%，董事長持股比例就更低，最高的年度也僅為0.87％。因此，總體看來，我國上市公司董事會的持股水平偏低。

（四）經理層激勵不足

給予經理層薪酬激勵是減少所有者與經營者之間成本的措施之一。美國企業(yè)中高管人員的薪酬結構一般包括基本工資、年度獎金、經理期權計劃等部分。我國企業(yè)經營者激勵機制的試點是從年薪制開始的。1992年，上海市輕工局選定所屬的上海英雄金筆等3家企業(yè)在全國率先試行年薪制，將經營者年薪確定為1～2萬元。從其后的實行情況來看，年薪制一般將經營者年薪收入劃分為基本收入和獎勵收入（或稱為風險收入）兩部分。其中，基本收入是根據本地區(qū)職工平均工資、本企業(yè)平均工資以及企業(yè)類別來確定，而獎勵收入則根據企業(yè)資產經營目標和經濟效益指標完成情況來確定。然而，由于年薪制的實施效果并不理想，因此，這一激勵機制并未得到廣泛地推廣，上市公司中實施年薪制的也不多，徐向藝等(2007)的數據顯示，2004年的1107家公司中僅有7家公司實行董事長年薪制,14家公司實行總經理年薪制,而且年薪水平較低,平均在20萬元左右。

除獎金外，總經理持股是薪酬合同中具有激勵作用的部分。表3顯示，1999-2006年我國上市公司總經理持股比例均值從0.01%逐年上升至1.06%左右，平均約有2/3以上的總經理未持有公司股份，且這一比例在逐年上升。未持股總經理比例上升的原因，在于我國上市公司總經理所持股份大多為公司首發(fā)時發(fā)行的職工股，但1998年底證監(jiān)會停止職工的發(fā)行，⑩這使得此后新上市公司的總經理大多未持有公司股份。從我國目前實施的針對高管的四種股權激勵制度（見表4）來看，與標準的經理期權計劃相比存在顯著的差異：一是管理層缺乏選擇權利，其獎金被強制性地轉化為企業(yè)股份，而又不能隨時賣出；二是股票來源為從流通市場上直接購入，而非增發(fā)新股和庫存股票；三是數量和金額較少，還不足以產生強有力的激勵動力。

上述數據及分析均表明，我國上市公司的薪酬和股權激勵水平均較低，難以起到真正的激勵作用。在有效的名義報酬激勵基本上處于“空缺”的環(huán)境中，真正起激勵作用的是控制權以及由于控制權而產生的過度“在職消費”和隱性收入。

（五）外部治理機制不健全

企業(yè)的外部治理機制，主要包括來自產品市場、控制權市場和經理勞動力市場的競爭。在我國，除產品市場發(fā)育較好以外，公司控制權市場和經理勞動力市場對公司實施的監(jiān)控作用非常有限。由于我國絕大多數上市公司控股股東的股份為不可流通股份以及由此導致的上市公司經營者與主管部門之間的特殊關系，使得通過并購來接管上市公司進而改進公司績效的努力也大打折扣。盡管我國證券市場成立至今短短的十余年間就已發(fā)生了大量的并購案，但大部分是通過協(xié)議市場，即通過國有股和法人股的轉讓（行政劃撥、協(xié)議轉讓和公開拍賣）形式實現(xiàn)的，只有很少的案例是通過證券市場的競價實現(xiàn)的。⑾

經理人勞動力市場是另一個從外部監(jiān)督公司經理的重要機制。目前，中國的經理市場還很不成熟，其中一個重要原因在于中國的企業(yè)人事制度還沒有適應市場經濟的需要，形成高級管理人才的市場化配置機制。中國企業(yè)家調查系統(tǒng)(2000)的調查結果顯示，1979年改革開放至今，上級指派一直是所調查企業(yè)選拔經營者的主要方式，比重為76%～80%；雖然1993年以來有所下降，但仍然維持在60%左右。關于任命方式，調查數據也表明上級主管部門任命和職工選舉上級任命的比重之和高達75%（1979年以前）～93%(1994年以后)。這種經理人的選擇機制對于在職的經理來說，實際上沒有外在的競爭壓力。