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——兼論農民增收減負的制度基礎

一、近年來農民收入的變化趨勢和負擔狀況：

5年來，農民人均純收入增幅迅速回落。據統計，1996年我國農民人均純收入年遞增速度為9%，然后逐年回落，2000年下降為2.1%，降幅為6.9個百分點。城鄉(xiāng)收入差距重新拉大。近幾年，農民負擔也十分沉重，據統計，僅僅稅收款一項，農民支付的人均額相當于城鎮(zhèn)居民的9倍，若加上各種名目的費用，則相當于城鎮(zhèn)居民的30倍。超過農民的承受能力。

二、農民減收增負的原因分析：

造成我國農民減收的原因很多，歸納起來不外乎有以下幾個因素：一是農業(yè)經營結構不合理，導致農產品低水平、結構性過剩。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展遇到了前所未有的困難。三是農村市場體系發(fā)育不足，農民組織化程度低。四是農業(yè)投入不足，投資環(huán)境惡劣。農業(yè)基本建設投資占社會基建總投資的比重已由“六五”的5%、“七五”的3.3%，下降到1997年的1.6%。五是我國農業(yè)深受土地資源約束。具體表現是：戶籍制度阻礙了全社會勞動力向高效率的部門和地區(qū)流動及勞動力資源的整合；不合理的投融資體制，導致大量資金滯留城市，并不斷牽引農村資金向城市流動。

農民負擔日益沉重的原因：一是縣鄉(xiāng)兩級政府以及集體經濟組織沒有明確自身的職責，財權和事權沒能有機協調，使得他們“辦了一些不該辦的事情，花了一些不該花的錢”，這些費用最終都基本上轉嫁到了農民的頭上。二是農村基層政權組織機構臃腫，冗員過多。這就是所謂農民“養(yǎng)了一些不該養(yǎng)的人”，加重了農民的負擔。三是基層政權組織吃喝風嚴重，不規(guī)范行政，為了能填補經費缺口而“收了一些不該收的錢”。四是農民負擔征管不規(guī)范，征收的部門多、標準高、項目多；征收管理的方式方法不合理，甚至不合法（如農業(yè)稅征收現金、農業(yè)特產稅按人或地畝平攤、屠宰稅按人頭征收、村提留鄉(xiāng)統籌層層加碼，強行代資代勞等）。這些原因可以歸結為我國農村管理體制不順。

三、農民增收減負的根本途徑：制度創(chuàng)新：

農民增收的短期措施有：一是通過明晰農村基層政權組織的責、權、利，界定其財權和事權，使二者有機統一，防止基層政權組織越權行事，增加農民不合理負擔。二是要精簡基層政府機構，裁減冗員，減少財政支出，減輕農民負擔。三是不發(fā)達地區(qū)農村義務教育經費應主要由中央和省級財政支付，不再由農民負擔。教育作為“公共產品”由農民負擔顯失公平。四是增大對農業(yè)的投入，使農民直接從農村基本建設投資中獲得現金收入，同時為我國農業(yè)的發(fā)展營造良好的投資環(huán)境，為農民能長期增收創(chuàng)造條件。農村的交通、通訊、電網、水利設施、生態(tài)環(huán)境等屬于“公共產品”或“準公共產品”，理應由財政負擔，國家可通過發(fā)行國債或通過財政轉移支付等措施，既可以為農業(yè)企業(yè)化經營提供良好的硬件設施，又能在短期內增加農民現金收入。五是加快小城鎮(zhèn)建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結構調整的步伐，增加農民工資型收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如果能變壓力為動力，強化自身管理，建立現代企業(yè)制度，調整經營結構，是可以重新崛起的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展可以帶動小城鎮(zhèn)建設，進而推動農村二、三產業(yè)全面發(fā)展，使農村剩余勞動力就地轉移一部分。六是鼓勵和組織農民有序地外出務工，以增加農民現期收入。我們認為，這些短期措施對于增加農民即期收入有重要的作用，但是這些短期措施還不能從根本上解決農民的增收問題，制度瓶頸形成的制度約束才是制約農民增收的關鍵，要解決農民的征收和減負問題必須通過制度創(chuàng)新。

1.戶籍制度創(chuàng)新。

我國的現行戶籍制度已越來越不適應市場化改革的需要，嚴格劃分農民和城市居民的做法，不但不科學，而且嚴重地阻礙著我國經濟的進一步發(fā)展。我們應該將戶籍制度改為居民登記制度，實行“一證一號”（一證指身份證，一號指社會保障號）走遍天下的制度，只有通過戶籍制度改革帶動具有能動性的勞動力資源順暢地流動起來，才能促進其他生產要素效率的提高，從而實現市場經濟所要求的帕累托效率，增加農民收入。

2.農業(yè)投融資制度創(chuàng)新。

我們認為我國農業(yè)必須實行企業(yè)化經營，而企業(yè)化經營就必須改變農業(yè)的投資和融資環(huán)境，優(yōu)化農村外在投資環(huán)境的主體只能是國家。國家可以通過財政支出結構的變化改善農村投資環(huán)境。例如，國家通過財政支出除繼續(xù)治理大江大河，修建鄉(xiāng)村骨干通道，改善農村電網、通訊設施之外，還必須擴大支出，負責鄉(xiāng)村義務教育經費，基層政權組織運轉經費，以及植樹造林、農田基本建設、鄉(xiāng)村公路、通訊等基礎設施建設所需資金。通過財政支出結構的調整，一方面改善了農村的投資環(huán)境，為增加農民收入創(chuàng)造了條件，另一方面從短期來看，還可以增加農民就業(yè)機會，直接增加農民的現金收入。

3.農地流轉制度創(chuàng)新。

我們認為，可以在農地產權制度上下功夫：一是農戶可以放棄土地承包權，二是以基層政權組織——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為土地所有者代表負責土地的流轉，建立農地產權市場，以保證土地有效使用。三是農戶可以轉包土地，也可以以土地作為資本投資入股，組成合作社或各種公司等。創(chuàng)新土地流轉制度，根本目的是為實現土地規(guī)模經營，有效利用土地，提高土地生產國，增加農民收入。

4.農村財稅制度創(chuàng)新。

農村財稅管理體制可以進行如下創(chuàng)新：“費改稅”。實行費改稅，將農村財政收支，稅收征管，財務管理納入法制化、規(guī)范化軌道，以消除增加農民負擔，打擊農民積極性的分配制度障礙。例如，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門自立收支項目、自建帳號、自收自支的做法，建立國庫統一收付制度，切斷各部門收費多少與自身利益大小的內在聯系，堵死農村基層政府越權行事的通道。費改稅以后，務必增大鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的財政壓力，國家還必須進行相應的配套改革。一是農村教育費用支出由縣級財政統管，國家財政負擔。這既可以保證農村教師工資不被拖欠，穩(wěn)定教師隊伍，提高農村教育質量，又可以擺脫費改稅以后，鄉(xiāng)財政即期收入無法保證政府正常運轉的困境，減輕費改稅壓力。二是農村公共產品和準公共產品的供給由農村基層政府規(guī)劃，由國家通過發(fā)債或轉移支付的方式，解決其資金來源。三是村集體經濟組織的管理經費，通過收取農業(yè)稅的一固定比例的附加費加以解決，防止其支出不合理地膨脹。在這些措施中，明確各級政府的事權，尤其是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政計的事權，并以此為基礎的費改稅才是農村財稅制度創(chuàng)新的核心。

5.農業(yè)經營組織制度創(chuàng)新。公務員之家版權所有

從我國目前農業(yè)生產力水平來看，我國應該是多種農業(yè)經營組織制度并存，但是從主流和趨勢來看，我們必須對現有的經營組織制度進行創(chuàng)新。要消除目前我國農業(yè)產業(yè)組織不適應生產力的狀態(tài)，最根本的途徑在于推進農業(yè)產業(yè)組織的創(chuàng)新。農業(yè)產業(yè)化中提到的公司或中介組織或基地+農戶，可以作為農業(yè)組織制度創(chuàng)新的過渡形式，而農業(yè)企業(yè)化經營才是我國農業(yè)組織制度創(chuàng)新的理想模式。另外，就是農業(yè)企業(yè)化也有一個由簡單到復雜、由低級到高級的演化過程：農戶聯合經營、委托經營是農業(yè)企業(yè)化的初級模式，農業(yè)合作經營是農業(yè)企業(yè)化的中級或過渡模式，農業(yè)公司化經營是農業(yè)企業(yè)化的理想或高級模式。明白了這些，這就要求我國政府在農業(yè)投、融資環(huán)境的改善，戶籍制度和農地流轉制度以及社會保障制度等方面進行協同配套改革，以實現農業(yè)的企業(yè)化經營。若能如此，我國的農民增收問題將從根本上得以解決。