旅游景區(qū)治理
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[摘要]文章探討了我國(guó)景區(qū)治理中所存在的主要問題。通過對(duì)憑祥五大景區(qū)的實(shí)地考察，指出了憑祥景區(qū)在治理方面存在的具體問題，并提出了一系列對(duì)策。
一、旅游景區(qū)治理概述
旅游景區(qū)是指具有吸引國(guó)內(nèi)外游客前往游覽的明確的區(qū)域場(chǎng)所，能夠滿足游客游覽觀光、消遣娛樂、康體健身、求知等旅游需求，有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)并提供必要的服務(wù)設(shè)施的地域空間。治理是指權(quán)力在特定領(lǐng)域中的運(yùn)用，即為實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)，管理者運(yùn)用國(guó)家及社會(huì)組織的各種權(quán)力，對(duì)行為主體進(jìn)行支配、控制、協(xié)調(diào)和管轄。旅游景區(qū)治理是治理在旅游景區(qū)中的應(yīng)用。景區(qū)治理結(jié)構(gòu)有兩個(gè)層次：內(nèi)部治理和外部治理。其主要包括五個(gè)方面：旅游景區(qū)治理的總體目標(biāo)、景區(qū)治理的政策框架和法規(guī)體系、景區(qū)管理體制、景區(qū)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制和景區(qū)員工與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的參與機(jī)制。
對(duì)于我國(guó)旅游景區(qū)的治理模式，彭德成將其劃分為兩大類別(企業(yè)化治理和非企業(yè)化治理)10種模式。這10種模式分別為整體租賃模式、上市股份制企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、非上市股份制企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、隸屬國(guó)有旅游企業(yè)集團(tuán)的整合開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式、隸屬地方政府的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、隸屬政府部門的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、兼具旅游行政管理的網(wǎng)絡(luò)復(fù)合治理模式、兼具資源行政管理的復(fù)合治理模式、隸屬旅游主管部門的自主開發(fā)模式和隸屬資源主管部門的自主開發(fā)模式。
旅游景區(qū)是旅游產(chǎn)業(yè)的核心要素，科學(xué)的景區(qū)治理對(duì)于旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展事關(guān)重大，但現(xiàn)階段這些正是很多地方旅游業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。我國(guó)旅游景區(qū)治理中普遍存在的問題有：
1．景區(qū)的管理組織機(jī)構(gòu)政企不分、事企不分。很多旅游景區(qū)的管理機(jī)構(gòu)是政府的派出機(jī)構(gòu)或者是政府的職能部門，有些甚至是一級(jí)政府。其日常業(yè)務(wù)既有代表公共利益進(jìn)行的各項(xiàng)管理，同時(shí)也有明顯的企業(yè)行為。在經(jīng)營(yíng)管理過程中，既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”，企業(yè)的利益最大化導(dǎo)向和管理機(jī)構(gòu)的公共利益導(dǎo)向在開發(fā)與保護(hù)問題上發(fā)生了內(nèi)在的矛盾。另有一些景區(qū)管理部門為了本屆政府的政績(jī)，違背市場(chǎng)規(guī)律，過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。
2．景區(qū)管理體制不順，部分景區(qū)存在“多頭管理”的狀況。目前，我國(guó)旅游景區(qū)分別隸屬于多達(dá)12個(gè)不同的政府部門(旅游部門、建設(shè)部門、文物部門、宗教部門、水利部門、林業(yè)部門和國(guó)土資源部門等)。因此，在旅游景區(qū)的開發(fā)和管理中存在“多頭領(lǐng)導(dǎo)”的狀況。不同部門拘泥于眼前的自身利益，各自為政，條塊分割，寧可搞低水平的重復(fù)建設(shè)，也不愿聯(lián)手共同開發(fā)。部門間溝通協(xié)調(diào)比較困難，造成在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源配置方面存在著極大的盲目性。另外，景區(qū)所隸屬部門的目標(biāo)多重性也制約了景區(qū)的持續(xù)發(fā)展。如風(fēng)景名勝區(qū)隸屬建設(shè)部門管理，其本身就集保護(hù)職能、旅游開發(fā)職能、社區(qū)管理職能于一身。
3．所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)混淆，旅游資源不能在市場(chǎng)上自由流通。有些景區(qū)收入來源僅限于政府財(cái)政撥款、門票和附帶商業(yè)點(diǎn)的收入。由于地方財(cái)政有限，再加上景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)未能在市場(chǎng)上自由流通，導(dǎo)致景區(qū)投資乏力，旅游相關(guān)設(shè)施不足，致使自身造血功能不足，保護(hù)力度也明顯弱化。
4．部分景區(qū)雖實(shí)行企業(yè)化運(yùn)作，但管理經(jīng)營(yíng)機(jī)制相當(dāng)落后，觀念比較保守，服務(wù)質(zhì)量差，還存在著一系列的資源破壞和環(huán)境污染問題。有鑒于此，我們的首要任務(wù)是理順體制、活化機(jī)制，創(chuàng)立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求并利于景區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的治理模式和治理措施。
二、憑祥旅游資源和旅游景區(qū)概況
憑祥屬亞熱帶季風(fēng)氣候，四季花果飄香，農(nóng)林資源豐富，以奇峰異石構(gòu)成的喀斯特地貌為主，境內(nèi)河溪眾多，山清水秀、景色迷人。
憑祥位于廣西西南邊陲，地處中越邊境，自古就是邊關(guān)重鎮(zhèn)和著名商埠。從1885年中法戰(zhàn)爭(zhēng)到20世紀(jì)80年代，這里長(zhǎng)期處于戰(zhàn)爭(zhēng)的前沿和戰(zhàn)備支前的第一線。1885年，清代名將馮子材在這里奮起抵抗法國(guó)侵略軍，“鎮(zhèn)南關(guān)大捷”聞名中外；1907年，革命先行者孫中山在這里親自打響了反清第一炮，“鎮(zhèn)南關(guān)起義”慷慨悲壯；清末抗法名將蘇元春曾長(zhǎng)期在這里督辦廣西邊防軍務(wù)。因此，這里革命遺址眾多——如我國(guó)九大名關(guān)之一的友誼關(guān)、大連城、白玉洞、蘇元春提督衙門遺址等。
自1992年被國(guó)務(wù)院列為沿邊對(duì)外開放城市以來，憑祥邊貿(mào)飛速發(fā)展。浦寨、弄懷這兩個(gè)廣西最大的邊貿(mào)市場(chǎng)被人們譽(yù)為國(guó)際商貿(mào)城，其異國(guó)商品、異國(guó)服飾、異國(guó)面孔等，每天吸引著大量中外客商前來經(jīng)商貿(mào)易、觀光考察和旅游購物。
濃郁的邊關(guān)風(fēng)情、神奇的雄關(guān)古隘、厚重的軍事歷史、秀麗的自然山水組成了憑祥多彩多姿的旅游資源，它們主要分布于友誼關(guān)、大連城、平而河、浦寨、大青山等五個(gè)景區(qū)。但從現(xiàn)狀來看，憑祥旅游業(yè)的發(fā)展速度及其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率與其自身的資源優(yōu)勢(shì)并不相稱。
三、現(xiàn)階段憑祥主要景區(qū)治理中存在的主要問題
1．地方政府對(duì)友誼關(guān)景區(qū)招商引資工作熱情高漲，但目前還沒進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段。資金短缺使景區(qū)的進(jìn)一步開發(fā)舉步維艱，景區(qū)文物保護(hù)也面臨很大的經(jīng)濟(jì)壓力。在現(xiàn)有的開發(fā)模式下，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)未能分離，嚴(yán)重制約著景區(qū)的持續(xù)發(fā)展，這是憑祥景區(qū)面臨的主要問題。
2．部分景區(qū)權(quán)屬不明，存在“多頭領(lǐng)導(dǎo)”的狀況。友誼關(guān)、大連城兩個(gè)景區(qū)分別是全國(guó)文物保護(hù)單位和自治區(qū)文物保護(hù)單位，同時(shí)又屬花山國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的一部分。文物保護(hù)單位屬文化部門管理，風(fēng)景名勝區(qū)屬建設(shè)部門管理，景區(qū)旅游活動(dòng)歸旅游部門管理；友誼關(guān)又是國(guó)家一級(jí)口岸，許多口岸設(shè)施分屬海關(guān)、邊防武警管理。而大青山景區(qū)則是中國(guó)林業(yè)科學(xué)院的實(shí)驗(yàn)基地。這種多重歸屬狀況很不利于景區(qū)的開發(fā)建設(shè)。
3．部分景區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃沖突，高速公路及口岸的規(guī)劃沒有考慮區(qū)域的旅游發(fā)展，致使景區(qū)效益難以發(fā)揮、開發(fā)商的利益難以保障。按照高速公路及口岸的規(guī)劃，通關(guān)者都需從友誼關(guān)關(guān)樓(游客進(jìn)入友誼關(guān)景區(qū)的主要通道)經(jīng)過，對(duì)于投資者來說，普通通關(guān)者與游客的身份難以區(qū)別，故而會(huì)嚴(yán)重影響開發(fā)商的直接收益，使其利益得不到充分保障。這成為友誼關(guān)景區(qū)招商引資以及深層次開發(fā)的又一重大障礙。
4．友誼關(guān)景區(qū)的旅游功能與口岸交通功能混合。友誼關(guān)景區(qū)是憑祥的王牌景區(qū)，但作為我國(guó)九大名關(guān)中唯一仍在使用的邊關(guān)，作為中國(guó)與越南乃至東南亞的重要通商口岸，每天都有很多出入境者從這里通關(guān)經(jīng)過。這種功能合一而管理分治的情況也使景區(qū)運(yùn)作困難重重。
5．景區(qū)內(nèi)地塊所屬部門交叉。一些景區(qū)的部分地塊屬其他部門(軍隊(duì)、口岸部門等)所轄，大大妨礙了景區(qū)的整體規(guī)劃，也限制了景區(qū)的發(fā)展空間，嚴(yán)重制約了整個(gè)景區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。如友誼關(guān)景區(qū)內(nèi)大量地塊屬于軍管區(qū)。在大連城、平崗嶺“地下長(zhǎng)城”等景區(qū)景點(diǎn)也有類似問題。
總之，管理體制不順、經(jīng)營(yíng)模式單一是問題的關(guān)鍵。四、對(duì)策思考
1．加大招商引資力度，搞好景區(qū)項(xiàng)目推介工作，進(jìn)一步放開旅游資源開發(fā)市場(chǎng)，采取以政府主導(dǎo)加企業(yè)集團(tuán)化的投資經(jīng)營(yíng)模式，以資本為紐帶，以大型項(xiàng)目為載體，通過政府采購方式以及經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，吸引外界有實(shí)力的企業(yè)參與憑祥特色旅游資源和產(chǎn)品的開發(fā)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理運(yùn)作，實(shí)行“公司制”的經(jīng)營(yíng)模式。
(1)友誼關(guān)景區(qū)、大連城景區(qū)所依托的旅游資源同時(shí)也屬于文物保護(hù)單位，為了使旅游開發(fā)與文物保護(hù)不發(fā)生沖突，故應(yīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)行“公司制”的經(jīng)營(yíng)模式為宜。景區(qū)所有權(quán)歸國(guó)家，其直接代表者應(yīng)是憑祥市政府；經(jīng)營(yíng)權(quán)或者由當(dāng)?shù)卣?、政府部門委托給國(guó)有旅游企業(yè)集團(tuán)或政府部門直屬企業(yè)，或通過公開對(duì)外出讓交給民營(yíng)企業(yè)；管理權(quán)方面，應(yīng)由政府牽頭成立一個(gè)旅游管理委員會(huì)，代表政府管理國(guó)有資產(chǎn)和負(fù)責(zé)進(jìn)行資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及各部門之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)。
(2)平而河景區(qū)和浦寨景區(qū)所依托的主要旅游資源分別是中越界河——平而河的自然風(fēng)光和浦寨國(guó)際邊貿(mào)城?？紤]到平而河特殊的政治背景和浦寨的邊貿(mào)經(jīng)濟(jì)功能，其景區(qū)治理模式應(yīng)采用隸屬于地方政府或政府部門的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。景區(qū)的所有權(quán)代表是政府；經(jīng)營(yíng)權(quán)由國(guó)有經(jīng)營(yíng)企業(yè)掌管；景區(qū)經(jīng)營(yíng)企業(yè)既負(fù)責(zé)景區(qū)資源的開發(fā)，又負(fù)責(zé)景區(qū)資源的保護(hù)。
(3)大青山景區(qū)是我國(guó)最大的亞熱帶珍稀石山樹木園。中國(guó)林科院熱帶林業(yè)實(shí)驗(yàn)中心便設(shè)在這里。其景區(qū)治理模式應(yīng)采用隸屬于主管部門的自主開發(fā)模式。景區(qū)經(jīng)營(yíng)主體應(yīng)是隸屬于林科院的管理機(jī)構(gòu)，其所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)、開發(fā)權(quán)與保護(hù)權(quán)互不分離。
2．做好憑祥五大景區(qū)周邊及內(nèi)部環(huán)境整治工作，保護(hù)好景區(qū)的生態(tài)環(huán)境。對(duì)分布有居民點(diǎn)的景區(qū)(如大連城景區(qū))，要加強(qiáng)治理景區(qū)內(nèi)村莊的環(huán)境，調(diào)整居民原有的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，可采取優(yōu)惠政策吸引景區(qū)內(nèi)的居民參與到景區(qū)的開發(fā)建設(shè)中來(如安排他們?cè)诰皡^(qū)內(nèi)就業(yè)或引導(dǎo)他們組建家庭旅館等)，實(shí)現(xiàn)居民受益和景區(qū)開發(fā)的互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)旅游開發(fā)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)。
3．針對(duì)一些景區(qū)內(nèi)有軍管區(qū)的情況，盡快與軍方協(xié)商，把營(yíng)房等遷出景區(qū)，從而拓展景區(qū)的發(fā)展空間。
4．加快推進(jìn)旅游企業(yè)的改革創(chuàng)新步伐，建立符合國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求的組織形式和運(yùn)行機(jī)制；組建適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求、具有自主創(chuàng)新意識(shí)的現(xiàn)代旅游企業(yè)；同時(shí)要積極引入國(guó)內(nèi)外成功的旅游景區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)和模式。
5．由當(dāng)?shù)卣蚵糜尉殖雒媾c口岸部門協(xié)調(diào)，推進(jìn)友誼關(guān)口岸建設(shè)，使通關(guān)口岸和友誼關(guān)旅游景區(qū)分離，旅游活動(dòng)和口岸通關(guān)檢驗(yàn)互不干擾。
6．浦寨景區(qū)要與越南方面進(jìn)行區(qū)域合作、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。力爭(zhēng)早日與越南政府達(dá)成協(xié)議，把浦寨邊貿(mào)城和越南的示范自由貿(mào)易區(qū)——新清口岸進(jìn)行整合，使浦寨與新清對(duì)接，共同建設(shè)中越跨國(guó)貿(mào)易特區(qū)。
