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摘要：建設(shè)工程質(zhì)量不僅關(guān)系工程的適用性和建設(shè)項(xiàng)目的投資效果，而且關(guān)系到人民群眾生命財(cái)產(chǎn)的安全。隨著我國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的蓬勃發(fā)展，建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，每年投資建設(shè)的各類工程項(xiàng)目達(dá)十幾億平方米，一旦發(fā)生工程質(zhì)量問題，會直接影響公共利益和公眾安全，因而，建設(shè)工程質(zhì)量越來越成為人們所關(guān)注的熱點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：工程質(zhì)量質(zhì)量監(jiān)督項(xiàng)目管理

黨中央、國務(wù)院歷來對建設(shè)工程質(zhì)量十分重視。建國以后就提出“百年大計(jì)、質(zhì)量第一”的建設(shè)方針，頒發(fā)了許多建設(shè)工程質(zhì)量管理辦法。改革開放以來，進(jìn)一步反復(fù)強(qiáng)調(diào)，為保證建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展，必須強(qiáng)化對工程質(zhì)量的監(jiān)督和管理。1984年9月18日國務(wù)院頒布的《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，提出要改革工程質(zhì)量監(jiān)督辦法，按城市建立專門的機(jī)構(gòu)，對工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督檢查。1998年底，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志在生產(chǎn)視察三峽工程時強(qiáng)調(diào)指出，質(zhì)量是三峽工程的生命，建設(shè)的成敗在于質(zhì)量，要求實(shí)行全方位、全過程的有效控制，每一工程環(huán)節(jié)，務(wù)必做到萬無一失。針對近年來在一些工程建設(shè)中暴露出來的嚴(yán)重質(zhì)量問題，朱容基總理于1999年2月1日主持召開全國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量工作會議，要求加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目管理，確保建設(shè)工程質(zhì)量。九屆人大二次會議期間，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在許多場合對工程質(zhì)量問題發(fā)表重要講話。3月8日，中共中央總書記、國家主席在參加上海代表團(tuán)大組討論會時，再次對建設(shè)工程質(zhì)量表示關(guān)切，并指出：“做好工程技術(shù)質(zhì)量知識的普及工作很重要”。

本文對工程質(zhì)量管理著重從三個方面進(jìn)行談?wù)摚?/p>

1、開發(fā)商與承建商的形成與市場管理

2、政府監(jiān)督管理與質(zhì)量檢測的行為

3、社會監(jiān)督與監(jiān)理單位的管理

開發(fā)商與承建商的形成與市場管理

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科技的進(jìn)步，促使建設(shè)工程向精、新、大、深、高全主位發(fā)展。為此提高與保證工程質(zhì)量必須相應(yīng)的有它新的思考。搞好建設(shè)管理目的體制改革，認(rèn)真推行全面質(zhì)量管理，更重要的是技術(shù)創(chuàng)新，科學(xué)的動態(tài)管理，人力資源的開發(fā)，增加建設(shè)工程的知識含量，實(shí)施建設(shè)工程知識經(jīng)濟(jì)人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，來提高工程質(zhì)量。依靠知識新資源實(shí)現(xiàn)其質(zhì)量的超常發(fā)展。

開發(fā)商是把資金投向工程建設(shè)市場的人，是工程建設(shè)市場的原動力，是他們推動了建設(shè)市場的發(fā)展，對于提高建設(shè)工程質(zhì)量，他們也是最根本的動力。充分發(fā)揮他們的積極性，為他們提供必要的服務(wù)，讓它們的推動力直接到達(dá)建設(shè)項(xiàng)目，將會極大地提高工程質(zhì)量。

然而從統(tǒng)計(jì)資料上看，開發(fā)商的違規(guī)行為逐漸成為工程質(zhì)量問題的源頭。發(fā)展商和開發(fā)商在建設(shè)市場中往往處于主導(dǎo)、強(qiáng)勢地位，別的市場主體很難對其違規(guī)行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和制衡，也就是說，靠市場自身的力量無法改變這種不利局面，因此，有必要完善法律法規(guī)，動用政府強(qiáng)制力，加強(qiáng)對發(fā)展商和開發(fā)商的監(jiān)管。要想杜絕外因一提到的這種現(xiàn)象，控制住最低質(zhì)量，就必須加強(qiáng)監(jiān)督并加大開發(fā)商與承包商雙方的責(zé)任，提高違規(guī)成本。

全面質(zhì)量管理最早推行于美國，后來一些發(fā)達(dá)的國家開始逐步推行，六十年代日本有了新的發(fā)展，七十年代以來我國推行全員質(zhì)量管理工作亦有了很大發(fā)展。我們推行的是中國式的全面質(zhì)量管理，它具有中國特色，是現(xiàn)代化的，博采眾長，洋為中用，具有實(shí)效，上品種、上質(zhì)量，上水平適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民的物質(zhì)文化需要的全面質(zhì)量管理。

它的基本思想是：把專業(yè)技術(shù)，經(jīng)營管理，數(shù)理統(tǒng)計(jì)和思想教育結(jié)合起來，建立起從產(chǎn)品的研究、設(shè)計(jì)，生產(chǎn)制造，售后服務(wù)等一整套的質(zhì)量保證體系，從而用最經(jīng)濟(jì)的手段，生產(chǎn)出用戶滿意的產(chǎn)品。它的基本核心是強(qiáng)調(diào)以提高人的工作質(zhì)量，保證工序質(zhì)量，以工序質(zhì)量保證產(chǎn)品質(zhì)量，達(dá)到全面提高企業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)效益的目的。它的特點(diǎn)是，從過去的事后檢驗(yàn)把關(guān)為主，變?yōu)轭A(yù)防攻進(jìn)為主，從管結(jié)果變?yōu)楣芤蛩?，把影響質(zhì)量問題的諸因素查找出來，首先抓住主要矛盾，發(fā)動全員、全部門參加，依靠科學(xué)管理理論、程序、方法，使生產(chǎn)經(jīng)營的全過程都處于受控狀態(tài)。

但在另一方面，開發(fā)商是推動建設(shè)市場運(yùn)轉(zhuǎn)的根本動力，也是推動工程質(zhì)量提高的最基本的動力，從這個意義上說，開發(fā)商處于主導(dǎo)地位是有其合理性的，對業(yè)主加強(qiáng)監(jiān)管不能傷害到業(yè)主的投資熱情，傷及業(yè)主投資熱情的監(jiān)管是不成功的。這種投資熱情不僅不能傷害，還應(yīng)該積極鼓勵并提供必要的服務(wù)。因此，對發(fā)展商和開發(fā)商如何加強(qiáng)監(jiān)管、提供服務(wù)，使之成為提高建設(shè)工程質(zhì)量的主力軍是一個值得深入研究的話題。

開發(fā)商之所以有投資行為是來自于他們對投資回報(bào)的期望，這種投資回報(bào)多為經(jīng)濟(jì)方面的，也可能有精神或其他方面的，發(fā)展商和開發(fā)商的投資行為一般不會以工程質(zhì)量為終極追求目標(biāo)，發(fā)展商和開發(fā)商所真正關(guān)心的是投資回報(bào)，工程質(zhì)量僅僅只是業(yè)主實(shí)現(xiàn)其投資目的的手段之一。當(dāng)工程質(zhì)量成為發(fā)展商和開發(fā)商實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的必要條件時，他們會發(fā)自內(nèi)心地、千方百計(jì)地提高工程質(zhì)量，這時來自業(yè)主的提高工程質(zhì)量的驅(qū)動力就會非常強(qiáng)大；當(dāng)工程質(zhì)量不影響業(yè)主投資目的的實(shí)現(xiàn)甚至是阻礙了其投資目的的實(shí)現(xiàn)時，發(fā)展商和開發(fā)商便不再會發(fā)出很大的推動力，甚至?xí)l(fā)出負(fù)推動力。因此，開發(fā)商對工程質(zhì)量的推動力取決于工程質(zhì)量與開發(fā)商投資目的的關(guān)聯(lián)程度，這種關(guān)聯(lián)程度便是開發(fā)商質(zhì)量行為的內(nèi)因。影響開發(fā)商質(zhì)量行為的外因較為復(fù)雜，發(fā)展商和開發(fā)商作為經(jīng)濟(jì)人的情形。工程建設(shè)市場是一個簡單建設(shè)市場，在這個簡單建設(shè)市場中只存在開發(fā)商和承包商，即市場上的買方和賣方，他們都是經(jīng)濟(jì)人，開發(fā)商向承包商購買工程建設(shè)服務(wù)，承包商提供相應(yīng)的服務(wù)并取得對價。另外，建設(shè)市場是買方市場，開發(fā)商居于主導(dǎo)地位，因此在最低質(zhì)量的責(zé)任中開發(fā)商方的責(zé)任應(yīng)更大一些。

當(dāng)前大量未經(jīng)規(guī)范化培訓(xùn)和考核的人員涌入建筑市場，不但生產(chǎn)不出高質(zhì)量的產(chǎn)品和工程，而且這會嚴(yán)重制約有關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展。勞動法規(guī)定：“對規(guī)定的職業(yè)制定技能標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行職業(yè)資格證書制度，由經(jīng)政府批準(zhǔn)的考核鑒定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對勞動者實(shí)施職業(yè)鑒定?！边@就明確規(guī)定了我國職業(yè)證書，職業(yè)技能鑒定工作和鑒定機(jī)構(gòu)的法律地位。對經(jīng)過培訓(xùn)和通過技能考核鑒定合格的人員發(fā)給有關(guān)行業(yè)職業(yè)資格證書，以作為建設(shè)勞動者個人從業(yè)上崗的憑證。這種制度也就成為主管部門管理勞務(wù)市場的手段，并可加強(qiáng)對工程施工隊(duì)伍發(fā)展的宏觀調(diào)控力度，又可促使有關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展。所以不斷提高從業(yè)人員的素質(zhì)，逐步實(shí)行職業(yè)證書制度，強(qiáng)化從業(yè)人員的素質(zhì)，逐步實(shí)行職業(yè)證書制度，強(qiáng)化從業(yè)人員的管理，已成為提高工程質(zhì)量至關(guān)重要的保障問題。當(dāng)前建筑市場的法規(guī)體系和管理機(jī)構(gòu)尚不完善，這幾年建筑業(yè)“僧多粥少”競爭激烈，影響著建筑市場的在序運(yùn)轉(zhuǎn)和良性循環(huán)。更為嚴(yán)重的是工程越級承包，非法層層轉(zhuǎn)包的混亂現(xiàn)象。“打著一級企業(yè)的牌子，二級企業(yè)來投標(biāo)，三級企業(yè)進(jìn)現(xiàn)場，包工頭來施工?！边@種高資質(zhì)等級的企業(yè)將承包的工程隨意肢解，倒手轉(zhuǎn)包給低資質(zhì)等級企業(yè)甚至個體包工頭經(jīng)營，造成層層盤剝、偷工減料、趕工省錢、降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而又以包代管，不派出相應(yīng)的技術(shù)管理人員到現(xiàn)場，施工過程無人管理，其結(jié)果一方面造成在施工中不按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范作業(yè)，使用假冒偽劣建材產(chǎn)品，粗制濫造，直接對工程質(zhì)量造成極大的威脅，另一方面工程一經(jīng)轉(zhuǎn)包，只顧賺錢，不顧質(zhì)量，施工任其發(fā)展，轉(zhuǎn)包者從收漁利。這樣破壞市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)范，從而影響建筑市場的健康發(fā)展，制約了工程質(zhì)量的提高。要逐步形成工程質(zhì)量管理的法制環(huán)境，促使企業(yè)有法規(guī)和激勵機(jī)制的約束下，通過正當(dāng)?shù)母偁帯?qiáng)化生產(chǎn)管理，健全管理機(jī)構(gòu)，提高企業(yè)與人員的素質(zhì)，建立法規(guī)體系，實(shí)施依法建設(shè)，乃是當(dāng)務(wù)之急。

建立在質(zhì)量信息在開發(fā)商和承包商之間對稱分布的基礎(chǔ)上的，即開發(fā)商和承包商對于質(zhì)量、成本、售價的分布圖都很清楚，而更現(xiàn)實(shí)的情況是，承包商所掌握的質(zhì)量信息要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于開發(fā)商，開發(fā)商處于一個不利選擇的市場，甚至還要承擔(dān)道德風(fēng)險(xiǎn)，這種狀況很不利于開發(fā)商選擇高水平的承包商，不利于承包商水平的提高，不利于工程質(zhì)量的提高。以下模型能很好地說明這一點(diǎn)：假設(shè)市場上存在50％的高質(zhì)量承包商和50％的低質(zhì)量承包商，高質(zhì)量承包商完成的工程是高質(zhì)量的，當(dāng)然他的要價也高，是1000，而低質(zhì)量承包商所完成的工程是低質(zhì)量的，要價也低，是800。當(dāng)開發(fā)商選擇時，由于與信息的不對稱，分不清誰是高質(zhì)量的承包商，他的出價只能是一個平均期望，即1000×50％＋800×50％＝900，這種出價顯然只利于低質(zhì)量承包商，于是低水平的承包商大量中標(biāo)，高水平承包是步履艱難。而對于承包商而言，他大可利用這種信息不對稱大做文章，甚至欺騙，來達(dá)到贏利的目的。開發(fā)商從魚龍混雜的市場上難以識別出高質(zhì)量的承包商，質(zhì)量的高低一定程度上反映不到市場價格中，質(zhì)量便在一定程度上具有外部性。久而久之，市場上會大量充斥低質(zhì)量的承包商，自然而然，建設(shè)工程質(zhì)量也不會高。

沒有高素質(zhì)的企業(yè)，高素質(zhì)的施工隊(duì)伍，就沒有高質(zhì)量的工程。提高工程質(zhì)量至關(guān)重要的是提高人的素質(zhì)，提高企業(yè)職工隊(duì)伍的素質(zhì)，關(guān)鍵又是領(lǐng)導(dǎo)班子的素質(zhì)，不管是手工作業(yè)或使用自動化控制設(shè)備，都離不開人去操作。操作工人都就經(jīng)過技術(shù)培訓(xùn)，特別是重要工序、關(guān)鍵設(shè)備，更需要經(jīng)過專門訓(xùn)練的人去操作。我們建設(shè)事業(yè)不斷取得成功，不數(shù)據(jù)提高工程質(zhì)量的關(guān)鍵，就是要建設(shè)一支適應(yīng)社會主義建設(shè)需要的高素質(zhì)干部隊(duì)伍，要真正做到全心全意為人民服務(wù)，具有領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化建設(shè)能力，使工程建設(shè)完全轉(zhuǎn)移到依靠科技進(jìn)步和提高勞動者自身素質(zhì)的軌道上來。這是提高工程質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)效益和保障。

從上述分析情況來看，開發(fā)商和承包商之間的利益都建立在工程質(zhì)量信息充分的基礎(chǔ)上，至少是承包商充分了解工程質(zhì)量信息。然而工程質(zhì)量概念本身就不十分明確，工程質(zhì)量信息也很難做到充分。既使是承包商，也很難完全、準(zhǔn)確的了解所建工程的質(zhì)量，外人就更難以了解真實(shí)情況。工程質(zhì)量在一定層面上是模糊的，在這種背景下開發(fā)商如何保證高質(zhì)量的建設(shè)工程是個難題。要解決這一問題必須打破信息分布的不對稱，工程咨詢業(yè)的介入，中介業(yè)的介入，加強(qiáng)市場競爭，建立社會的誠信信息網(wǎng)是打破信息不對稱分布的有效手段。

在國家的新規(guī)范、新法規(guī)的到來，一種新的知識資源和知識經(jīng)濟(jì)，為跨世紀(jì)工程建設(shè)提供了發(fā)展的新資源和新模式。各項(xiàng)工程是一個對自然資源依賴性很強(qiáng)的工業(yè)部門，又是在知識經(jīng)濟(jì)中發(fā)展?jié)撧k最大的產(chǎn)業(yè)。因?yàn)橐钥茖W(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)的知識經(jīng)濟(jì)，為建設(shè)工程從資源依賴型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化為知識依賴型產(chǎn)業(yè)提供了極大的可能。這主要表現(xiàn)在依靠新技術(shù)、新工藝對傳統(tǒng)工程工藝進(jìn)行改造，在降低能耗，加強(qiáng)資源綜合利用。通過增加建設(shè)工程的知識含量，實(shí)施建設(shè)工程知識經(jīng)濟(jì)人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，來提升工程質(zhì)量。對于這樣特殊的十分艱巨難的工程，要安全按期完成任務(wù)，要保證優(yōu)質(zhì)的工程質(zhì)量，首要的、重點(diǎn)的是組織設(shè)計(jì)、施工、科研單位的技術(shù)人才聯(lián)合攻關(guān)，才能使該建設(shè)工程從整體上提到一個新的技術(shù)水平。要創(chuàng)造依靠新知識，新資源實(shí)現(xiàn)發(fā)展工程質(zhì)量，用智力資本同管理來體現(xiàn)工程質(zhì)量中知識的經(jīng)濟(jì)價值和知識經(jīng)濟(jì)的真正意義。對于象建設(shè)工程這樣強(qiáng)消耗資源型行業(yè)，它是一種可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。因此建設(shè)工程管理者對工程質(zhì)量要敢于正視這種新經(jīng)濟(jì)形態(tài)，并將知識經(jīng)濟(jì)的意識體現(xiàn)在管理者的決策思想中，沿著今天的知識經(jīng)濟(jì)意識，明天的知識經(jīng)濟(jì)行為，后天的知識經(jīng)濟(jì)財(cái)富，這樣一條發(fā)展知識經(jīng)濟(jì)道路，使建設(shè)工程在未來知識經(jīng)濟(jì)新形態(tài)下，依靠知識新資源，實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程質(zhì)量的超常發(fā)展。這是我們探索提高工程質(zhì)量新模式的核心問題。

要解決此難題要從三個方面入手，一是加強(qiáng)科技進(jìn)步，使模糊的工程質(zhì)量能變得清晰；二是加強(qiáng)承包商的素質(zhì)管理與招投標(biāo)管理，讓好的承包商拿到標(biāo)；三是設(shè)計(jì)最優(yōu)契約，讓承包商與開發(fā)商的利益一致起來，形成有效的激勵機(jī)制，讓承包商有提高工程質(zhì)量的內(nèi)在動力。只有開發(fā)商對工程質(zhì)量有充分的關(guān)注，這樣才能在采取一系列措施之后清除質(zhì)量隱患。實(shí)際建設(shè)市場中的開發(fā)商是一個復(fù)雜群體，雖然開發(fā)商都是經(jīng)濟(jì)人，以追求效用最大為目的，但他們所追求的目標(biāo)與工程質(zhì)量的關(guān)聯(lián)程度的不一致，導(dǎo)致他們對工程質(zhì)量的態(tài)度也是不同的。

國家的法律、法規(guī)及技術(shù)法規(guī)旨在保障人民群眾的利益，是必要的，不能讓步。根據(jù)投資目的與工程質(zhì)量的關(guān)聯(lián)程度，開發(fā)商可分為三類。第一類開發(fā)商投資工程并直接從工程的使用中獲得回報(bào)，如自建廠房，通過對廠房的使用回收投資，獲得利潤。第二類開發(fā)商投資工程后通過出售，間接來獲得投資回報(bào)，如房地產(chǎn)開發(fā)商。第三類開發(fā)商投資工程并不要求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，主要是政府投資工程。

第一類開發(fā)商對工程質(zhì)量的關(guān)注程度是最高的，因?yàn)楣こ藤|(zhì)量的好壞直接關(guān)系到它使用工程的效果，也就是關(guān)系到他自己的投資回報(bào)，也就是說，業(yè)主的投資所追求的目標(biāo)與提高工程質(zhì)量之間的關(guān)聯(lián)度極高，高質(zhì)量才意味高回報(bào)。因此，對于這類開發(fā)商，不必?fù)?dān)心他們會發(fā)生很多損害工程質(zhì)量的違規(guī)行為，法律法規(guī)和行政監(jiān)督不應(yīng)該把它們作為重點(diǎn)對象。然而，由于我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，市場主體的經(jīng)濟(jì)成份十分復(fù)雜，要清晰地界定出第一類開發(fā)商是困難的。而且，對于第一類開發(fā)商來說，要使他們對工程質(zhì)量有較高關(guān)注，還必須清晰界定產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)不明晰，既使由第一類開發(fā)商投資，他也不會有長遠(yuǎn)的打算，此時，他所考慮的只是如何盡快的收回投資，對工程質(zhì)量自然不會十分關(guān)心。對此，幫助第一類開發(fā)商治理它所處的大環(huán)境，對他們提供多一些幫助和服務(wù)是促使工程質(zhì)量提高的重要途徑。

第二類開發(fā)商是較為特殊的一類開發(fā)商，相對于承包商來說，他們是工程的采購者，是開發(fā)商。而對于真正的置業(yè)者，他又成為服務(wù)商，最終的開發(fā)商是置業(yè)者。第二類開發(fā)商是一類過渡性的開發(fā)商，最終開發(fā)商對工程質(zhì)量的驅(qū)動力必須經(jīng)過第二類開發(fā)商傳遞到市場，第二類開發(fā)商因而具有開發(fā)商與服務(wù)商的兩面性。前文提及的外因條件適用于開發(fā)商與承包商之間的關(guān)系，而當(dāng)開發(fā)商面對置業(yè)者時，開發(fā)商的位置正好反過來，他成為工程質(zhì)量信息相對較為充分的擁有者，他處于信息優(yōu)勢。由前文的分析可知，在不平衡的信息分布的博弈者之間，工程質(zhì)量便具有了外部性。置業(yè)者由于自身?xiàng)l件限制，劣勢明顯，特別是對于質(zhì)量信息的占有，而且很難改變這種不利地位，獲得與開發(fā)商對等的信息，因而最終置業(yè)者對開發(fā)商的驅(qū)動力減弱。對開發(fā)商來說，工程質(zhì)量與其投資目的之間的關(guān)聯(lián)性也隨著最終置業(yè)者驅(qū)動力的減弱而變?nèi)?，于是，開發(fā)商可以大膽地發(fā)包給報(bào)價最低或其喜歡的承包商，建設(shè)過程也不必太操心，最終工程質(zhì)量雖無法保證，但也能利用信息的不對稱性，甚至欺詐達(dá)到盈利目的。因此對第二類開發(fā)商不僅要幫助，更要監(jiān)督。從宏觀上強(qiáng)化市場準(zhǔn)入和行業(yè)競爭，加大政府監(jiān)管，在事前減少質(zhì)量隱患發(fā)生的概率，同時，加強(qiáng)立法，強(qiáng)化開發(fā)商的質(zhì)量法定責(zé)任，如售后質(zhì)量保險(xiǎn)責(zé)任，減少開發(fā)商利用簽訂合同搞合同欺詐的機(jī)會，并且通過宣傳教育，讓置業(yè)者充分認(rèn)識到律師在合同簽訂中的作用。律師的介入一方面可減少合同糾紛，更重要的是可以很好的督促開發(fā)商重視工程質(zhì)量。

第三類開發(fā)商是作為投資者的政府開發(fā)商，代表了公眾的利益，從整體上來看，對工程質(zhì)量是有較高關(guān)注的。但由于投資體制、部門利益、監(jiān)督機(jī)制等的影響，代表政府作為開發(fā)商的部門機(jī)構(gòu)或個人，其利益與整個政府的利益可能不一致，有權(quán)指手劃腳的太多，能真正負(fù)責(zé)的太少，在建設(shè)過程的各個階段，各部門的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任糾纏不清，一旦出現(xiàn)質(zhì)量問題，相互推諉，行政資源浪費(fèi)嚴(yán)重，責(zé)任難以落實(shí)。較突出的表現(xiàn)在投資、建設(shè)、管理、使用混為一談，各自以己方利益出發(fā)，工程質(zhì)量責(zé)任的缺位與錯位十分突出，工程質(zhì)量難以保證。當(dāng)務(wù)之急就是要充分協(xié)調(diào)好投資、建設(shè)、管理、使用各環(huán)節(jié)多部門的利益。通過責(zé)、權(quán)、利的調(diào)整，特別是合理強(qiáng)化各部門及相關(guān)個人的質(zhì)量責(zé)任，使投資、建設(shè)、管理、使用各環(huán)節(jié)適度的、合理的相分離，形成相互監(jiān)督制衡的良好局面。打破目前這種既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的各級政府自己管自己的不合理的政府工程管理模式。同時，對于適應(yīng)市場化運(yùn)作項(xiàng)目則堅(jiān)決推向市場，減少行政資源的負(fù)擔(dān)。對不適應(yīng)市場化運(yùn)作的政府工程，可借鑒深圳、上海等地的經(jīng)驗(yàn)，建立集中統(tǒng)

一、專業(yè)高效的政府工程管理制度，提高投資的效益與工程質(zhì)量

當(dāng)然,也可能同一個開發(fā)商同時屬于幾類不同類型的開發(fā)商，這時可以根據(jù)具體情況進(jìn)行分析。

政府監(jiān)督管理與質(zhì)量檢測的行為

1.從投資的絕對數(shù)額上看，地產(chǎn)投資占大頭，其中以政府牽頭的投資為主，特別是近幾年，國家實(shí)施積極的財(cái)政政策，加大對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資，沒有任何主體的投資額能與政府投資相提并論，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年全國固定資產(chǎn)投資規(guī)模32917.7億元，其中來自國有經(jīng)濟(jì)組織的投資為16504.4億元，占總投資額的51.38％。抓住了它也就抓住了一半以上的建設(shè)工程質(zhì)量，抓住了主要矛盾；

2.加強(qiáng)對投資的監(jiān)管符合國家政策。政府對建設(shè)工程質(zhì)量負(fù)有一定的監(jiān)督管理的責(zé)任，但過多的介入往往會對市場造成過大的沖擊，有悖于市場經(jīng)濟(jì)原則，易于造成市場混亂，也不符合國家有關(guān)政策精神。但對于政府投資工程，政府是投資商，是業(yè)主，業(yè)主在法律框架下管理自己的工程項(xiàng)目是有法有據(jù)，也符合國家政策的。

3.有利于增強(qiáng)市場活力。過度的監(jiān)管在保持市場秩序的同時也部分地扼殺了市場的創(chuàng)造力，不利于提高市場活力，長遠(yuǎn)看，也不利于工程質(zhì)量的提高。強(qiáng)化對政府投資工程的管理，相對弱化對其他業(yè)主的管理，既有利于發(fā)揮市場主體的活力，讓其他業(yè)主能夠在更大的空間中發(fā)揮其能動性，又能保持市場的穩(wěn)定，因?yàn)楫吘拐畼I(yè)主才是市場的主導(dǎo)力量。

4.具有榜樣效應(yīng)。若對政府投資工程的監(jiān)管方法被證明是行之有效的，那別的業(yè)主也會樂于效仿，把政府投資過程的管理方法視為榜樣，于是帶動別的業(yè)主乃至整個工程建設(shè)市場良性有序發(fā)展。若其他業(yè)主有更好的方法，政府業(yè)主也可以效仿。

5.是三個代表的要求。政府投資工程投入的是人民的錢，代表的是人民的利益，沒有理由不抓好工程質(zhì)量，這符合黨的利益、人民的利益。

隨著國家基本建設(shè)體制改革的進(jìn)一步深化，工程質(zhì)量監(jiān)督事業(yè)取得長足發(fā)展，工程質(zhì)量監(jiān)督領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了有法可依，依法執(zhí)監(jiān)。同時，伴隨著《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等國家一系列法律、法規(guī)的頒布實(shí)施，監(jiān)督管理法規(guī)體系已基本形成，政府工程質(zhì)量監(jiān)督管理步入了依法執(zhí)監(jiān)的快車道。同時，十幾年來形成的基礎(chǔ)、主體、竣工三部到位等級核定與巡回抽查相結(jié)合的工程質(zhì)量監(jiān)督運(yùn)行方式，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，也出現(xiàn)了諸多的矛盾和問題。

社會過多依賴工程質(zhì)量監(jiān)督核驗(yàn)，客觀上把工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)視為了工程質(zhì)量的責(zé)任者。工程質(zhì)量“誰核定，誰負(fù)責(zé)”，政府工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)變相成為工程質(zhì)量的責(zé)任者，而直接參加工程建設(shè)的各方責(zé)任主體，反而“袖手旁觀”，進(jìn)而顛倒了市場經(jīng)濟(jì)活動中產(chǎn)品的制造者以產(chǎn)品直接負(fù)責(zé)的規(guī)律，而質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行為是政府授權(quán)的，質(zhì)量監(jiān)督是政府管理行為的延伸，政府同樣也成為工程質(zhì)量的責(zé)任者。客觀上造成了從微觀管理向宏觀管理、從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變的政府管理體制改革與現(xiàn)行三部到位等級核定的工程質(zhì)量監(jiān)督運(yùn)行方式的矛盾與不和諧。單一的實(shí)物質(zhì)量監(jiān)督，無法實(shí)現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對工程建設(shè)參與各方質(zhì)量行為的全面監(jiān)控。

建筑工程工期長、多專業(yè)、多工種和材料設(shè)備多品種的特點(diǎn)，決定了傳統(tǒng)單一的實(shí)物質(zhì)量監(jiān)督方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，單純依賴質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的幾次到位。施工幾百天，“判斷”一陣子，難免使監(jiān)督的全面性受到約束，造成無法對工程質(zhì)量進(jìn)行全面準(zhǔn)確的核驗(yàn)、評定和有效控制。建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有素質(zhì)，尚不能保證政府監(jiān)督的有效性。

政府工程質(zhì)量監(jiān)督經(jīng)過近20年的發(fā)展，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)、設(shè)備、監(jiān)督理論和經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥翙?quán)威性雖然取得了質(zhì)的變化，但一些工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)不高、設(shè)備相對滯后以及自我廉政、勤政約束機(jī)構(gòu)不健全的問題依然不同程度地普遍存在，這些勢必影響工程質(zhì)量的監(jiān)督力度和深度，直接削弱了政府監(jiān)督的有效性和權(quán)威性，亟待改進(jìn)和完善。為了全面貫徹執(zhí)行《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等一系列工程建設(shè)的法律、法規(guī)以及工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)工程質(zhì)量不斷發(fā)展的要求，特別是工程普遍實(shí)行監(jiān)理的情況下，針對工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)角色和職能的變化，積極探索新的思路和理念，深化工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革，健全執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制，建立工程質(zhì)量管理與監(jiān)督的新模式。

建立健全工程質(zhì)量監(jiān)督告知制度，提高監(jiān)督執(zhí)法的透明度，使工程質(zhì)量監(jiān)督真正成為“陽光監(jiān)督”。工程建設(shè)各方從建設(shè)工程活動一開始，就應(yīng)享有知情權(quán)，了解監(jiān)督工作的方式、方法、內(nèi)容和手段，以便充分調(diào)動工程建設(shè)、監(jiān)理和施工等受監(jiān)單位自查自糾、自我約束的積極性和主動性，自覺規(guī)范質(zhì)量行為，減少和避免質(zhì)量事故的發(fā)生。

建立集體監(jiān)督機(jī)制，保證執(zhí)法監(jiān)督的公正性和準(zhǔn)確性。深化工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革，提高工程質(zhì)量監(jiān)督力度的重要手段是加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法。應(yīng)改變現(xiàn)有的監(jiān)督方法，建立集體監(jiān)督機(jī)制，一個專業(yè)配備兩名以上監(jiān)督人員，并規(guī)定要持證上崗。在日常工程質(zhì)量監(jiān)督和調(diào)查違法行為過程中，推行“一人為私，兩人為公”的執(zhí)法理念。同時規(guī)定不同級別的監(jiān)督文書分別由各科室的監(jiān)督人員、科長以及站領(lǐng)導(dǎo)按權(quán)限范圍簽發(fā)，保證執(zhí)法檢查和處罰的嚴(yán)肅性和準(zhǔn)確性。

建立預(yù)見性、服務(wù)性的質(zhì)量監(jiān)督模式，做到服務(wù)與執(zhí)法有機(jī)結(jié)合。工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)針對工程質(zhì)量的事前控制、過程過程和事后控制三大環(huán)節(jié)，在做好過程監(jiān)督和工程違規(guī)行為的嚴(yán)肅查處的同時，加強(qiáng)工程質(zhì)量的事前監(jiān)督，提高監(jiān)督工作的預(yù)見性、服務(wù)性。當(dāng)工程質(zhì)量出現(xiàn)下降的趨勢或工程施工到難點(diǎn)部位、易出現(xiàn)質(zhì)量通病的部位時，監(jiān)督人員應(yīng)及時到現(xiàn)場提示和指導(dǎo)，以此扭轉(zhuǎn)滯后監(jiān)督、被動應(yīng)對的局面。

建立行為監(jiān)督與實(shí)物監(jiān)督并重的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從單一實(shí)物監(jiān)督向工程建設(shè)各方質(zhì)量行為監(jiān)督的延伸。工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)將工程建設(shè)各方的質(zhì)量行為以及其結(jié)果，即工程產(chǎn)品質(zhì)量，均列為監(jiān)督對象，將工程建設(shè)參建各方推向工程質(zhì)量責(zé)任第一線，通過日常監(jiān)督、監(jiān)督巡查與結(jié)構(gòu)工程季度大檢查相結(jié)合的監(jiān)督形式，對影響建設(shè)工程質(zhì)量的全要素實(shí)現(xiàn)全覆蓋的監(jiān)督。對于在工程質(zhì)量監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的“問題工程”，除嚴(yán)格按《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰外，還要建立和推行工程質(zhì)量信息公示、公告制度，通過報(bào)紙、廣播、電視臺等新聞媒體定期向社會工程質(zhì)量信息公示和公告，提高全社會的質(zhì)量意識。

改變以日常監(jiān)督為主的監(jiān)督方式，將隨機(jī)檢查作為工程質(zhì)量監(jiān)督檢查的主要方式。工程質(zhì)量監(jiān)督工作應(yīng)采取巡查和抽檢相結(jié)合的監(jiān)督方式，以保證建設(shè)工程使用安全和環(huán)境質(zhì)量為主要目的；以保證地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)、環(huán)境質(zhì)量和與此相關(guān)的工程建設(shè)各方的質(zhì)量行為為主要內(nèi)容；以施工許可和竣工驗(yàn)收備案制為主要手段，改變原來的預(yù)約式、通知式的監(jiān)督檢查方式，加強(qiáng)巡回檢查和隨機(jī)抽查，保證檢查內(nèi)容和部位能夠真實(shí)反映施工的質(zhì)量狀況。

為了保證政府監(jiān)督的有效性和權(quán)威性，監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷提高監(jiān)督隊(duì)伍的素質(zhì)和監(jiān)督工作水平。沒有高素質(zhì)的質(zhì)監(jiān)隊(duì)伍，就很難建立與質(zhì)量監(jiān)督職能相適應(yīng)的權(quán)威。因此，工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須加強(qiáng)質(zhì)量管理、質(zhì)量控制的學(xué)習(xí)，提高監(jiān)督隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)。還應(yīng)不斷完善質(zhì)量監(jiān)督手段，增加檢測設(shè)備，改變傳統(tǒng)的“敲、打、看、摸”等落后的檢查方法，加大科技含量，提高工程質(zhì)量監(jiān)督的工作水平。

工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷建立健全行政管理、技術(shù)管理和質(zhì)量監(jiān)督制度，嚴(yán)格遵循質(zhì)量監(jiān)督程序，充分發(fā)揮各方責(zé)任主體的主導(dǎo)作用，依靠先進(jìn)的建筑施工技術(shù)、質(zhì)量管理技術(shù)和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段監(jiān)督管理工程質(zhì)量活動，不斷探索和實(shí)踐適應(yīng)新時期要求的質(zhì)量監(jiān)督管理新模式，建立起規(guī)范的工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度。

工程質(zhì)量是多因一果的問題，影響因素非常多，涉及方方面面。但總結(jié)幾十年來的經(jīng)驗(yàn)，包括研究國外的經(jīng)驗(yàn)，我們得出一個結(jié)論：要把工程質(zhì)量管理好，必須有一個健全的、有效的質(zhì)量控制管理體制。這個體制不外乎三個層次：一是政府監(jiān)管，二是建設(shè)單位（業(yè)主）負(fù)責(zé)，三是建筑產(chǎn)品的直接生產(chǎn)者負(fù)責(zé)。由這三個層次構(gòu)成對整個工程質(zhì)量進(jìn)行控制、監(jiān)督、管理的體制。從政府這個層次來說，政府對工程質(zhì)量的控制、監(jiān)督，又包含宏觀和微觀兩個層次，宏觀層次就是政府通過立法、建制，構(gòu)造一個市場的運(yùn)行規(guī)則。搞市場經(jīng)濟(jì)，要有一個規(guī)則，就好像打籃球一樣，你裁判吹得很嚴(yán)，他在那里抱著球跑，這是不行的。作為政府宏觀控制職能，控制工程質(zhì)量就是要構(gòu)筑一個市場運(yùn)行規(guī)則，并保證這個規(guī)則的正常實(shí)施。

從建設(shè)市場的整體來看，我們市場運(yùn)行的規(guī)則還不完善，但就現(xiàn)有的規(guī)則，實(shí)施中的問題也很多。執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究的現(xiàn)象很普遍。建設(shè)市場的混亂直接地危害工程質(zhì)量。所以，政府要下功夫，一方面要構(gòu)造這個市場，健全運(yùn)行規(guī)則，同時要保證這些運(yùn)行規(guī)則的實(shí)施。不能保證實(shí)施，就要進(jìn)行整頓。健全市場運(yùn)行規(guī)則要加強(qiáng)法制建設(shè)。在政府對質(zhì)量進(jìn)行控制、監(jiān)督的層次上，我們要做的一件很重要的事，就是要進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)。

法制建設(shè)重點(diǎn)要做以下幾件事，一是制定《建筑施工許可證管理辦法》，施工許可制度是管理市場大門的，也是整個市場運(yùn)行機(jī)制的一個重要方面。二是制定《工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》。這是當(dāng)務(wù)之急，1999年一定要出臺。三是合同管理，要搞新的合同示范文本，研究制定合同管理當(dāng)中的擔(dān)保制度。我們要認(rèn)真研究，制定相應(yīng)的辦法。工程風(fēng)險(xiǎn)管理是一個大課題，風(fēng)險(xiǎn)管理中包括保險(xiǎn)、擔(dān)保，保險(xiǎn)涉及的問題比較多，但是擔(dān)保是有基礎(chǔ)的，因?yàn)槭聦?shí)上許多地方已經(jīng)在實(shí)施這種制度，比如現(xiàn)在實(shí)行的投標(biāo)保函、履約保函、預(yù)付款保函、保修保函，都是國際上通行的做法。但這還不夠，特別是另一面，業(yè)主履約要不要擔(dān)保，我們主張?jiān)谑袌鼋?jīng)濟(jì)中各方主體的地位是平等的，這是市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)。因此，作為建設(shè)單位也應(yīng)該擔(dān)保。業(yè)主付工程款要擔(dān)保，國際上也是實(shí)行的。同時，總分包之間也有一個相互擔(dān)保的問題，總包對分包要擔(dān)保，分包對總包也要擔(dān)保。這些環(huán)節(jié)，按照現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)往前推進(jìn)，還是有條件的。另外，在這方面，出現(xiàn)糾紛怎么辦，有合同就必然有糾紛，這是正常現(xiàn)象。那么合同糾紛如何進(jìn)行調(diào)解，如何進(jìn)行仲裁，如何在法院進(jìn)行訴訟，對這套管理辦法我們還要進(jìn)行研究。

政府對工程質(zhì)量監(jiān)督管理還有微觀的一方面，就是政府對具體的工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督。在這方面，我們已經(jīng)做了不少的工作。從80年代開始就抓政府的質(zhì)量監(jiān)督，通過這些年的努力，在全國形成了很可觀的監(jiān)督力量，地以上城市都建立了質(zhì)量監(jiān)督站，90％縣以上的城市也建立了質(zhì)量監(jiān)督站，一些專業(yè)部也建立了質(zhì)量監(jiān)督站。這些機(jī)構(gòu)和人員，為保證工程質(zhì)量，防止劣質(zhì)建筑產(chǎn)品流入社會，發(fā)揮了很好的作用。為了開展政府質(zhì)量監(jiān)督，我們還從上到下建立了一套法規(guī)體系。這些工作都是在履行政府對質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督控制的職能，而且是在市場經(jīng)濟(jì)條件下強(qiáng)化的。世界各國政府對工程項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督不外乎有兩種形式，一種是程序性的監(jiān)督，一種是實(shí)物性的監(jiān)督。我們現(xiàn)在進(jìn)行的是實(shí)物性監(jiān)督。我個人認(rèn)為目前這種實(shí)物性監(jiān)督符合中國國情，因?yàn)槲覀兊姆ㄖ撇唤∪?，?zhí)法意識比較弱，在這種情況下，政府的監(jiān)督必須深入到工程項(xiàng)目上去。質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能散，工作不能松懈，要繼續(xù)努力地去做。同時政府質(zhì)量監(jiān)督工作必須改進(jìn)，必須是在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上推進(jìn)。

那么現(xiàn)在政府質(zhì)量監(jiān)督方面存在哪些不足呢？我認(rèn)為主要有三個方面的問題：

一是政府質(zhì)量監(jiān)督的地位，在實(shí)際把握上不夠準(zhǔn)確。監(jiān)督工作有時與施工單位、監(jiān)理單位的質(zhì)量責(zé)任混淆。

二是政府質(zhì)量監(jiān)督重點(diǎn)監(jiān)督什么，不夠明確?，F(xiàn)在是全面在做，如三到位、五到位等。

三是現(xiàn)有質(zhì)量監(jiān)督人員的素質(zhì)、人才結(jié)構(gòu)有缺陷。政府質(zhì)量監(jiān)督必須對設(shè)計(jì)文件進(jìn)行監(jiān)督，但現(xiàn)有的監(jiān)督人員中大量還是施工方面的人員，人才結(jié)構(gòu)不盡合理。

我們改進(jìn)這些不足的總體思路是以法律、法規(guī)和強(qiáng)制性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，以結(jié)構(gòu)質(zhì)量為重點(diǎn)，以建立使用許可制度為手段，以保證使用安全為目的，實(shí)施政府質(zhì)量監(jiān)督。政府最關(guān)心的是結(jié)構(gòu)安全問題，是不要出現(xiàn)倒房子、塌橋這種惡性質(zhì)量事故，從而保證人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。為什么要對設(shè)計(jì)文件進(jìn)行監(jiān)督呢？因?yàn)?，設(shè)計(jì)文件最重要的是結(jié)構(gòu)安全問題，如果設(shè)計(jì)有問題，結(jié)構(gòu)受力就不合理，安全系數(shù)不夠，怎么能保證結(jié)構(gòu)安全。所以，一定要重視結(jié)構(gòu)質(zhì)量問題。政府進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，拿什么能管住人呢？就是實(shí)行使用許可制度。

政府質(zhì)量監(jiān)督制度有幾個要點(diǎn)：

第一，誰來實(shí)施監(jiān)督。有兩種做法，一種是美國的辦法，由政府官員直接進(jìn)行，檢查后記錄，最后驗(yàn)收要看有沒有記錄，記錄全不全。另一種就是政府委托第三方來實(shí)施質(zhì)量監(jiān)督，典型的就是德國。政府通過委托第三方來進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，這個被委托的機(jī)構(gòu)，必須是經(jīng)過政府嚴(yán)格審查，有條件代表政府進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。我們現(xiàn)在是質(zhì)量監(jiān)督站，由目前這種狀態(tài)進(jìn)行轉(zhuǎn)變應(yīng)該是有條件的。

第二，政府監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容是什么。有兩個方面。一是要審查設(shè)計(jì)文件，重點(diǎn)審查有關(guān)結(jié)構(gòu)安全、建筑物消防方面的內(nèi)容，包括地基的承載情況、結(jié)構(gòu)受力分析和計(jì)算，通過審查這些內(nèi)容，證明結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)方面沒有問題了，由審查單位出具設(shè)計(jì)文件審查報(bào)告。二是監(jiān)督結(jié)構(gòu)施工方面的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，包括結(jié)構(gòu)施工中的建筑材料，必要時還要對材料進(jìn)行檢測。這個環(huán)節(jié)的監(jiān)督不是去對每個工序、每個環(huán)節(jié)像旁站監(jiān)理那樣進(jìn)行監(jiān)督檢查，監(jiān)督的客體主要是在建設(shè)活動中的各方責(zé)任主體，施工單位是不是按規(guī)范進(jìn)行施工，材料供應(yīng)商供應(yīng)的材料是不是合格，監(jiān)理單位是不是履行職責(zé)，建設(shè)單位有沒有要求設(shè)計(jì)、施工、材料供應(yīng)單位使用不合格材料來降低工程質(zhì)量的行為，重點(diǎn)在這些方面。施工過程完了，審查機(jī)構(gòu)出具關(guān)于結(jié)構(gòu)安全的報(bào)告。整個工程完工后，建設(shè)單位進(jìn)行驗(yàn)收，政府要對是否符合驗(yàn)收程序進(jìn)行監(jiān)督。最后，由政府出具使用許可證。

第三，監(jiān)督的費(fèi)用問題。費(fèi)用應(yīng)由建設(shè)單位交，但不是交給直接監(jiān)督的第三方，而是在申請施工許可證時交給政府，政府收取費(fèi)用后再撥給由政府委托去進(jìn)行該項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。政府雇人去監(jiān)督工程，但是費(fèi)用是由建設(shè)單位交給政府，使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位之間不要形成直接的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

按照這種政府質(zhì)量監(jiān)督的模式，政府是否對工程出現(xiàn)質(zhì)量問題承擔(dān)責(zé)任呢？不是的。這個概念在國際上是通行的：誰的工程誰負(fù)責(zé)，誰施工誰負(fù)責(zé)。建設(shè)單位要對工程質(zhì)量負(fù)總責(zé)，因?yàn)檫@個工程是你建設(shè)單位的，你是最終的受益者，或者是最終的直接使用者，你應(yīng)該有這個責(zé)任和義務(wù)，建一個好的工程。當(dāng)然，盡管建設(shè)單位有很重要的作用，但是真正的工程質(zhì)量做得怎么樣，還是靠設(shè)計(jì)、靠施工。因此，誰設(shè)計(jì)的誰負(fù)責(zé)，誰施工的誰負(fù)責(zé)。對誰負(fù)責(zé)？對建設(shè)單位負(fù)責(zé)。所以，不存在政府又去監(jiān)督，又發(fā)使用許可證，最后又不負(fù)質(zhì)量責(zé)任的問題。當(dāng)然，如果政府委托進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，玩忽職守，弄虛作假，那么它要負(fù)不認(rèn)真履行職責(zé)的責(zé)任，造成重大事故的要嚴(yán)肅處理。這是就政府對工程項(xiàng)目如何進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督提出的一些思路，是我們經(jīng)過調(diào)查研究，包括學(xué)習(xí)國外的經(jīng)驗(yàn)，才形成的。這里有兩項(xiàng)工作要做，一是要建成能代表政府進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，必須有一些技術(shù)上、管理上的帶頭人，在國外叫認(rèn)可人士，我們要逐步對工程師、高級工程師進(jìn)行執(zhí)業(yè)資格的管理，這些人必須要提高自己的水平來適應(yīng)政府質(zhì)量監(jiān)督的需要。二是要研究如何把質(zhì)量監(jiān)督站轉(zhuǎn)化為市場上獨(dú)立的運(yùn)作實(shí)體，而不再是附屬于政府的事業(yè)機(jī)構(gòu)。

規(guī)范工程質(zhì)量檢測管理。工程質(zhì)量檢測是工程質(zhì)量控制的核心環(huán)節(jié)，也是目前管理的一個薄弱環(huán)節(jié)。2004年我們要通過制定出臺《建筑工程質(zhì)量檢測管理規(guī)定》(部長令)，明確檢測機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍、人員條件、設(shè)備設(shè)施、檢測業(yè)務(wù)程序以及監(jiān)督管理和相應(yīng)處罰，解決檢測市場競爭中存在的一些不規(guī)范、不公正問題。近一個時期，一些地方和單位來信反映，一些檢測機(jī)構(gòu)利用行政手段壟斷當(dāng)?shù)貦z測市場，一些檢測機(jī)構(gòu)以壓價競爭、減少工作程序或放松檢測要求等不正當(dāng)?shù)氖址▉頎幦№?xiàng)目。我們認(rèn)為，檢測機(jī)構(gòu)應(yīng)通過計(jì)量認(rèn)證和建設(shè)主管部門的資質(zhì)認(rèn)可，方可在市場上提供檢測服務(wù)，并對自己出具的檢測結(jié)果負(fù)法律責(zé)任。只有這個環(huán)節(jié)規(guī)范了，工程質(zhì)量才能切實(shí)得到保證。近兩年福建、浙江、甘肅、廣西、江蘇等地，在地方的建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例中都對檢測單位的質(zhì)量責(zé)任做了規(guī)定，天津市和深圳特區(qū)的建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例還對檢測單位的質(zhì)量責(zé)任專設(shè)一章予以規(guī)定。部長令出臺后，我們要結(jié)合其貫徹實(shí)施，組織建筑工程質(zhì)量檢測專項(xiàng)治理活動。

質(zhì)量控制體制的第二個層次是建設(shè)單位的。建設(shè)單位要對質(zhì)量負(fù)責(zé)，包含的內(nèi)容比較多，從項(xiàng)目的可行性研究，到設(shè)計(jì)、施工單位的選擇，都是建設(shè)單位承擔(dān)的，都要對工程質(zhì)量負(fù)責(zé)。工程進(jìn)入實(shí)施階段，誰來代表、幫助建設(shè)單位對工程的實(shí)施進(jìn)行管理？現(xiàn)行的辦法是工程監(jiān)理。因此，談監(jiān)理，也就是在談建設(shè)單位如何對質(zhì)量負(fù)責(zé)。

質(zhì)量控制體制的第三個層次，應(yīng)該是由直接生產(chǎn)者來保證質(zhì)量。政府主要是通過資質(zhì)管理、市場準(zhǔn)入等手段來保證生產(chǎn)者的質(zhì)量。目前，質(zhì)量大檢查直接到施工現(xiàn)場，檢查直接生產(chǎn)者的工作情況，以后這種做法會越來越少。由于現(xiàn)在直接生產(chǎn)者不規(guī)范運(yùn)作的問題太多，特別是對政府的強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不認(rèn)真貫徹，偷工減料、以次充好的現(xiàn)象太多。很多單位的質(zhì)量責(zé)任制只是寫在紙上，掛在墻上，放在抽屜里，根本不落實(shí)。因此，在現(xiàn)階段還要靠外力去促進(jìn)它落實(shí)。1999年的質(zhì)量大檢點(diǎn)放在住宅和城市基礎(chǔ)設(shè)施上，住宅工程突出檢查結(jié)構(gòu)質(zhì)量。重點(diǎn)檢查對強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)貫徹情況，責(zé)任制落實(shí)情況隨著工程監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作方式由微觀定點(diǎn)檢查向宏觀巡查轉(zhuǎn)變，以及旁站監(jiān)理制度的實(shí)施，要求進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)理企業(yè)在保證工程施工質(zhì)量中的作用。2004年要針對《關(guān)于建設(shè)行政主管部門對工程監(jiān)理企業(yè)履行質(zhì)量責(zé)任加強(qiáng)監(jiān)督的若干意見》的貫徹情況，開展一次對監(jiān)理企業(yè)履行質(zhì)量責(zé)任的專項(xiàng)督查，促進(jìn)各地切實(shí)落實(shí)這項(xiàng)管理方式的調(diào)整，充分發(fā)揮監(jiān)理企業(yè)在保證工程質(zhì)量中的重要作用。

工程保險(xiǎn)是運(yùn)用市場手段保證工程質(zhì)量的一個重要措施，是減輕工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的有效舉措，也是解決因扣留工程質(zhì)量保證金而拖欠工程款的一個治本之策。這是用市場經(jīng)濟(jì)的手段減輕企業(yè)和政府風(fēng)險(xiǎn)的有力例證。在工程建設(shè)領(lǐng)域已經(jīng)開展了建筑工程一切險(xiǎn)和安裝工程一切險(xiǎn)，近年又開展了工程設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，今年準(zhǔn)備出臺有關(guān)實(shí)施工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見，大力推行工程質(zhì)量保證保險(xiǎn)。我們擬采取以下四個步驟開展這項(xiàng)工作：一是會同保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開發(fā)有關(guān)險(xiǎn)種，制定符合國情和行業(yè)特點(diǎn)的保險(xiǎn)條款；二是會同有關(guān)部門制定出臺相應(yīng)的指導(dǎo)意見；三是確定一批試點(diǎn)城市先行試點(diǎn)，根據(jù)情況逐步擴(kuò)大范圍；四是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)全面推廣。對于工程設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)，2003年我部頒發(fā)了《關(guān)于積極推進(jìn)工程設(shè)計(jì)責(zé)任保險(xiǎn)工作的指導(dǎo)意見》，今年要求基本推開，下一步要在規(guī)范市場、培育發(fā)展中介機(jī)構(gòu)方面，加強(qiáng)研究和指導(dǎo)，更好地推動和完善設(shè)計(jì)保險(xiǎn)制度。各地建設(shè)行政主管部門要積極會同當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)主管部門，共同研究探討，促進(jìn)工程保險(xiǎn)制度的健康發(fā)展。

社會監(jiān)督與監(jiān)理單位的管理

1．進(jìn)一步樹立監(jiān)理的權(quán)威。現(xiàn)在的工程監(jiān)理有相當(dāng)多是建設(shè)單位說什么，他干什么，權(quán)威性不夠。當(dāng)然，監(jiān)理公司是受雇于建設(shè)單位，代表建設(shè)單位來管好工程，當(dāng)然要聽業(yè)主的。但監(jiān)理公司還有另一面，他必須按照國家的法律、法規(guī)、設(shè)計(jì)文件和合同規(guī)定，獨(dú)立地行使自己的職責(zé)，對社會負(fù)責(zé)。因此，監(jiān)理公司既要對建設(shè)單位負(fù)責(zé)，也要對社會負(fù)責(zé)。從保證工程順利進(jìn)行，保證工程質(zhì)量來說，這兩個負(fù)責(zé)是一致的。如果出現(xiàn)了分歧和矛盾，我看就要找原因了。原因恐怕多數(shù)是建設(shè)單位有問題了。所以，我們要強(qiáng)調(diào)監(jiān)理公司在工程監(jiān)理中獨(dú)立行使職能。我們要再次強(qiáng)調(diào)，沒有監(jiān)理工程師簽字，材料、構(gòu)配件和設(shè)備不得在工程上使用或安裝，不得進(jìn)行下一道工序的施工，不得撥付工程進(jìn)度款，不得組織竣工驗(yàn)收。要把監(jiān)理在工程管理過程中的權(quán)威性和作用強(qiáng)化起來。

2．推進(jìn)監(jiān)理公司提高素質(zhì)，加強(qiáng)對監(jiān)理單位的管理。監(jiān)理公司在人才結(jié)構(gòu)上要自覺進(jìn)行調(diào)整，自己缺乏的人才要盡快補(bǔ)上去?，F(xiàn)在大多數(shù)監(jiān)理公司從事施工工作經(jīng)驗(yàn)多的人比較多，對設(shè)計(jì)方面的知識掌握不多。一些以設(shè)計(jì)單位為基礎(chǔ)成立的監(jiān)理公司，懂設(shè)計(jì)的人多，有施工實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的人少。監(jiān)理公司應(yīng)該是這兩者的結(jié)合?，F(xiàn)在有的人提出要不要搞消防監(jiān)理。我不主張成立各種各樣的專業(yè)監(jiān)理公司，這么搞，建設(shè)單位受不了，要請消防的監(jiān)理公司，還有請裝修的監(jiān)理公司。監(jiān)理公司應(yīng)該是有綜合能力的，有各種人才。當(dāng)然，還有一種出路，一定要成立專業(yè)監(jiān)理公司的話，那么就受雇于綜合型的監(jiān)理公司。具體怎么辦還需要進(jìn)一步研究。所以，監(jiān)理公司要在人才結(jié)構(gòu)上、能力上盡快進(jìn)行調(diào)整，適應(yīng)監(jiān)理工作的需要。另外，監(jiān)理要講究職業(yè)道德，監(jiān)理公司要注意社會形象，嚴(yán)禁出賣資質(zhì)，不能出讓監(jiān)理業(yè)務(wù)，不能不堅(jiān)持原則、盲目的建設(shè)單位說什么我們就干什么，不能利用監(jiān)理之便，行個人之私，更不能和某些方面勾結(jié)起來，弄虛作假，損害工程質(zhì)量?？偠灾?，工程監(jiān)理是我們整個工程質(zhì)量管理體制中的一個環(huán)節(jié)，要繼續(xù)推進(jìn)。

3、社會監(jiān)督：建筑設(shè)計(jì)要適合大眾市場，不要單獨(dú)去適合某些人群，阻礙市場的正常發(fā)展。工程質(zhì)量在每個置業(yè)者心目中站主要地位。為此，在工程建造過程中，社會監(jiān)督與社會輿論起到重大的主導(dǎo)作用。完全靠社會監(jiān)督來推進(jìn)工程質(zhì)量誠信體系建設(shè)。市場經(jīng)濟(jì)既是法制經(jīng)濟(jì)，也是信用經(jīng)濟(jì)。加強(qiáng)對建設(shè)工程質(zhì)量責(zé)任主體和有關(guān)機(jī)構(gòu)的不良記錄管理，建立工程質(zhì)量誠信體系，提高各類市場主體的信用意識和信用水平，是市場經(jīng)濟(jì)條件下工程質(zhì)量監(jiān)督保證機(jī)制的重要內(nèi)容。在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)要抓好以下四個方面工作：一是通過施工圖審查把關(guān)，切實(shí)督促建設(shè)各方特別是設(shè)計(jì)單位自覺貫徹執(zhí)行國家有關(guān)節(jié)能的法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。二是大力推廣建筑節(jié)能科研成果在工程上的應(yīng)用，要制定政策加強(qiáng)引導(dǎo)。三是標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)工作要跟上，及時更新體現(xiàn)最新科研成果的標(biāo)準(zhǔn)圖，使建筑節(jié)能的“四新”技術(shù)廣泛應(yīng)用于工程建設(shè)。四是今年要組織專家對建筑節(jié)能設(shè)計(jì)情況進(jìn)行調(diào)研，針對節(jié)能設(shè)計(jì)中存在的問題制定指導(dǎo)意見。在施工環(huán)節(jié)，施工單位要通過改進(jìn)施工工藝、提高施工水平，嚴(yán)格檢查進(jìn)場材料和設(shè)備來落實(shí)國家規(guī)定的節(jié)能要求，保障節(jié)能設(shè)計(jì)的貫徹執(zhí)行。主管部門在竣工驗(yàn)收備案時，也要將建筑節(jié)能作為一個重要的內(nèi)容。

加強(qiáng)全面質(zhì)量管理，建立質(zhì)量保證體系的一個中心問題，是要建立以產(chǎn)品為中心的質(zhì)量責(zé)任制。建立質(zhì)量保證體系還必須充實(shí)測試手段。提高產(chǎn)品質(zhì)量，不能滿足于部標(biāo)、國標(biāo)的要求，要按照國際標(biāo)準(zhǔn)來衡量，這樣的國際市場才會有競爭力。要抓好設(shè)備管理、設(shè)備性能，精度不合格也就談不上提高產(chǎn)品質(zhì)量。抓設(shè)備管理，要建立健全設(shè)備全過程的管理。工程質(zhì)量的提高也要從原材料上抓起，材料必須經(jīng)過嚴(yán)格的檢驗(yàn)，各項(xiàng)材料試驗(yàn)數(shù)據(jù)合格后才能使用。這是保證工程質(zhì)量的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。強(qiáng)化管理，向管理要質(zhì)量，向管理要效益。

建設(shè)工程質(zhì)量不僅要重視某個“點(diǎn)”或“幾個點(diǎn)”的管理，更要注意“面”的管理，“全過程”的管理，工程質(zhì)量不僅是靜態(tài)管理，更重要的是動態(tài)管理。管理是通過人來掌握的，如忽視了對工程質(zhì)量和信譽(yù)切切相關(guān)的以人為本的技術(shù)質(zhì)量創(chuàng)新——即企業(yè)素質(zhì)、人力資源的開發(fā)，必然造成企業(yè)缺乏發(fā)展動力。全面質(zhì)量管理是以全員的技術(shù)質(zhì)量創(chuàng)新，提高人的工作質(zhì)量，通過管理創(chuàng)新，使建設(shè)工程企業(yè)具有動力、凝聚力。形成強(qiáng)大潛力的內(nèi)在機(jī)制，為提高工程質(zhì)量，為企業(yè)生存和發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。超級秘書網(wǎng)：