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我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革可以劃分為1979-1984年微觀體制改革時(shí)期與1985年至今宏觀體制改革時(shí)期兩個(gè)階段。即聯(lián)產(chǎn)承包變革取消以評(píng)工記分為主的農(nóng)村微觀分配制度取得成功以后，由于受城市改革滯后和農(nóng)產(chǎn)品供給能力的制約，農(nóng)村第二步改革雖然取得了一些成績(jī)，但是總體來(lái)說(shuō)是迄無(wú)成功。經(jīng)過(guò)四十多年剪刀差方式的積累，我國(guó)目前從總體上看已經(jīng)基本完成農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的階段，正步入工業(yè)與農(nóng)業(yè)平等發(fā)展階段。與此相適應(yīng)，徹底改革以剪刀差為主的農(nóng)村宏觀分配制度，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，新舊體制雙軌并存并行，勢(shì)必加劇對(duì)經(jīng)濟(jì)剩余的動(dòng)員和交易費(fèi)用的消耗。農(nóng)村分配關(guān)系秩序混亂所引發(fā)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)嚴(yán)重、農(nóng)業(yè)投資下降、發(fā)展結(jié)構(gòu)失調(diào)等問(wèn)題長(zhǎng)期困撓著人們，研究現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品成本負(fù)擔(dān)的制度變遷，并探討改革策略，具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。

（一）、剪刀差：弱化與放量

剪刀差機(jī)制主要涉及公社、企業(yè)和財(cái)政三類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體與農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度。改革以來(lái)我國(guó)剪刀差積累機(jī)制已經(jīng)被嚴(yán)重破壞。

1、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與流通體制改革動(dòng)搖了剪刀差機(jī)制基礎(chǔ)

為了縮小工農(nóng)產(chǎn)品交換剪刀差，1979年國(guó)家大幅度提高了農(nóng)副產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，隨后兩年又繼續(xù)提高了部分農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)，并降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格，1978-1981年間農(nóng)付產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格年均遞增11.5％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1950-1978年間遞增2.8％的速度，有效地改善了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的比價(jià)和農(nóng)村宏觀分配結(jié)構(gòu)的刺激功能。為農(nóng)村分配領(lǐng)域的全面改革創(chuàng)造了條件。提高農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格只能解決剪刀差量的縮小問(wèn)題，根本沒(méi)有改變剪刀差作為分配杠桿的經(jīng)濟(jì)機(jī)制本身。聯(lián)產(chǎn)承包變革改變了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)主體。農(nóng)戶(hù)具有了對(duì)各種經(jīng)濟(jì)信息作出理性反應(yīng)的能力。同時(shí)，農(nóng)戶(hù)作為基本核算單位也已經(jīng)能夠直接感受到自己對(duì)國(guó)家和集體提供的公共產(chǎn)品的成本負(fù)擔(dān)的輕重，市場(chǎng)價(jià)格的出現(xiàn)更使剪刀差方式暗拿明顯化，在以后牌市差價(jià)較大時(shí)，定購(gòu)遇到的抵制也越強(qiáng)烈。農(nóng)副產(chǎn)品流通體制的價(jià)格補(bǔ)帖改革是以國(guó)家財(cái)政承擔(dān)能力為限度的。由于農(nóng)副產(chǎn)品特別是糧食供需格局從供給制約轉(zhuǎn)為需求制約，出現(xiàn)供過(guò)于求狀況，國(guó)家財(cái)政農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷(xiāo)價(jià)格補(bǔ)貼從1979年的80億元猛增到1984年的227.41億元，財(cái)政不堪重負(fù)。這是農(nóng)村微觀分配結(jié)構(gòu)經(jīng)歷聯(lián)產(chǎn)承包變革之后，同“剪刀差”形式為特征的宏觀分配體制及其運(yùn)行機(jī)制發(fā)生沖突的表現(xiàn)。從1985年開(kāi)始，國(guó)家取消了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購(gòu)制度，對(duì)糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)合同定購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)的“雙軌制”，對(duì)其它農(nóng)產(chǎn)品放開(kāi)經(jīng)營(yíng)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中突出表現(xiàn)為限產(chǎn)限購(gòu)，使農(nóng)民承擔(dān)了更多的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

2、國(guó)有企業(yè)改革加速剪刀差貢奉的耗散和放量

70年代末就開(kāi)始的一系列的放權(quán)讓利為特征的國(guó)有企業(yè)改革，雖然通過(guò)擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)利改進(jìn)激勵(lì)機(jī)制，提高了國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)率，但由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)性和政策性業(yè)務(wù)并存，在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，越放權(quán)讓利，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者越容易侵害所有者權(quán)益，出現(xiàn)了工資侵蝕利潤(rùn)等超分配現(xiàn)象，國(guó)有資產(chǎn)流失和國(guó)有企業(yè)虧損日益嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)剩余已經(jīng)不能通過(guò)國(guó)有企業(yè)這個(gè)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入了。特別是國(guó)有糧食、外貿(mào)企業(yè)不但可以從牌市差價(jià)中獲取超額利潤(rùn)，反而逆向調(diào)節(jié)，加重消費(fèi)者和財(cái)政的負(fù)擔(dān)。使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度和糧食專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備制度很難落實(shí)。另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營(yíng)實(shí)行雙軌制，雖然制定了專(zhuān)營(yíng)、限價(jià)和糧肥掛購(gòu)政策，但由于沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼作支持，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格政府實(shí)際已經(jīng)很難控制了。這也是1989年以后剪刀差重新擴(kuò)大，農(nóng)民收入減少的重要因。1989-1995年間，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格呈現(xiàn)先抑后揚(yáng)格局，但其變動(dòng)總是落后于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)村消費(fèi)品價(jià)格的變動(dòng)。自1985年政府開(kāi)始放松對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)的管理，取消對(duì)農(nóng)用工業(yè)的補(bǔ)貼和對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的獎(jiǎng)售，到1987-1989年間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料因供需缺口較大而價(jià)格猛漲。雖然治理整頓期間政府價(jià)格管制嚴(yán)厲，但受損的正是農(nóng)民。尤其是1990和1991兩年，農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格下降，農(nóng)民因價(jià)格減收增支354.6億元。1988年前政策給農(nóng)民的實(shí)惠兩年之間就喪失殆盡，出現(xiàn)了農(nóng)民收入負(fù)增長(zhǎng)和增產(chǎn)不增收現(xiàn)象。1992年開(kāi)始的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立初期，本來(lái)迅速增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本理應(yīng)得到彌補(bǔ)，但已經(jīng)開(kāi)始企業(yè)化改革的國(guó)有糧食與外貿(mào)部門(mén)的宏觀調(diào)控職能弱化，甚至出現(xiàn)逆調(diào)節(jié)行為，引起糧食流通秩序混亂，導(dǎo)致以糧食購(gòu)銷(xiāo)差價(jià)大幅上漲為特征的嚴(yán)重通貨膨脹。在這場(chǎng)價(jià)格博奕中，農(nóng)民并沒(méi)有從所謂的“高價(jià)農(nóng)業(yè)”中獲益。正是農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易條件的惡化，是80年代末以來(lái)農(nóng)民收入持續(xù)停滯的直接原因。

3、通貨膨脹是中央政府分享農(nóng)業(yè)剩余的新形式

我國(guó)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的泡沫現(xiàn)象值得注意。1978-1984年間，我國(guó)農(nóng)民名義與實(shí)際收入年均增長(zhǎng)速度為17.9％和17.7％，差距僅0.2個(gè)百分點(diǎn)；1985-1988年間，農(nóng)民收入名義遞增11.3％，比實(shí)際增長(zhǎng)率5.0％高6.3個(gè)百分點(diǎn)；1989-1991年間農(nóng)民實(shí)際純收入年均僅遞增0.7％，而名義增長(zhǎng)率為9.1％，差距為8.4個(gè)百分點(diǎn)。這13年間農(nóng)民名義與實(shí)際收入增長(zhǎng)速度呈階段性減少趨勢(shì)。1992-1995年間，農(nóng)民名義收入年均遞增22.0％，而實(shí)際僅遞增4.8％，差距擴(kuò)大到17.2個(gè)百分點(diǎn)；在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)名義與實(shí)際收入增長(zhǎng)速度是相互背離的，說(shuō)明農(nóng)民所得的虛增與貶值。1996年我國(guó)的通貨膨脹得到抑制，農(nóng)民收入名義增長(zhǎng)22.1％，扣除價(jià)格因素后，仍然實(shí)際增長(zhǎng)10.4％，差距縮小到11.7個(gè)百分點(diǎn)。宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的好轉(zhuǎn)將有利于提高農(nóng)民收入（見(jiàn)表1）。

表1：我國(guó)農(nóng)民純收入名義與實(shí)際增長(zhǎng)

純收入增長(zhǎng)速度純收入增長(zhǎng)速度純收入增長(zhǎng)速度

年份名義%實(shí)際%年份名義%實(shí)際%年份名義%實(shí)際%

197919.9119.2198511.97.819913.22.0

198019.4516.619866.583.2199210.655.9

198116.7815.419879.155.2199317.563.2

198220.8919.9198817.816.4199432.485.03

198314.6814.2198910.38-1.6199529.245.42

198414.7113.6199014.11.8199622.0810.39

資料來(lái)源：農(nóng)調(diào)總隊(duì)歷年農(nóng)民收入資料

4、剪刀差積累機(jī)制的弱化并不等于農(nóng)民剪刀差貢奉的減少

改革開(kāi)放以后我國(guó)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換剪刀差以1988年為界，經(jīng)歷了直線(xiàn)縮小和波動(dòng)反彈兩大階段。據(jù)測(cè)算：寧夏剪刀差差幅從1976年的71.53下降到1988年的15.74％，又?jǐn)U大到1995年的34.51％，價(jià)格特別是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格扭曲又回復(fù)到80年代初的水平。同時(shí)剪刀差貢奉額占第一產(chǎn)業(yè)增加值的比重也從27.85％下降到9.84％，又?jǐn)U大到17.4％，暗拿農(nóng)民的比例在90年代又有所提高。雖然改革開(kāi)放以來(lái)從整體來(lái)看剪刀差幅度縮小了，但縮小剪刀差可以增加農(nóng)產(chǎn)品供給能力和工業(yè)品購(gòu)買(mǎi)力，在剪刀差機(jī)制沒(méi)有消失之前，貢奉額隨著城鄉(xiāng)工農(nóng)產(chǎn)品交換的范圍、數(shù)量擴(kuò)大而增加。1995年剪刀差差幅僅是1976年的48.2％，而其貢奉額卻是8.1倍。每個(gè)農(nóng)業(yè)人口負(fù)擔(dān)的剪刀差貢奉額增長(zhǎng)了5.1倍。農(nóng)民剪刀差貢奉額增加現(xiàn)在也已經(jīng)不能說(shuō)增加了財(cái)政收入，部門(mén)利益不但侵害了國(guó)家益，更加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)(段慶林，1996)。

(二）、農(nóng)業(yè)稅：輕稅到調(diào)整

1、輕稅政策是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物

解放初期稅收是國(guó)家參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分配的主要形式，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建立時(shí)期因轉(zhuǎn)型成本劇增、過(guò)度動(dòng)員農(nóng)業(yè)剩余導(dǎo)致1959-1961年農(nóng)業(yè)危機(jī)發(fā)生后，逐漸讓位于剪刀差形式，相應(yīng)采取了輕稅政策。我國(guó)目前農(nóng)業(yè)稅收制度基本沿用1958年國(guó)家頒布的《農(nóng)業(yè)稅條例》，征收對(duì)象是農(nóng)業(yè)收入，牧業(yè)稅僅在八個(gè)牧業(yè)地區(qū)征收。條例規(guī)定全國(guó)農(nóng)業(yè)稅平均稅率為常年產(chǎn)量的15％，地方政府可以征收不高于正稅14％的附加稅，輕稅政策主要表現(xiàn)在：<1>為了在剪刀差積累機(jī)制下適當(dāng)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，1961年我國(guó)農(nóng)業(yè)稅計(jì)征指標(biāo)核減為108億公斤，比1959年征收任務(wù)減少87億公斤。并將這一征收水平一直穩(wěn)定到1978年。為了促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1979-1983年國(guó)家實(shí)行農(nóng)業(yè)稅起征點(diǎn)制度，全國(guó)減免正稅和附稅共23.65億公斤。1985年又對(duì)貧困地區(qū)實(shí)行農(nóng)業(yè)稅減免政策等。降低了農(nóng)業(yè)稅實(shí)際稅率。<2>農(nóng)業(yè)稅的計(jì)征依據(jù)主要是耕地面積、常年產(chǎn)量、稅率和稅額，由于40年來(lái)沒(méi)有再進(jìn)行過(guò)查田定產(chǎn)，除了基本穩(wěn)定的稅額外，其它幾項(xiàng)都嚴(yán)重不實(shí)，實(shí)際上變成了包稅制。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，全國(guó)農(nóng)業(yè)稅實(shí)際負(fù)擔(dān)率已經(jīng)從1952年的12.2％下降到目前的3％以下，農(nóng)業(yè)稅越來(lái)越變得微不足道。

2、農(nóng)業(yè)稅種分化適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的要求

農(nóng)村改革以來(lái)，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，多種經(jīng)營(yíng)蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，行業(yè)間在比較收益和耕地占用方面矛盾較多，為此，國(guó)家農(nóng)業(yè)稅收政策進(jìn)行了必要的調(diào)整，<1>、調(diào)節(jié)農(nóng)村各業(yè)收益。為了解決農(nóng)業(yè)特產(chǎn)生產(chǎn)比較收益明顯高于糧食生產(chǎn)，與糧爭(zhēng)地的矛盾，并彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅包稅制不利于發(fā)揮調(diào)節(jié)功能的缺陷，1983年國(guó)務(wù)院決定對(duì)原包括在農(nóng)業(yè)稅中的農(nóng)林特產(chǎn)收入單獨(dú)征收農(nóng)林特產(chǎn)稅，并在1989年各地全面開(kāi)征。1994年又將原征收產(chǎn)品稅的部分農(nóng)、林、牧、水產(chǎn)品與原農(nóng)林特產(chǎn)稅合并，統(tǒng)一征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，初步達(dá)到公開(kāi)稅負(fù)、調(diào)整結(jié)構(gòu)的功效。<2>、調(diào)節(jié)耕地占用行為。為了更有效地保護(hù)和利用耕地，加強(qiáng)士地管理，1987年國(guó)務(wù)院決定對(duì)占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為開(kāi)征耕地占用稅。全部作為農(nóng)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金。

3、農(nóng)業(yè)稅調(diào)整標(biāo)志地方政府稅權(quán)意識(shí)增強(qiáng)

農(nóng)業(yè)稅是我國(guó)農(nóng)村的主體稅種，在長(zhǎng)期的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)稅體制下，地方政府缺乏征稅的積極性，耕地面積、常年產(chǎn)量等計(jì)稅依據(jù)嚴(yán)重不實(shí)，最終形成了包稅制。但包稅制也引起稅收實(shí)際負(fù)擔(dān)率過(guò)低和有地?zé)o稅、有稅無(wú)地現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在有一大批新開(kāi)發(fā)的耕地已過(guò)免稅期而沒(méi)有征稅，聯(lián)產(chǎn)承包后老灌區(qū)的群眾意見(jiàn)較大。為此，新疆、內(nèi)蒙古、寧夏等省區(qū)80年代末開(kāi)始對(duì)新開(kāi)墾荒地依法征收農(nóng)業(yè)稅，列入附加稅內(nèi)。1994年分稅制實(shí)施以后，農(nóng)業(yè)稅被劃為市縣本級(jí)收入，解決了信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，地方政府加強(qiáng)了征收管理工作，從而使農(nóng)業(yè)稅在地方財(cái)政收入中的地位和比重得到提高。農(nóng)業(yè)稅調(diào)整另外一個(gè)重要原因是增加縣級(jí)財(cái)政收入，緩解地方財(cái)力緊張的突出矛盾，所以真正有動(dòng)力調(diào)整的主要還是中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)。當(dāng)然，我國(guó)的“黑地”也主要分布在那里。1990年我國(guó)耕地概查面積比統(tǒng)計(jì)面積多出66024.5萬(wàn)畝，即實(shí)際耕地面積比賬面高31.5％。誤差較大的一是邊遠(yuǎn)地區(qū)，那里新開(kāi)發(fā)耕地較多，耕地分散，受自然災(zāi)害影響撞種地比重較大，搞準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的技術(shù)成本很高;一是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)是農(nóng)民收入的重要來(lái)源，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，隱瞞耕地面積是避稅的需要，搞準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的磨擦成本較高;而部分發(fā)達(dá)地區(qū)和非農(nóng)業(yè)區(qū)誤差較低，那里耕地面積一般較少，多種經(jīng)營(yíng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)，沒(méi)有調(diào)整的動(dòng)力。在農(nóng)業(yè)稅下劃的激勵(lì)下，不發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)整農(nóng)業(yè)稅的意愿較強(qiáng)，但賬外耕地分布與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的負(fù)相關(guān)，使調(diào)整在實(shí)際操作中首先遇到農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，不可避免地使農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)累退現(xiàn)象加劇。目前農(nóng)業(yè)稅收政策仍然不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。農(nóng)業(yè)稅收征收范圍局限于種植業(yè)、集中于產(chǎn)糧區(qū)的局面沒(méi)有得到根本的改變，土地級(jí)差收益和行業(yè)比較收益仍然沒(méi)有得到有效地調(diào)節(jié)。適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村稅收制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有建立起來(lái)。

4、政府農(nóng)業(yè)剩余積累機(jī)制的弱化是農(nóng)業(yè)公共投資減少的根源

在十多年來(lái)對(duì)以中央計(jì)劃與行政命令配置資源的經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行一系列市場(chǎng)化改革的過(guò)程中，分配體制從集權(quán)分配走向分權(quán)分配，在改善激勵(lì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，因傳統(tǒng)剪刀差積累機(jī)制的弱化而減少了政府財(cái)政收入。財(cái)政收入占GDP比重已經(jīng)從1978年的31.2％下降到1996年的10.9％。中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重從1986年的36.7％下降到1993年的22％，地方政府事權(quán)相應(yīng)擴(kuò)大，部分發(fā)達(dá)地區(qū)藏富于民。1994年實(shí)行的分稅制正逐步扭轉(zhuǎn)中央政府宏觀調(diào)控能力削弱的局面。國(guó)民經(jīng)濟(jì)初次分配結(jié)果制約著再次分配，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出狀況惡化尤其引人注目。農(nóng)業(yè)稅收（明稅＋暗稅）具有積累資金的功能，其實(shí)際上是國(guó)家進(jìn)行農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和科學(xué)技術(shù)推廣等公共產(chǎn)品的成本，或者說(shuō)是農(nóng)民享受?chē)?guó)家公共產(chǎn)品后支付的價(jià)格。由于剪刀差機(jī)制的弱化和稅收功能的僵化，國(guó)家從農(nóng)業(yè)上得到的資金積累現(xiàn)在已經(jīng)相對(duì)減少，農(nóng)業(yè)被認(rèn)為是低效產(chǎn)業(yè)，資金積累大量流向工業(yè)和服務(wù)部門(mén)。財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比重從1980年的12.4％下降到1993年的8.4％，分稅制后因中央財(cái)政支農(nóng)狀況好轉(zhuǎn)而比重略有提高。由于沒(méi)有界定各級(jí)政府發(fā)展農(nóng)業(yè)的事權(quán)，地方政府投資非農(nóng)化行為嚴(yán)重，致使農(nóng)田水利設(shè)施嚴(yán)重老化，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)面臨“線(xiàn)斷、網(wǎng)破、人散”局面，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。

(三)、使用費(fèi)：創(chuàng)新未均衡

1、農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題是公共產(chǎn)品供給過(guò)剩與分?jǐn)偧夹g(shù)困難的體現(xiàn)

農(nóng)村解體以后，新成立的鄉(xiāng)政府相應(yīng)設(shè)立了鄉(xiāng)財(cái)政，但其支出范圍在傳統(tǒng)制度內(nèi)非常有限，“收費(fèi)”成為彌補(bǔ)農(nóng)村公共品供給短缺的主要制度創(chuàng)新形式。制度的形成過(guò)程是一個(gè)多次博奕的過(guò)程，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題反復(fù)引起關(guān)注就是各方討價(jià)還價(jià)的表現(xiàn)。而農(nóng)民壓力集團(tuán)的缺乏,使農(nóng)村制度外公共品供給的決策程序成了自上而下的單方意愿。從中央到村組，各級(jí)政府各個(gè)部門(mén)都有權(quán)出臺(tái)各種收費(fèi)、集資、攤派項(xiàng)目，而其使用過(guò)程卻根本不受監(jiān)督，造成了部分公共資源的揮霍浪費(fèi)。地方資本原始積累水平?jīng)Q定了區(qū)域間農(nóng)村公共品成本分?jǐn)偡绞降腻漠?。?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府的運(yùn)作建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，有條件通過(guò)以工補(bǔ)農(nóng)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)越依賴(lài)收取稅費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，1996年我國(guó)農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)集體提留攤派和上交集體承包任務(wù)，東部地帶60.9元，其中上海、廣東、天津集體提留和攤派分別僅為3.41元、6.21元、12.78元。中部地帶97.1元，其中黑龍江、河南、湖北集體提留和攤派分別為172.73元、71.51元和70.51元，西部地帶新疆負(fù)擔(dān)上交和提留141.8元，其他省區(qū)27.3元。農(nóng)業(yè)省份負(fù)擔(dān)最重。目前被農(nóng)民基本認(rèn)可的是中央關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)不得超過(guò)上年人均純收入的5％的政策。然而不論是以鄉(xiāng)還是村平均收入計(jì)提,在農(nóng)民收入差距較大的情況下，都違背了公平負(fù)擔(dān)的原則。主要原因，還是鄉(xiāng)村政府很難弄清千家萬(wàn)戶(hù)的實(shí)際收入水平，為了降低交易成本，只能按田畝或人口或田畝與人口的結(jié)合來(lái)平攤稅費(fèi)。實(shí)際上使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)處于不利地位。出現(xiàn)了農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的累退現(xiàn)象(葉興慶，1997)。農(nóng)民收入截面資料證實(shí)這一現(xiàn)象。1992年，全國(guó)農(nóng)民收入十等份分組中，稅收負(fù)擔(dān)率從最低收入戶(hù)的4.2％下降到最高收入戶(hù)的1.2％；集體提留的負(fù)擔(dān)率從低收入戶(hù)的9.6％下降到最高收入戶(hù)的2.3％。稅收差異較小，而集體提留差異較大，急待規(guī)范。而從財(cái)政得到收入的比重則相對(duì)平均，說(shuō)明財(cái)政對(duì)農(nóng)村貧困農(nóng)戶(hù)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制還遠(yuǎn)沒(méi)有形成。最近農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)民收入及農(nóng)民負(fù)擔(dān)統(tǒng)計(jì)“鄉(xiāng)改村”的意見(jiàn)，初衷雖好卻反而增加了制度運(yùn)行的交易費(fèi)用，其可行性和科學(xué)性值得商榷。

2、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)公糧制的逆市場(chǎng)化性質(zhì)

1993年以來(lái)，我國(guó)在安徽、河北、湖北、河南等七個(gè)農(nóng)業(yè)省份50多個(gè)縣市進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度改革試點(diǎn)工作，主要經(jīng)驗(yàn)是實(shí)行“公糧制”。主要內(nèi)容包括：稅費(fèi)統(tǒng)籌、折實(shí)征收、依率納糧、取消定購(gòu)、午六秋四、兩次交清、一定三年、不增不減、糧站收糧、財(cái)政結(jié)算、稅歸國(guó)庫(kù)、費(fèi)歸鄉(xiāng)村、費(fèi)用包干、村有鄉(xiāng)管、嚴(yán)格收支、帳目公開(kāi)。一些學(xué)者則建議在公糧制的基礎(chǔ)上“費(fèi)改稅”，即把鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留改為農(nóng)業(yè)稅或鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)收益稅，不一定折實(shí)征收，這比較適合于非糧食主產(chǎn)區(qū)的實(shí)際。還有渦陽(yáng)等地的“稅費(fèi)大包干”形式，也是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)一并交納，但在管理上實(shí)行“鄉(xiāng)稅村費(fèi)制”，即打破鄉(xiāng)財(cái)政和鄉(xiāng)統(tǒng)籌的界限，將鄉(xiāng)級(jí)資金統(tǒng)一納入財(cái)政收支范圍管理;純集體資金由鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織管理。以行政村農(nóng)民純收入為稅費(fèi)征收的依據(jù)，在收取方式上實(shí)行“貨幣稅現(xiàn)制”，分村核算，仍然保留糧食定購(gòu)。以公糧制為影響最大。公糧制以及其它稅費(fèi)改革形式能夠解決一些農(nóng)村工作中存在的矛盾。其主要作用是有利于完成糧食定購(gòu)任務(wù)。國(guó)家為了彌補(bǔ)公糧與糧食儲(chǔ)備需求間的缺口，至今每年仍然向農(nóng)民下達(dá)糧食定購(gòu)任務(wù)。但糧食定購(gòu)價(jià)格往往低于市場(chǎng)價(jià)格，許多農(nóng)民并不愿意把糧食賣(mài)給國(guó)家。為此，鄉(xiāng)村干部每年要耗費(fèi)大量精力到農(nóng)戶(hù)家中催糧。實(shí)行公糧制后，征收農(nóng)林特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)費(fèi)等資金也折征糧食，使得新公糧數(shù)量超過(guò)了定購(gòu)任務(wù)量，有利于確保國(guó)家掌握糧源。然而公糧制并沒(méi)有從根本上理順農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分配關(guān)系。主要弊端是價(jià)格暗拿范圍擴(kuò)大。公糧制的基礎(chǔ)是計(jì)劃價(jià)格，由于農(nóng)業(yè)稅征實(shí)的結(jié)算價(jià)以及定購(gòu)糧的收購(gòu)價(jià)與糧食市場(chǎng)價(jià)存在一定的強(qiáng)制性?xún)r(jià)格差。公糧制一方面放棄了農(nóng)業(yè)稅以外的定購(gòu)部分，一方面卻把更多的農(nóng)林特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)費(fèi)等以定購(gòu)價(jià)折征實(shí)物，無(wú)疑會(huì)更多地套取差價(jià)款（增額即所謂“第三塊資金”），暗拿農(nóng)民部分收益。另外“公糧制”并沒(méi)有改變稅收制度。農(nóng)業(yè)稅收實(shí)際負(fù)擔(dān)過(guò)低的狀況依然如故，稅收的調(diào)節(jié)功能根本不能發(fā)揮；農(nóng)林特產(chǎn)稅折實(shí)征收糧食也不利于商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。把稅費(fèi)合一按田畝平攤折實(shí)征收，將直接增加承包耕地從事種植業(yè)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不符合合理負(fù)擔(dān)原則。折實(shí)征收也存在風(fēng)險(xiǎn)。公糧制恢復(fù)征收公糧，是為了實(shí)物保值。然而能否保值取決于糧食市場(chǎng)的供需狀況。糧食緊俏時(shí)，價(jià)揚(yáng)銷(xiāo)暢，各方受益;糧食過(guò)剩時(shí)，價(jià)跌滯銷(xiāo)，糧食部門(mén)難以變現(xiàn)，即使低價(jià)售出也往往公糧款少于原先的稅費(fèi)總額，國(guó)家稅收、糧站差價(jià)、鄉(xiāng)村提留三者提襟見(jiàn)肘，容易引起稅費(fèi)主體利益矛盾。

3、使用費(fèi)是適合地方政府運(yùn)用的收入形式

稅外使用費(fèi)征收制度是改革以后我國(guó)城鄉(xiāng)普遍出現(xiàn)的一種制度安排，它是在中央統(tǒng)收統(tǒng)支體制未作根本改變情況下，適應(yīng)地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的制度創(chuàng)新。實(shí)際上使用費(fèi)是許多國(guó)家都存在的一種受益人為交換政府機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)或商品而繳納的費(fèi)用，它有別于與具體支出項(xiàng)目無(wú)聯(lián)系的強(qiáng)迫征收的稅收，是比較適合地方政府運(yùn)用的收入形式。實(shí)行向大多數(shù)使用者或受益者按邊際成本價(jià)格收費(fèi)，有利于降低對(duì)公共產(chǎn)品低價(jià)和補(bǔ)貼所造成的效率損失，有利于收回成本，也更便于群眾監(jiān)督(世界銀行1988）。使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下被人為壓低了的公共產(chǎn)品價(jià)格得以逐步提高，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律。當(dāng)然，收取規(guī)費(fèi)雖然為地方政府增加公共投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了一個(gè)重要的資金來(lái)源，但也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)同構(gòu)、部門(mén)利益膨脹、腐敗問(wèn)題滋生的溫床。關(guān)鍵是政府部門(mén)及其企事業(yè)單位轉(zhuǎn)嫁其低效率，并依靠其行政權(quán)力和壟斷地位牟取私利。機(jī)構(gòu)改革和引入競(jìng)爭(zhēng)是治本之策。

我國(guó)目前使用費(fèi)作為強(qiáng)制性制度變遷的產(chǎn)物，仍然處于制度非均衡狀態(tài)。為了規(guī)范集體提留而進(jìn)行“費(fèi)改稅”，雖然有利于抑制費(fèi)的膨脹，但也割斷了費(fèi)的來(lái)源和使用上的對(duì)應(yīng)關(guān)系，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的作法未嘗不會(huì)以更為強(qiáng)制性的面目出現(xiàn)，實(shí)際上是減少了博弈的渠道。在過(guò)渡時(shí)期，改革隨時(shí)會(huì)調(diào)整分配關(guān)系，“費(fèi)改稅”后肯定會(huì)降低其靈活性，使經(jīng)濟(jì)關(guān)系不能夠及時(shí)調(diào)整。再說(shuō)費(fèi)的提取和分?jǐn)傇诘貐^(qū)間差別很大，很難制定一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的統(tǒng)一政策。而且隨著收入水平提高和社會(huì)分層，一些公共產(chǎn)品會(huì)逐步轉(zhuǎn)化為俱樂(lè)部產(chǎn)品，例如新興的農(nóng)業(yè)科技協(xié)會(huì)對(duì)相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)的需求;甚至成為私人產(chǎn)品，如大型農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備等。我們也可以將一些外部性較大的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為排他性產(chǎn)權(quán)，如一些地方將小型農(nóng)田水利設(shè)施承包。總之，至少在兩個(gè)轉(zhuǎn)變還未完成的時(shí)期內(nèi)，保留使用費(fèi)形式是有利的。

4、抑制不合理負(fù)擔(dān)的根本途徑是建立農(nóng)村公共選擇制度

擴(kuò)大基層民主，建立和完善村民自治、村務(wù)公開(kāi)制度，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序?qū)崿F(xiàn)由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，達(dá)到由社區(qū)內(nèi)部對(duì)公共產(chǎn)品的需求來(lái)決定公共產(chǎn)品供給的目標(biāo)(葉興慶，1997），是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本途徑。提高同意一致性的另一條作法是認(rèn)真執(zhí)行<<中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定>>，推廣農(nóng)村集體提留三項(xiàng)制度，即預(yù)決算制度、監(jiān)督卡制度和定向?qū)徲?jì)制度。并對(duì)貧困戶(hù)免除稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)禁不顧收入差異而平均攤派的錯(cuò)誤作法。

二、

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村總體分配格局為：1996年在全國(guó)農(nóng)村可分配凈收入中，國(guó)家稅收1536.7億元，占7.3％;鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌679.7億元，占3.2％;農(nóng)民經(jīng)營(yíng)所得15971.6億元，占76.6％，加上從集體再分配收入農(nóng)民所得總額為16237億元。1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)68.1％由農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，村提留63.9％由村組集體經(jīng)營(yíng)、33.9％由家庭經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)辦和聯(lián)戶(hù)企業(yè)負(fù)擔(dān)的提留統(tǒng)籌分別占8.2％和1.22％。我們根據(jù)農(nóng)調(diào)總隊(duì)和農(nóng)業(yè)部有關(guān)資料推算，1996年全國(guó)農(nóng)民家庭負(fù)擔(dān)稅收350.57億元，上交集體承包任務(wù)259.09億元，集體提留攤派377.69億元，義務(wù)工和積累工折價(jià)最少455.15億元（工價(jià)每個(gè)勞動(dòng)日6.7元），農(nóng)產(chǎn)品定購(gòu)差價(jià)514.96億元，可計(jì)算的農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額為1957.46億元，約占當(dāng)年第一產(chǎn)業(yè)增加值的14.4％，其中稅收僅占農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額的17.9％；農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)213元，占當(dāng)年農(nóng)民純收入的11％。如果考慮剪刀差貢奉額可能已經(jīng)超過(guò)1000億元，則農(nóng)民負(fù)擔(dān)更重，而國(guó)家所得卻寥寥。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題主要是協(xié)調(diào)價(jià)稅費(fèi)三方利益，突出表現(xiàn)在價(jià)稅關(guān)系上。農(nóng)村公共產(chǎn)品制度改革必須兼顧區(qū)域分類(lèi)、循序漸進(jìn)。

(一）、循序漸進(jìn)：宏觀綜合改革

宏觀分配制度綜合改革是農(nóng)村第二步改革的突破口，其基本思路是:減購(gòu)、放價(jià)、改稅、規(guī)費(fèi)，相應(yīng)提高財(cái)政支援農(nóng)業(yè)的比重。

1、改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制。我國(guó)糧食與棉花購(gòu)銷(xiāo)體制至今仍然具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，其不但通過(guò)征購(gòu)和剪刀差方式分享農(nóng)業(yè)剩余，而且已經(jīng)企業(yè)化的糧食和供銷(xiāo)部門(mén)通過(guò)逆向和滯后調(diào)節(jié)放大農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)，從中牟利。“九五”期間，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革可以從以下幾方面來(lái)保護(hù)農(nóng)民利益。(1)，減少定購(gòu)糧食數(shù)量，重點(diǎn)保證城鎮(zhèn)低收入人口口糧和其它必保用糧的需求；價(jià)格隨行就市，結(jié)合社會(huì)保障制度定向補(bǔ)貼貧困階層。完善糧食專(zhuān)儲(chǔ)制度，最后達(dá)到國(guó)家只管專(zhuān)儲(chǔ)糧。通過(guò)減購(gòu)放價(jià)減少?lài)?guó)家和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民通過(guò)市場(chǎng)獲得更多的利益。(2)，加大國(guó)有糧食企業(yè)體制改革的力度，從機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)務(wù)、管理、倉(cāng)儲(chǔ)等方面分離政策性職能和經(jīng)營(yíng)性職能，建立國(guó)家糧食儲(chǔ)備體系，使糧食企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)者。并且鼓勵(lì)扶持農(nóng)墾、農(nóng)業(yè)、外貿(mào)及民營(yíng)糧食企業(yè)發(fā)展，通過(guò)培育多元化的市場(chǎng)主體，減少壟斷經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)民利益的侵蝕。(3)，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控能力，完善糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、糧食專(zhuān)儲(chǔ)制度和糧食貿(mào)易體制，促進(jìn)產(chǎn)銷(xiāo)區(qū)糧食貿(mào)易的市場(chǎng)化，重點(diǎn)保護(hù)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。

2、農(nóng)業(yè)稅收制度改革?，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制的根本改革，比較理想的方案是取消目前相互脫節(jié)的農(nóng)業(yè)各稅，代之以統(tǒng)一的農(nóng)村“土地稅＋產(chǎn)品稅”的稅收模式。(1)、土地稅。農(nóng)村土地稅的征稅對(duì)象是使用農(nóng)村土地從事生產(chǎn)的行為。這一方面是為了保護(hù)極度稀缺的耕地資源，控制濫占濫用土地行為；一方面是調(diào)節(jié)土地使用者從土地上因肥力和位置不同而獲得的級(jí)差收益。應(yīng)該制定相應(yīng)的差別稅率，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地、劣等地和優(yōu)等地的使用。對(duì)從事山地、草原、荒地、灘涂等開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)的項(xiàng)目，可給予一定時(shí)期的免稅；對(duì)貧困地區(qū)劣等耕地或因受自然災(zāi)害而減產(chǎn)或絕收者應(yīng)該減免稅收。凡經(jīng)國(guó)家土地部門(mén)批準(zhǔn)征用的耕地，并已按規(guī)定交納了耕地占用稅的，應(yīng)從占有當(dāng)年起依法核減農(nóng)業(yè)稅任務(wù)基數(shù)。對(duì)達(dá)到征稅條件，超過(guò)免稅期限的新墾和復(fù)墾耕地，及時(shí)調(diào)增農(nóng)業(yè)稅任務(wù)。計(jì)稅土地面積全部依據(jù)土地詳查的結(jié)果。農(nóng)村土地稅的規(guī)?？蓞⒄漳壳稗r(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅附加、耕地占用稅以及農(nóng)林特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅及其附加確定。其中種植糧食作物的耕地可以征實(shí)，或折收代金，以當(dāng)?shù)仄骄袌?chǎng)價(jià)格結(jié)算。(2)，產(chǎn)品稅。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品稅的納稅對(duì)象是一切農(nóng)副產(chǎn)品的銷(xiāo)售收入。實(shí)行隨售隨征，多售多征，少售少征，不售不征的原則。主要為了調(diào)節(jié)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、林產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等的收益差別。其稅率可以依據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品的成本利潤(rùn)率實(shí)行差別稅率。其征收規(guī)?？蓞⒄宅F(xiàn)有糧棉差價(jià)款或剪刀差貢奉額的一定比例來(lái)確定。使原來(lái)由糧棉種植者負(fù)擔(dān)的暗稅轉(zhuǎn)移到其他比較收益較高的農(nóng)產(chǎn)品上來(lái)?？紤]到目前規(guī)模較小的農(nóng)業(yè)各稅與土地價(jià)值不符，而剪刀差貢奉較大又不利于產(chǎn)品稅的征收，在設(shè)計(jì)稅制時(shí)可以適當(dāng)調(diào)增土地稅的規(guī)模(稅率)，相應(yīng)降低產(chǎn)品稅的規(guī)模(稅率)。

農(nóng)村宏觀分配綜合改革就是要通過(guò)徹底取消農(nóng)產(chǎn)品定購(gòu)制度，將剪刀差積累方式已經(jīng)嚴(yán)重具有的外部性?xún)?nèi)部化，在降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，適當(dāng)提高財(cái)政農(nóng)業(yè)收入和支出的比重。當(dāng)然，隨著工業(yè)化的發(fā)展，國(guó)家將有能力在公共預(yù)算范圍內(nèi)逐步加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持、保護(hù)和服務(wù)。

（二）、區(qū)域分類(lèi)：四種分配模式

我國(guó)地域遼闊，自然條件差異十分明顯;經(jīng)過(guò)地方主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)差距更為擴(kuò)大。一方面是傳統(tǒng)體制形成的存量分配關(guān)系的影響依然普遍存在;一方面是增量改革所形成的新分配關(guān)系的作用日益增強(qiáng)，以至形成不同的地區(qū)分配模式。如何確保改革政策在不同區(qū)域內(nèi)都具有可操作性，是農(nóng)村改革的難點(diǎn)之一。為了搞清楚農(nóng)村分配關(guān)系的地區(qū)差異，我們利用農(nóng)調(diào)總隊(duì)1996年住戶(hù)調(diào)查分省資料中的農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)凈收益水平及其農(nóng)民家庭負(fù)擔(dān)的稅收、上交集體承包任務(wù)、集體提留和攤派、農(nóng)產(chǎn)品（糧棉）定購(gòu)差價(jià)和農(nóng)民純收入的分配結(jié)構(gòu)6個(gè)指標(biāo)，經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化處理和計(jì)算機(jī)SAS軟件平均距離法聚類(lèi)分析，根據(jù)新類(lèi)的均方根標(biāo)準(zhǔn)偏差和聚類(lèi)過(guò)程圖判斷，確定將全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分配劃分為四種模式。

1、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)分配模式：一類(lèi)地區(qū)包括廣東、浙江、北京、福建、江蘇、天津和上海7個(gè)地區(qū)，地處我國(guó)東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。作為改革前就是我國(guó)最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)地區(qū)，其稅收、上交和定購(gòu)任務(wù)絕對(duì)量一般較多，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展比重已經(jīng)降到全國(guó)的最低水平。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，耕地大量減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)萎縮，已經(jīng)成為我國(guó)主要的缺糧省份，一些地區(qū)絕對(duì)負(fù)擔(dān)水平也較低。改革后傳統(tǒng)制度外新興的公共產(chǎn)品的成本主要被發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)支付。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的集體提留攤派和社會(huì)集資罰款等較少。充裕的地方財(cái)政使農(nóng)村分配關(guān)系十分寬松，往往藏富于民。雖然也存在少量的農(nóng)村貧困人口，但是在“九五”期間將提前完成扶貧攻堅(jiān)任務(wù)。農(nóng)民收入水平及其占凈收益的比重均很高。

2、特殊經(jīng)濟(jì)分配模式：二類(lèi)地區(qū)包括云南、貴州、海南、廣西、西藏、青海、甘肅、山西8個(gè)地區(qū)，地處我國(guó)南部邊疆和北方次邊緣區(qū)。受自然條件和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約，人均耕地雖多但生產(chǎn)力水平較低，糧食生產(chǎn)缺乏比較優(yōu)勢(shì);山地較多在經(jīng)濟(jì)作物、林業(yè)、牧業(yè)方面各有所長(zhǎng)，是我國(guó)第二大缺糧區(qū)域，糧棉定購(gòu)貢獻(xiàn)一般較低。由于是我國(guó)主要的民族地區(qū)和貧困地區(qū)，國(guó)家給予一定的政策優(yōu)惠和支持，稅收特別是上交和提留很低。雖然農(nóng)民所得占凈收益比重接近發(fā)達(dá)地區(qū)，但是收入水平卻是全國(guó)最低的。

3、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)分配模式：三類(lèi)地區(qū)包括湖北、湖南、江西、安徽、河南、山東、河北、陜西、寧夏、四川、重慶11個(gè)地區(qū)，一般地處我國(guó)內(nèi)陸，是我國(guó)重要的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)地區(qū)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)：1996年其占全國(guó)總量的比重，耕地面積45.5％、鄉(xiāng)村人口57.5％、糧食51.8％、棉花60.3％、油料67.3％、蔬菜56.0％、肉類(lèi)產(chǎn)量56.8％。除個(gè)別地區(qū)外鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展處于中等水平。由于承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品有效供給任務(wù)較重，而人地關(guān)系緊張，是我國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)矛盾最為突出的區(qū)域。

4、規(guī)模經(jīng)濟(jì)分配模式：四類(lèi)地區(qū)包括黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、新疆5個(gè)地區(qū)，地處我國(guó)北部邊疆。突出特點(diǎn)是邊疆土地遼闊而人口密度較低，解放以后開(kāi)發(fā)性農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)民人均擁有耕地面積近5畝，是全國(guó)平均水平的4.7倍。農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平高，取得了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。東北與內(nèi)蒙古是我國(guó)新興的商品糧基地，每年有大量玉米、大豆等糧食調(diào)運(yùn)南方;新疆是新興的棉花產(chǎn)區(qū)，產(chǎn)量已占全國(guó)的22.4％，又都是我國(guó)北方主要的牧區(qū)或林區(qū)。按農(nóng)民人均計(jì)算的稅收、上交和提留均達(dá)70多元，糧棉定購(gòu)差價(jià)更是174.24元，是全國(guó)平均水平的3.1倍。雖然農(nóng)民所得僅占凈收益的82.66％，但是純收入仍然處于中上水平。規(guī)模經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)了分配偏差。（見(jiàn)表2）

表2我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收益分配的地區(qū)模式單位：元%

農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)凈收益(元)國(guó)家稅收上交承包任務(wù)集體提留攤派農(nóng)產(chǎn)品定購(gòu)差價(jià)農(nóng)民純收入

人均比重人均比重人均比重人均比重人均比重

全國(guó)2089.4738.131.8228.181.3541.081.9756.012.681926.192.18

一類(lèi)地區(qū)3490.3932.430.9334.560.9914.090.4041.311.183368.096.49

二類(lèi)地區(qū)1451.6923.751.648.130.5610.070.6917.251.191392.595.92

三類(lèi)地區(qū)1848.2936.321.9722.951.2452.122.8249.902.701687.091.27

四類(lèi)地區(qū)2262.1372.223.1970.183.1075.543.35174.247.701870.082.66

資料來(lái)源：據(jù)農(nóng)調(diào)總隊(duì)<<中國(guó)農(nóng)村住戶(hù)調(diào)查資料>>(1996年)計(jì)算

制定我國(guó)農(nóng)村政策應(yīng)該注意力求政策統(tǒng)一并兼顧區(qū)域特點(diǎn)：第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域化分工是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)該盡快徹底改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，取消糧棉定購(gòu)任務(wù)和省際調(diào)撥計(jì)劃，建立全國(guó)統(tǒng)一的商品大市場(chǎng)，減少農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的利益流失。深化糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，消除阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域分工的副作用，國(guó)家財(cái)政農(nóng)業(yè)投資應(yīng)該重點(diǎn)支持三類(lèi)和四類(lèi)地區(qū)。通過(guò)轉(zhuǎn)移支付扶持中西部貧困地區(qū)，并促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向東部發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。在全國(guó)糧食供需格局從供給制約向需求制約轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，應(yīng)該真正落實(shí)糧食保護(hù)價(jià)制度，防止盲目進(jìn)口沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。第二，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革，地方政府參與企業(yè)分配的渠道會(huì)進(jìn)一步規(guī)范，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)也不太景氣的情況下，尤其是發(fā)展已經(jīng)滯后的不發(fā)達(dá)地區(qū)，靠隨意提留以工補(bǔ)農(nóng)希望不可太高，應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的稅收工作。分稅制亦可能不足以刺激發(fā)達(dá)地區(qū)提高農(nóng)業(yè)稅收和提留水平，中央應(yīng)該采取與地方政府分享土地增殖收益的方式，適當(dāng)放松東部發(fā)達(dá)地區(qū)的非農(nóng)建設(shè)用地，集中資金增加中西部農(nóng)業(yè)投資。第三，解決公共財(cái)政中嚴(yán)重的收入來(lái)源和支出“負(fù)向不對(duì)稱(chēng)”問(wèn)題的關(guān)鍵是限制對(duì)東部地帶的各種優(yōu)惠，理順資源性產(chǎn)品的價(jià)格體系，相反應(yīng)該根據(jù)能力原則提高東部對(duì)中西部地區(qū)的支持。