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程序是黨內(nèi)民主保障的基本載體，實(shí)體法規(guī)范的民主權(quán)利必須在程序法規(guī)范的框架內(nèi)運(yùn)行，從這個(gè)意義上講，發(fā)展黨內(nèi)民主，首先要優(yōu)先構(gòu)建黨內(nèi)民主運(yùn)行的程序機(jī)制。為了進(jìn)一步“發(fā)展黨內(nèi)民主”，我們有必要對(duì)黨內(nèi)民主程序進(jìn)行研究，探索建立與發(fā)展黨內(nèi)民主相適應(yīng)的程序規(guī)范，通過(guò)對(duì)黨內(nèi)民主程序不折不扣的執(zhí)行，使黨內(nèi)民主權(quán)利得到真正的貫徹落實(shí)。

一、黨內(nèi)民主難以落實(shí)的根源在于缺乏程序保證

黨內(nèi)民主程序，是指黨的各級(jí)組織在處理黨內(nèi)政治生活時(shí)所必須遵循的方式和步驟。即用什么方法和形式去處理黨內(nèi)的政治生活以及處理黨內(nèi)政治生活必須遵循的先后順序原則，方式和步驟共同構(gòu)成了黨內(nèi)民主程序。盡管黨章對(duì)黨內(nèi)民主也有個(gè)別程序上的規(guī)定，但從總體來(lái)看，這些程序規(guī)范既缺少詳細(xì)、完備的方法和形式，又缺少嚴(yán)密、科學(xué)的順序排列，如黨章規(guī)定：“凡屬重大問(wèn)題都要由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定?！钡诰唧w執(zhí)行中，什么問(wèn)題屬于重大問(wèn)題？委員會(huì)是黨委會(huì)、還是常委會(huì)？討論決定是面對(duì)面的舉手、還是背對(duì)背的投票？由于都沒(méi)作出詳細(xì)、完備的具體規(guī)定，因此實(shí)踐中常常走樣：或?qū)⒅卮髥?wèn)題當(dāng)作一般問(wèn)題，不經(jīng)集體討論個(gè)人拍板；或舉行非正式會(huì)議，討論通過(guò)重大問(wèn)題；或在討論過(guò)程中，一把手率先定調(diào)、表態(tài)，其他常委因個(gè)人利害和障于面子，違心同意。

在排列順序上，黨內(nèi)民主的“四個(gè)服從”缺少嚴(yán)密、科學(xué)的主從之分，當(dāng)個(gè)人意見(jiàn)代表了黨內(nèi)多數(shù)群眾的意見(jiàn)，而組織意見(jiàn)是反映了黨內(nèi)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)的意圖時(shí)，是個(gè)人服從組織呢？還是少數(shù)服從多數(shù)呢？因此在黨內(nèi)民主的“四個(gè)服從”中，必須有一個(gè)“服從”是核心、是民主的精髓，其它三個(gè)服從都要從屬于這個(gè)服從。那么這個(gè)民主精髓是哪一個(gè)呢？列寧在《國(guó)家與革命》一書中說(shuō)，民主就是承認(rèn)少數(shù)服從多數(shù)的原則。少數(shù)服從多數(shù)，這就是集中，這就是民主基礎(chǔ)上的集中。

過(guò)去我們?cè)诶碚撋咸岢隽艘粋€(gè)民主與集中的關(guān)系問(wèn)題，然而又沒(méi)有闡述清楚，致使許多有家長(zhǎng)制思想作風(fēng)的人，借此限制民主，任意擴(kuò)大集中的范圍和程度，在民主集中制的名義下搞了家長(zhǎng)制。這是多年來(lái)處理不好民主集中制關(guān)系的一個(gè)重要原因。

由于“少數(shù)服從多數(shù)”是黨內(nèi)民主的核心，具有統(tǒng)帥和支配地位，其它幾個(gè)服從都是由此決定和派生的，因而在排列順序上，應(yīng)該放到“四個(gè)服從”的最前面。少數(shù)服從多數(shù)的黨內(nèi)民主精髓，不僅應(yīng)體現(xiàn)在排列順序上，而且應(yīng)體現(xiàn)在程序規(guī)范中，即個(gè)人服從組織的前提，是組織代表了多數(shù)；下級(jí)服從上級(jí)的前提，是上級(jí)代表了全局；全黨服從中央的前提，是中央代表了全黨的意志。

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)黨內(nèi)民主的討論，更多地是局限在理性思辯上，很少?gòu)某绦蛞?guī)范的角度去探索建立黨內(nèi)民主的保障機(jī)制，而黨章對(duì)黨內(nèi)民主規(guī)定又比較概括和原則，因此造成了黨內(nèi)民主在實(shí)際執(zhí)行中的走樣。在黨內(nèi)民主的實(shí)踐過(guò)程中，常常出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的情況。這是因?yàn)辄h章和條例對(duì)黨內(nèi)民主權(quán)利的規(guī)定過(guò)于抽象、原則，缺乏可操作性。由于黨內(nèi)民主的實(shí)踐缺乏科學(xué)、合理的程序設(shè)定，所以許多習(xí)慣于家長(zhǎng)制作風(fēng)的領(lǐng)導(dǎo)，很容易找到各種對(duì)策來(lái)應(yīng)付抽象的民主規(guī)定，使黨內(nèi)民主得不到真正的落實(shí)。就黨內(nèi)民主的程序而言，其實(shí)踐的重要性一點(diǎn)都不亞于實(shí)體性規(guī)范。

即使沒(méi)有實(shí)體性規(guī)范、原則性規(guī)定，但只要有一個(gè)好的程序規(guī)范，并能嚴(yán)格按程序規(guī)范去操作，事情仍然可以處理得很好，照樣可以得出實(shí)體規(guī)范要求的結(jié)果。這就是程序的巨大作用。而缺少黨內(nèi)民主的程序規(guī)范，是多年來(lái)發(fā)展黨內(nèi)民主的最大缺憾。

二、用程序捍衛(wèi)黨內(nèi)民主

沒(méi)有程序的黨內(nèi)民主是缺少制度保證的空中樓閣。黨內(nèi)民主的過(guò)程是建立在一套程序規(guī)則基礎(chǔ)之上的。只有在程序規(guī)則的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)民主的實(shí)體性規(guī)范才能得到落實(shí)。為了發(fā)展黨內(nèi)民主，我們有必要從黨內(nèi)權(quán)力的產(chǎn)生、黨內(nèi)權(quán)力的賦予，黨內(nèi)權(quán)力的行使，黨內(nèi)權(quán)力的終止等方面，建立與完善黨內(nèi)民主權(quán)利的運(yùn)行程序。

（一）黨內(nèi)權(quán)力的產(chǎn)生。黨的各級(jí)代表大會(huì)是處理黨內(nèi)大事的主要場(chǎng)所，廣大黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)管理是通過(guò)黨員代表大會(huì)實(shí)現(xiàn)的。但往往實(shí)際的做法是，黨代會(huì)代表是由上級(jí)提名的，黨內(nèi)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，更多是按上級(jí)擬定好的人選進(jìn)行全額投票的，這就從操作程序上形成黨代表和黨的領(lǐng)導(dǎo)是由上級(jí)決定的事實(shí)。權(quán)力產(chǎn)生于上級(jí)，下級(jí)當(dāng)然要對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，黨員參與管理黨內(nèi)事務(wù)的作用就會(huì)被輕視，黨的各級(jí)組織就只能將注意力集中于上級(jí)，不會(huì)或很少傾聽(tīng)廣大黨員的呼聲，接受黨員群眾的監(jiān)督。因此，必須建立和制定自下而上的黨員代表提名制度，明確規(guī)定，黨代會(huì)代表不應(yīng)由各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)提名，而應(yīng)由各級(jí)黨員代表大會(huì)自下而上的民主提名，未獲得足夠黨員提名的，不能作為黨代表候選人。

在代表產(chǎn)生過(guò)程中，要制定代表產(chǎn)生的競(jìng)選程序，黨代表的產(chǎn)生要堅(jiān)持公開(kāi)、公平、競(jìng)爭(zhēng)的原則，采取差額選舉的辦法，在黨內(nèi)逐步形成競(jìng)選機(jī)制。每一個(gè)符合黨章規(guī)定的黨員都應(yīng)平等地具有競(jìng)選黨代表的權(quán)力，每一個(gè)候選人都應(yīng)有義務(wù)向選舉人介紹自己的觀點(diǎn)、主張。在競(jìng)選中，要逐步擴(kuò)大黨內(nèi)民主選舉的差額范圍，由目前一定級(jí)別以下的20%的差額選舉，逐步過(guò)渡到完全的差額選舉。中央委員的選舉也要在一定的省、區(qū)由等額選舉過(guò)渡到差額選舉，其提名權(quán)和選舉權(quán)應(yīng)由自下而上的程序中產(chǎn)生。從基層黨員提名開(kāi)始，層層進(jìn)行候選人自由競(jìng)選，最終以省、區(qū)、直轄市黨員代表中得票最多者為中央委員。

（二）黨內(nèi)權(quán)力的賦予。廣大黨員賦予黨代會(huì)為各級(jí)黨的權(quán)力機(jī)關(guān)，但黨代會(huì)在代表廣大黨員行使管理黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)力時(shí)，由于全國(guó)和地方黨代會(huì)每五年舉行一次，而在有限的開(kāi)會(huì)期間，代表們又忙于討論、發(fā)言、投票，會(huì)議結(jié)束后，代表又都返回到原來(lái)的工作單位，于是在大會(huì)閉幕的5年期間，本應(yīng)由黨的代表大會(huì)決策的黨內(nèi)重要事務(wù)，卻由黨委常委會(huì)代為行使，而在黨委常委中，往往又是幾個(gè)書記、特別是第一書記說(shuō)了算，少數(shù)服從多數(shù)的黨內(nèi)民主原則，由于缺少權(quán)力執(zhí)行程序上的保障，造成了在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中黨代會(huì)權(quán)力的流失與改向：黨章賦予黨代會(huì)多數(shù)人決定黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)力，變成了事實(shí)上由少數(shù)人決定黨內(nèi)重大事務(wù)的做法，形成了權(quán)力不斷向上集中、向下輻射的金字結(jié)構(gòu)，久而久之就改變了黨內(nèi)授權(quán)關(guān)系。針對(duì)這種現(xiàn)象，小平同志在黨的八大修改黨章的報(bào)告中曾提出了黨的代表大會(huì)常任制的問(wèn)題。小平同志關(guān)于常任制的設(shè)想，是基于發(fā)展黨內(nèi)民主，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，改變黨代會(huì)權(quán)力虛置而提出來(lái)的。如果不是因其它種種原因未能實(shí)行的話，那么今天在黨內(nèi)民主權(quán)利的運(yùn)行過(guò)程中，就增添了一道防范權(quán)力高度集中的民主程序，進(jìn)一步說(shuō)，倘若這一程序能夠得到嚴(yán)格的遵守，即使黨章對(duì)黨的代表大會(huì)的權(quán)力未作規(guī)定，但由于有了常任制，在實(shí)際執(zhí)行中，它仍可以“成為黨的充分有效的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)”。

（三）黨內(nèi)權(quán)力的行使。家長(zhǎng)制、一言堂，個(gè)人說(shuō)了算幾乎成了黨內(nèi)專制作風(fēng)的頑癥。小平同志多次指出：不徹底消滅這種家長(zhǎng)制作風(fēng)，就根本談不上什么黨內(nèi)民主，什么社會(huì)主義民主。黨的十一屆三中全會(huì)后，家長(zhǎng)制、一言堂的現(xiàn)象有很大改觀，但黨的領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過(guò)分集中、不受制約的現(xiàn)象并未從根本上得到改變。原因是多方面的，其中缺少黨內(nèi)民主決策的程序，是造成這一現(xiàn)象的主要原因。由于沒(méi)有民主程序的剛性約束，各級(jí)黨委在對(duì)重大書記說(shuō)了算的“一言堂”。根治“家長(zhǎng)制”與“一言堂”的頑癥，亟待建立起一套重大問(wèn)題的民主決策程序，從確定議案，到投票表決，其具體操作，都應(yīng)有章可循，有規(guī)可依，有法可守。保證黨的集體領(lǐng)導(dǎo)不因書記的個(gè)人意愿改變而改變，保證民主決策不因書記個(gè)人的好惡而廢立。

首先，要界定重大問(wèn)題的含義。因?yàn)椴皇侵卮髥?wèn)題，自然不在黨委的集體議事日程中，也就失去了集體決策的必要。那么重大問(wèn)題是指什么問(wèn)題呢？按照尉建行同志在中央紀(jì)委六次全會(huì)的報(bào)告中明確的：“凡屬重大決策，重要干部任免，重大項(xiàng)目安排和大額資金的使用，必須經(jīng)集體討論作出決定”。顯然，這里提到的“三重一大”都屬重大問(wèn)題，都應(yīng)進(jìn)入黨委的議事日程。需要進(jìn)一步明確的是，不同層次的行政區(qū)劃，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)，其重要干部和大額資金的含義是不同的。縣級(jí)黨委對(duì)科級(jí)干部的任免，當(dāng)屬重要干部的任免，而省一級(jí)則要上升到廳局級(jí)干部的任免。對(duì)重大項(xiàng)目和大額資金的界定，則應(yīng)以占地方財(cái)政支出比例多少作為判定批準(zhǔn)。對(duì)于一時(shí)還拿不準(zhǔn)是否屬于重大問(wèn)題的決策，不能由主要領(lǐng)導(dǎo)或少數(shù)人來(lái)認(rèn)定，而應(yīng)交由黨委集體討論，按少數(shù)服從多數(shù)的原則決定其屬性。

其次，確定了重大問(wèn)題后，就要在“法定”的會(huì)議上進(jìn)行充分討論，所謂法定會(huì)議是指，由黨章或有關(guān)條例規(guī)定其權(quán)限范圍和參會(huì)人員資格的規(guī)范性會(huì)議。它包括黨員大會(huì)，代表大會(huì)，全委會(huì)，黨委會(huì)等。舉行何種規(guī)格的會(huì)議，要根據(jù)討論問(wèn)題的性質(zhì)來(lái)決定。不能用非正式會(huì)議來(lái)決定重大問(wèn)題，更不能用個(gè)別醞釀，傳閱畫圈，會(huì)議通過(guò)的形式來(lái)決定重大問(wèn)題。

為了保證對(duì)重大問(wèn)題的充分討論，會(huì)前要對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行通報(bào)，讓與會(huì)者提前進(jìn)行思考和調(diào)研，不能搞突然襲擊和臨時(shí)動(dòng)議。在會(huì)議討論時(shí)，為了創(chuàng)造寬松、民主的會(huì)議氣氛，對(duì)一些重大問(wèn)題的討論，應(yīng)做出更詳細(xì)程序規(guī)定：(1)為防止對(duì)其他與會(huì)者產(chǎn)生心理暗示，在對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行討論時(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)言、講話應(yīng)安排最后；(2)對(duì)一些敏感的重大議題進(jìn)行討論時(shí)，可采用匿名方式，通過(guò)背對(duì)背書面征求意見(jiàn)的方式讓黨委其他成員充分發(fā)表意見(jiàn)。

最后，經(jīng)過(guò)充分醞釀、討論后，就要按少數(shù)服從多數(shù)的原則對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行表決。為了盡可能消除表決人的心理壓力，使表決人完全按照自己的意愿去表決，在表決方式上要盡可能用電子表決器和無(wú)記名投票的表決方法，少用或不用舉手表決的方式。對(duì)表決結(jié)果，要進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、記錄和存檔，必要時(shí)須在一定的范圍內(nèi)給予公布。對(duì)責(zé)任重大的表決，如重要的人事任免等表決，需要事先設(shè)計(jì)出具有匿名功能和記錄功能于一身的選票，投票人因投票是匿名的，因此可以不受任何他人暗示，以最民主的方式進(jìn)行投票；投票人因自己的投票被記錄在案，因此他又必須以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，莊重地投出這一票，否則一旦追究決策失誤的責(zé)任，投票人就要為當(dāng)初的錯(cuò)誤表決負(fù)責(zé)。投票結(jié)果統(tǒng)計(jì)后，所有的匿名投票都要交由上級(jí)檔案部門存檔封存，非經(jīng)法定程序，任何人不得查閱，只有當(dāng)決策失誤后，為了追究投票人的投票責(zé)任，才可以通過(guò)正式程序，查閱當(dāng)時(shí)的表決記錄。

（四）黨內(nèi)權(quán)力的終止。及時(shí)終止黨內(nèi)違法違紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力，是廣大黨員行使黨內(nèi)民主和監(jiān)督的權(quán)利。但由于執(zhí)行程序上存在監(jiān)督制約的真空，中紀(jì)委和監(jiān)察部監(jiān)督省、部級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，省紀(jì)委和監(jiān)察廳監(jiān)督市、縣級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，紀(jì)檢監(jiān)察下管一級(jí)的分級(jí)管轄程序，造成了上級(jí)管不到、同級(jí)管不了、下級(jí)不敢管的現(xiàn)實(shí)。監(jiān)督制約程序設(shè)置上的空缺和疏漏，導(dǎo)致了實(shí)體性規(guī)章、制度、準(zhǔn)則的蒼白無(wú)力。黨內(nèi)權(quán)力的運(yùn)用和運(yùn)行必須有“度”的限定，也即權(quán)限；同時(shí)還必須有一個(gè)運(yùn)行軌道，這個(gè)軌道就是程序鏈。它既決定權(quán)力運(yùn)行的方向，又限定權(quán)力運(yùn)用的幅度，權(quán)力的腐敗和濫用往往就是缺乏程序限制或是違反程序的產(chǎn)物。這些年雖然出臺(tái)了不少規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行為的實(shí)體性制度，但是保證實(shí)體性條規(guī)內(nèi)容落實(shí)的程序性制度沒(méi)有跟上，所以很多規(guī)章、制度、準(zhǔn)則難以貫徹實(shí)施。

加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)民主程序的研究，從程序機(jī)制上完善黨內(nèi)民主，是與時(shí)俱進(jìn)的中國(guó)共產(chǎn)黨在新形勢(shì)下面臨的重大課題。我們相信黨有能力解決自身發(fā)展中遇到的各種新問(wèn)題，使黨不斷充滿生機(jī)和活力，永遠(yuǎn)立于不敗之地。問(wèn)題決策時(shí)，通常都是根據(jù)黨委第一書記意圖去做決定的。集體領(lǐng)導(dǎo)因沒(méi)有執(zhí)行程序上的保障，實(shí)際上變成了第一