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摘要：目前在我國(guó)絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)中實(shí)行的是同體問(wèn)責(zé)制，同體問(wèn)責(zé)主體設(shè)置單一、缺乏制衡，存在著問(wèn)責(zé)范圍窄、問(wèn)責(zé)力度弱、問(wèn)責(zé)效用差等缺陷。異體多元行政問(wèn)責(zé)的價(jià)值理念是近代民主政治發(fā)展和共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民思想的反映。構(gòu)建以共產(chǎn)黨為核心、人大為中樞，派、社會(huì)團(tuán)體、輿論媒體和公民廣泛參與的多元主體問(wèn)責(zé)體系是多元問(wèn)責(zé)價(jià)值理念的現(xiàn)實(shí)要求。要實(shí)現(xiàn)由同體問(wèn)責(zé)向多元主體問(wèn)責(zé)的轉(zhuǎn)變，就必須實(shí)現(xiàn)體系的制度化與法律化，著力培植多元問(wèn)責(zé)土壤，培養(yǎng)公民問(wèn)責(zé)意識(shí)，完善多元主體問(wèn)責(zé)機(jī)制，形成多元主體問(wèn)責(zé)網(wǎng)絡(luò)，確保行政問(wèn)責(zé)制的有效實(shí)施。

關(guān)鍵詞：行政問(wèn)責(zé)制；異體多元；執(zhí)政理念

自從行政問(wèn)責(zé)制提出并實(shí)施以來(lái)，中央和地方各級(jí)政府先后頒布了一些條例、法規(guī)、規(guī)定、辦法，通過(guò)行政問(wèn)責(zé)追究了某些官員的責(zé)任，這在一定程度上整肅了官場(chǎng)之風(fēng)，對(duì)行政權(quán)力的正確行使，增強(qiáng)監(jiān)督合力與實(shí)效起到了一定作用。但是，就總體而言，行政問(wèn)責(zé)制的推行與實(shí)施還存在著較大的困難和阻力，其中原因也是多方面的。我們認(rèn)為，行政問(wèn)責(zé)主體的同體單一化是其重要原因之一，而行政問(wèn)責(zé)主體從同體單一向異體多元的轉(zhuǎn)化是行政問(wèn)責(zé)制發(fā)展的必然趨勢(shì)。本文著重闡述異體多元行政問(wèn)責(zé)制的價(jià)值理念及其構(gòu)建問(wèn)題。

一、從同體單一向異體多元問(wèn)責(zé)制轉(zhuǎn)變的必然

同體單一問(wèn)責(zé)是指在行政問(wèn)責(zé)制的體系設(shè)計(jì)中，問(wèn)責(zé)的主體是行政系統(tǒng)內(nèi)的機(jī)關(guān)和相關(guān)人員，問(wèn)責(zé)只是在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，與非行政的外部機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織無(wú)關(guān)或關(guān)系不大。目前，在我國(guó)絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)中實(shí)行的問(wèn)責(zé)制主要是同體單一問(wèn)責(zé)，主要有縱向問(wèn)責(zé)、橫向問(wèn)責(zé)和專門機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)等類型?？v向問(wèn)責(zé)主要指本部門內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)；橫向問(wèn)責(zé)主要指本部門內(nèi)不同職能部門之間的問(wèn)責(zé)；專門機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)是指系統(tǒng)內(nèi)特設(shè)的行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，其相同之處都是問(wèn)責(zé)主體單一。

行政問(wèn)責(zé)制作為學(xué)術(shù)語(yǔ)境專用話語(yǔ)是一個(gè)舶來(lái)品。2003年“非典”之后，對(duì)它在理論和實(shí)踐的研究方面有了較大的進(jìn)展，并且在行政權(quán)力監(jiān)督、責(zé)任追究等方面發(fā)揮了積極的作用。應(yīng)當(dāng)看到，同體問(wèn)責(zé)是一種主體單一的問(wèn)責(zé)方式，問(wèn)責(zé)方式主要是行政系統(tǒng)內(nèi)的上級(jí)機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)

對(duì)下一級(jí)或同一部門內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)責(zé)任的追究。同體問(wèn)責(zé)有直接性、低成本、好操作、可控制的特點(diǎn)，它是現(xiàn)行行政問(wèn)責(zé)體系中一種較為常見(jiàn)的問(wèn)責(zé)形式。但是，同體問(wèn)責(zé)的缺陷也很明顯，主要表現(xiàn)為：一是問(wèn)責(zé)體制不科學(xué)。同體問(wèn)責(zé)的主體設(shè)置比較單一，缺乏制衡。它主要是行政系統(tǒng)內(nèi)的問(wèn)責(zé)，對(duì)體系中更高一層行政權(quán)力往往缺乏有效問(wèn)責(zé)，也就是人們常說(shuō)的“一把手”的權(quán)力監(jiān)督與制約問(wèn)題同體問(wèn)責(zé)無(wú)法有效的解決。單一問(wèn)責(zé)主體設(shè)置還取決于政府官員的素質(zhì)，特別是處于主要領(lǐng)導(dǎo)崗位上的干部的素質(zhì)，直接影響著行政問(wèn)責(zé)的效果。個(gè)人的責(zé)任心強(qiáng)，敢于和善于承擔(dān)責(zé)任，就會(huì)更多地將個(gè)人行為置于問(wèn)責(zé)框架下，對(duì)自己的行為后果負(fù)責(zé)；相反，就會(huì)凌駕于組織、制度之上，將責(zé)任視為兒戲，同體問(wèn)責(zé)約束力就弱。依靠個(gè)人修養(yǎng)的制度設(shè)計(jì)很容易造成官員行為的出軌。二是問(wèn)責(zé)范圍較窄。同體問(wèn)責(zé)易形成問(wèn)責(zé)的內(nèi)容狹窄，很多官員把問(wèn)責(zé)的范圍僅僅鎖定在舉報(bào)、重大事故、媒體曝光，或者上級(jí)指定查處的人或事上，導(dǎo)致問(wèn)責(zé)消極被動(dòng)，使得行政問(wèn)責(zé)難以常態(tài)化，問(wèn)責(zé)成了一種無(wú)奈的應(yīng)付行為。加之，很多官員對(duì)行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)容缺乏全面的了解，認(rèn)為問(wèn)責(zé)只是針對(duì)特定人、特定事的，或有重大違法亂紀(jì)事件發(fā)生時(shí)才適用的，而屬于日常行政職責(zé)范圍內(nèi)關(guān)系公眾切身利益、影響小的事件往往被問(wèn)責(zé)所忽視，以至于造成了“不求有功，但求無(wú)過(guò)”的庸官，“大錯(cuò)不犯、無(wú)所事事”的昏官則無(wú)法被問(wèn)責(zé)的現(xiàn)象。三是問(wèn)責(zé)力度較弱。首先，同一行政系統(tǒng)內(nèi)部的縱向同體,導(dǎo)致下級(jí)只看重上級(jí)關(guān)注的問(wèn)題與領(lǐng)域，甚至存在著為了投其所好或?yàn)榱吮静块T利益，而有意規(guī)避和推卸所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這在客觀上弱化了問(wèn)責(zé)力度。同一行政系統(tǒng)內(nèi)上級(jí)對(duì)下級(jí)問(wèn)責(zé)還容易把個(gè)人感情摻雜在問(wèn)責(zé)過(guò)程中，在一定程度上存在著避重就輕、有意袒護(hù)和息事寧人的現(xiàn)象，上一級(jí)的問(wèn)責(zé)主體常常成為下級(jí)的保護(hù)傘和庇護(hù)神。其次，同一行政系統(tǒng)內(nèi)橫向存在的不同部門，由于同處于一個(gè)利益共同體中，都是對(duì)同一個(gè)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，各部門之間的關(guān)系復(fù)雜、利益緊密相關(guān)，造成問(wèn)責(zé)中領(lǐng)導(dǎo)的意志和部門之間的利害關(guān)系影響很大、考慮過(guò)多，使問(wèn)責(zé)力度大打折扣。最后，同一行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立的專門問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)，相對(duì)來(lái)說(shuō)職責(zé)與任務(wù)更加明確，能夠解決某些問(wèn)責(zé)主體缺位的問(wèn)題。但是，問(wèn)題在于這樣的問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)還是行政系統(tǒng)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)，行政隸屬于本部門領(lǐng)導(dǎo)，其問(wèn)責(zé)的獨(dú)立性仍然要受到本系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的左右，受到部門內(nèi)部各種力量的制約，使問(wèn)責(zé)阻力較大，問(wèn)責(zé)結(jié)果往往流于形式。四是問(wèn)責(zé)效用難以發(fā)揮。問(wèn)責(zé)的效用在于能夠使公務(wù)員的失責(zé)行為得以追究，并給予相應(yīng)的處罰，以達(dá)到警戒預(yù)防的作用。懲罰只是手段，使責(zé)任得以切實(shí)履行才是目的，而同體問(wèn)責(zé)卻使問(wèn)責(zé)效用難以全面發(fā)揮。由于本系統(tǒng)、本部門內(nèi)的同體問(wèn)責(zé)缺乏透明性，甚至存在暗箱操作的行為，會(huì)使行政官員在承擔(dān)責(zé)任時(shí)避重就輕，以引咎辭職、組織處理、行政處分的方式來(lái)規(guī)避法律責(zé)任，使問(wèn)責(zé)的真正目的難以實(shí)現(xiàn)；失責(zé)行為難以界定，責(zé)任的真正承擔(dān)者難以懲罰，懲罰的措施也難以達(dá)到警戒的目的。五是問(wèn)責(zé)缺乏程序性制度設(shè)計(jì)。在同體行政問(wèn)責(zé)制中，往往由權(quán)力大的人來(lái)確定和追究權(quán)力小的人的責(zé)任，實(shí)際運(yùn)作的結(jié)果是權(quán)力小的人，責(zé)任越大；權(quán)力大的人，責(zé)任越小。究其原因，就是因?yàn)槿狈Τ绦蛐缘闹贫仍O(shè)計(jì)，同體問(wèn)責(zé)主體對(duì)問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)、內(nèi)容、方式、結(jié)果、效能的規(guī)定實(shí)際上不清楚。如果存在程序性的制度設(shè)計(jì)，問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)是根據(jù)原則、按程序來(lái)進(jìn)行的，就能避免了強(qiáng)者對(duì)責(zé)任的推卸與規(guī)避，對(duì)作為弱者的被問(wèn)責(zé)方權(quán)力的保護(hù)也就有了依據(jù)。［1］目前同體單一問(wèn)責(zé)中存在的職責(zé)不清、實(shí)效不大的主要原因之一就是缺乏程序性的制度設(shè)計(jì)。

總之，同體問(wèn)責(zé)由于本身主體的單一性造成了眾多的缺陷，很難適應(yīng)當(dāng)今中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，與建立責(zé)任政府、法治政府、服務(wù)政府的要求相去甚遠(yuǎn)。從行政問(wèn)責(zé)制的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展方向和趨勢(shì)來(lái)看，實(shí)現(xiàn)從同體單一主體向異體多元主體問(wèn)責(zé)的轉(zhuǎn)變是一種必然趨勢(shì)。

二、異體多元行政問(wèn)責(zé)的價(jià)值理念

異體多元行政問(wèn)責(zé)是指在行政問(wèn)責(zé)中問(wèn)責(zé)的主體有多個(gè)，并且處在不同的社會(huì)組織和系統(tǒng)內(nèi)，主要包括執(zhí)政黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、新聞媒體、派、公民等。從廣義上說(shuō)，它包括同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)。西方一些國(guó)家在民主政治建設(shè)中關(guān)于多元主體問(wèn)責(zé)有較完整的論述，認(rèn)為政府官員要受到四種力量的問(wèn)責(zé)：一是民主授權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，二是政府專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，三是行政系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，四是政府之外的監(jiān)督系統(tǒng)，如司法、公眾、輿論等。這種問(wèn)責(zé)不僅是系統(tǒng)內(nèi)的問(wèn)責(zé)，更是系統(tǒng)外的問(wèn)責(zé)。這種以異體問(wèn)責(zé)為主，同體問(wèn)責(zé)為輔，兩者相結(jié)合構(gòu)成的問(wèn)責(zé)體系，可以較好地實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)政府的監(jiān)督問(wèn)責(zé)。異體多元行政問(wèn)責(zé)的價(jià)值理念是指在行政問(wèn)責(zé)中遵循和體現(xiàn)的民主政治建設(shè)的核心價(jià)值觀。西方國(guó)家與我國(guó)在異體多元行政問(wèn)責(zé)中的核心價(jià)值觀是不同的，所表現(xiàn)的價(jià)值理念也是有差異的。



異體多元問(wèn)責(zé)是問(wèn)責(zé)制進(jìn)一步的發(fā)展，是民主政治發(fā)展的必然結(jié)果。西方國(guó)家的多元主體問(wèn)責(zé)理論是建立在政治市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)人假設(shè)基礎(chǔ)上的，認(rèn)為政治家和官僚同樣是自私的，都會(huì)追求自身利益的最大化，政府權(quán)力容易被濫用，所以人民要對(duì)政府進(jìn)行限制，否則政府官員很容易背離選民利益，走向民主的對(duì)立面，造成公共資源的浪費(fèi)。行政問(wèn)責(zé)的基本理念是實(shí)現(xiàn)從對(duì)上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)的轉(zhuǎn)變，這源于現(xiàn)代政府責(zé)任的內(nèi)涵，即現(xiàn)代政府的政策和行為必須以人民的意志為轉(zhuǎn)移，對(duì)人民負(fù)責(zé)，因?yàn)椤爸挥惺苤握咄卫碚叩年P(guān)系遵循國(guó)家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國(guó)家，政府為人民而存在而不是相反的原則時(shí)，才有民主制度存在”［2］。這也是行政問(wèn)責(zé)制作為一種民主訴求和政治制度產(chǎn)生的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)根源。多元主體問(wèn)責(zé)的價(jià)值理念是主權(quán)在民的思想。人民主權(quán)論是現(xiàn)代國(guó)家的基礎(chǔ)政治理論。盧梭認(rèn)為，人民通過(guò)出讓部分個(gè)人權(quán)利締結(jié)成國(guó)家，國(guó)家的主權(quán)屬于全體人民，人民通過(guò)政府來(lái)行使權(quán)利，并用法律來(lái)限制政府權(quán)利的濫用，因而政府的權(quán)利屬于人民，政府的目的在于服務(wù)人民。人民通過(guò)選舉用議會(huì)制來(lái)監(jiān)督政府，媒體通過(guò)自身的特點(diǎn)來(lái)揭發(fā)政府的不良行為，人民通過(guò)成立團(tuán)體或是行使個(gè)人權(quán)利來(lái)質(zhì)疑政府的不合理行為，如此問(wèn)責(zé)的主體便走向了異體化和多元化。

在我國(guó)，異體多元主體問(wèn)責(zé)的價(jià)值理念是立黨為公、執(zhí)政為民。我們黨把立黨為公、執(zhí)政為民的理念作為自己的最根本的執(zhí)政思想。立黨為公還是立黨為私，這是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨區(qū)別于其他政黨的分水嶺。立黨為公、執(zhí)政為民，是中國(guó)共產(chǎn)黨的本質(zhì)特征，是我們黨在長(zhǎng)期的革命和建設(shè)中始終堅(jiān)持的一貫思想。同志說(shuō)：“共產(chǎn)黨人的一切言論行動(dòng)，必須以合乎最廣大人民群眾的最大利益，為最廣大人民群眾所擁護(hù)為最高標(biāo)準(zhǔn)。”［3］“我們的責(zé)任是向人民負(fù)責(zé)，每句話，每個(gè)行動(dòng)，每項(xiàng)政策，都要符合人民的利益?！保?］鄧小平同志指出，全黨要始終把人民擁護(hù)不擁護(hù)、人民贊成不贊成、人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)作為黨的一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)?！爸袊?guó)共產(chǎn)黨員的含意或任務(wù)，如果用概括的語(yǔ)言來(lái)說(shuō)，只有兩句話：全心全意為人民服務(wù)，一切以人民利益作為每一個(gè)黨員的最高準(zhǔn)繩。”［5］同志強(qiáng)調(diào)指出：“全黨同志的一切工作都是全心全意為人民服務(wù)的，都是為了實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好和維護(hù)好人民的利益?！保?］總書(shū)記在“十七大”報(bào)告中也指出：“我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，黨的一切奮斗和工作都是為了造福人民，要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享?！保?］立黨為公，執(zhí)政為民，就必須監(jiān)督政府的行為。為了更好地監(jiān)督政府，就必須讓人民用更多的形式來(lái)監(jiān)督政府，而多元主體問(wèn)責(zé)就是監(jiān)督問(wèn)責(zé)的最佳選擇。立黨為公，執(zhí)政為民，就成為了問(wèn)責(zé)主體異體化和多元化的價(jià)值理念。

2004年“兩會(huì)”期間，國(guó)務(wù)院總理在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、侵權(quán)要賠償”。2006年，在部署加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新工作時(shí)，他又

明確提出，“增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，努力建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府和效能政府”。責(zé)任行政是現(xiàn)代民主政治的訴求，民主政治要求政府必須是負(fù)責(zé)的。責(zé)任政府是現(xiàn)代民主政治的價(jià)值導(dǎo)向，是一種對(duì)政府公共管理進(jìn)行民主控制的制度安排。作為民主政治的一種基本價(jià)值導(dǎo)向，責(zé)任政府理念要求政府必須回應(yīng)社會(huì)和民眾的要求并加以滿足，必須積極地履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé)；作為一種制度安排，責(zé)任政府意味著要保證政府責(zé)任實(shí)現(xiàn)的責(zé)任控制機(jī)制，意味著要強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，如立法監(jiān)督、司法、輿論、公民監(jiān)督等等［8］。問(wèn)責(zé)制是責(zé)任政府實(shí)現(xiàn)的有效途徑，而多元化的問(wèn)責(zé)主體是問(wèn)責(zé)制的內(nèi)在要求，問(wèn)責(zé)主體的異體化多元化是責(zé)任政府的必然要求。

近年來(lái)，公共行政所提出的“善治”理念，也為多元問(wèn)責(zé)主體提供了一種價(jià)值解說(shuō)。善治理論認(rèn)為國(guó)家治理的主體不應(yīng)該是單一的，而是多元化的，多元主體之間是權(quán)利依賴與合作的關(guān)系。它表現(xiàn)在機(jī)制上必然是一種資助自治的網(wǎng)絡(luò)，這一網(wǎng)絡(luò)要求各種治理主體都要放棄自己的部分權(quán)利，依靠各自的優(yōu)勢(shì)和資源，通過(guò)對(duì)話來(lái)增進(jìn)理解，確立共同目標(biāo)并相互信任、相互鼓勵(lì)并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，最終建立一種公共事務(wù)的管理聯(lián)合體。［9］善治的理念是以公民權(quán)利為基礎(chǔ)，體現(xiàn)民主社會(huì)的發(fā)展，這個(gè)理念有助于公民社會(huì)的成長(zhǎng)，促進(jìn)民主多元化，加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督。善治理論要求政府的監(jiān)督必須是多元的、網(wǎng)絡(luò)的，這也為多元主體問(wèn)責(zé)提供了理論支持。

當(dāng)前，在我國(guó)民主政治建設(shè)和政府體制改革的過(guò)程中，異體多元問(wèn)責(zé)制的發(fā)展有其必然性。一方面，多元主體問(wèn)責(zé)是防止行政權(quán)利濫用的客觀要求。行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣、能動(dòng)性強(qiáng)、自由裁量權(quán)大、可以強(qiáng)制實(shí)施等特點(diǎn)，是最容易違法或?yàn)E用的一種權(quán)力。由于行政權(quán)利掌控著國(guó)家資源，如果利用不當(dāng)，很容易造成行政機(jī)構(gòu)膨脹，資源浪費(fèi)，導(dǎo)致尋租行為的發(fā)生。因此“行政權(quán)的行使與其公益目的的相偏離的現(xiàn)象是無(wú)法完全避免的”［10］。孟德斯鳩認(rèn)為，有權(quán)力的人們會(huì)使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止［11］。只有用權(quán)力制約權(quán)力，才能達(dá)到平衡。而多元主體問(wèn)責(zé)的制度安排能夠較好地制約行政權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，而行政權(quán)力本身的特點(diǎn)就決定了問(wèn)責(zé)主體必須是多元的。另一方面，多元主體問(wèn)責(zé)是彌補(bǔ)同體問(wèn)責(zé)缺陷的必然選擇。同體問(wèn)責(zé)在實(shí)踐中的諸多缺陷，可以由多元主體問(wèn)責(zé)來(lái)彌補(bǔ)。第一，多元主體問(wèn)責(zé)可以減少人情行政。單一的同體問(wèn)責(zé)易造成人情行政，造成行政責(zé)任的隱瞞，而多元主體的問(wèn)責(zé)將問(wèn)責(zé)的權(quán)力交給多個(gè)主體，因而減少了由于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的偏好而造成行政責(zé)任的隱瞞。第二，多元主體問(wèn)責(zé)可以明顯提高問(wèn)責(zé)的效果。由于監(jiān)督是多方面的，行政官員就會(huì)時(shí)刻約束和檢點(diǎn)自己的行為，否則就會(huì)被問(wèn)責(zé)，這樣就在日常行政行為過(guò)程中實(shí)現(xiàn)了行政責(zé)任的明晰化，達(dá)到了通過(guò)行政問(wèn)責(zé)提高行政效率的目的，更好地服務(wù)于人民。第三，多元主體問(wèn)責(zé)可以彌補(bǔ)同體問(wèn)責(zé)的制度缺陷。同體問(wèn)責(zé)制下同一行政系統(tǒng)中的行政一把手，由于缺乏相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督主體，常陷入無(wú)人問(wèn)責(zé)的境地。而多元主體問(wèn)責(zé)能很好地解決體制內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)無(wú)人問(wèn)責(zé)的問(wèn)題，把行政問(wèn)責(zé)的主體從同體擴(kuò)展到了系統(tǒng)外的異體，且問(wèn)責(zé)主體不是一個(gè)而是多個(gè)，各個(gè)層級(jí)的首長(zhǎng)和官員都是問(wèn)責(zé)的對(duì)象，從而可以從制度上保證問(wèn)責(zé)制的有效實(shí)施。

三、異體多元行政問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建

從全國(guó)范圍行政問(wèn)責(zé)制實(shí)踐的情況看，問(wèn)責(zé)的主體還主要是強(qiáng)調(diào)同體問(wèn)責(zé)，各地很少有關(guān)于異體問(wèn)責(zé)的規(guī)定，更不用說(shuō)多元主體問(wèn)責(zé)。所以當(dāng)前主要的任務(wù)是從建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明和實(shí)現(xiàn)政府自身改革出發(fā)，構(gòu)建異體多元行政問(wèn)責(zé)體系，為行政問(wèn)責(zé)制的有效實(shí)行提供理論指導(dǎo)。

1.構(gòu)建異體多元的行政問(wèn)責(zé)體系

根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和當(dāng)前的政治體制改革的需要，我國(guó)的異體多元問(wèn)責(zé)體系必須建立在五種力量之上，政府行政行為要受到這五種力量的問(wèn)責(zé)。第一種力量是我國(guó)的執(zhí)政黨——共產(chǎn)黨；第二種力量是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì)；第三種力量是行政系統(tǒng)內(nèi)的主管部門和專門機(jī)關(guān)；第四種力量是派；第五種力量是來(lái)自新聞媒體、社會(huì)團(tuán)體和公民等。這五種力量相互補(bǔ)充共同構(gòu)成我國(guó)行政問(wèn)責(zé)主體的立體網(wǎng)絡(luò)，形成多元主體問(wèn)責(zé)的格局。

要構(gòu)建異體多元問(wèn)責(zé)主體體系，需要有主有次，有所側(cè)重的逐步推進(jìn)。體系構(gòu)建必須以共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心，人大為問(wèn)責(zé)主體中樞，并充分發(fā)揮公民和新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)派參政議政和民主監(jiān)督的力度，加大司法審查的力度。如此的制度安排是由中國(guó)特色社會(huì)主義的具體國(guó)情和五種主體力量的各自特點(diǎn)決定的。

第一，共產(chǎn)黨是多元問(wèn)責(zé)主體的領(lǐng)導(dǎo)核心。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其政治地位決定了共產(chǎn)黨必須是問(wèn)責(zé)體系中的一個(gè)重要組成部分。共產(chǎn)黨不僅在全國(guó)人民代表大會(huì)中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，而且在政府管理中也發(fā)揮著極其重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。發(fā)揮共產(chǎn)黨的問(wèn)責(zé)作用，特別是政府外黨的系統(tǒng)對(duì)政府內(nèi)黨員的問(wèn)責(zé)，不僅會(huì)促進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展，更會(huì)起到領(lǐng)導(dǎo)示范作用，保證多元問(wèn)責(zé)制的健康發(fā)展。共產(chǎn)黨的地位和作用決定了必須以共產(chǎn)黨為多元主體行政問(wèn)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)核心。

第二，人大是多元問(wèn)責(zé)主體的中樞。人大是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國(guó)家權(quán)力。憲法規(guī)定人大具有質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、彈劾權(quán)等，人大又與其他的問(wèn)責(zé)主體緊密相連，是其他問(wèn)責(zé)主體權(quán)利的保證。公民通過(guò)人大來(lái)表達(dá)自己的意見(jiàn)與主張，人大則代表人民行使權(quán)力，輿論監(jiān)督的最終目的在于引起社會(huì)特別是人大的重視，共產(chǎn)黨要通過(guò)人大來(lái)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家，而派最主要的參政議政的場(chǎng)所之一便是各級(jí)人民代表大會(huì)。人大是各個(gè)問(wèn)責(zé)主體的樞紐中心，只有通過(guò)人大這個(gè)問(wèn)責(zé)主體才能更好地發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)制的作用。

第三，司法審查是多元問(wèn)責(zé)主體的法律屏障。司法檢察機(jī)關(guān)是一種重要的問(wèn)責(zé)主體。特別是在行政問(wèn)責(zé)懲罰手段上，行政責(zé)任不僅是撤職、罷免這么簡(jiǎn)單的行政處理，對(duì)違法者還要移交司法部門，嚴(yán)格追究其法律責(zé)任。當(dāng)行政權(quán)力侵犯公民的合法利益時(shí)，司法的問(wèn)責(zé)顯得尤為重要，只有追究官員的法律責(zé)任，才能從根本上震懾那些不負(fù)責(zé)任和觸犯法律的官員。司法問(wèn)責(zé)既是最有力度的問(wèn)責(zé)手段，也是其他問(wèn)責(zé)主體的最后屏障。

第四，派是多元問(wèn)責(zé)主體的重要力量。派在國(guó)家政權(quán)中是議政和參政黨，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，參加國(guó)家政權(quán)，參與國(guó)家大政方針和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人人選的協(xié)商，參與國(guó)家事務(wù)的管理，參與國(guó)家方針、政策、法律、法規(guī)的制定和執(zhí)行。它們是接受中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，同中國(guó)共產(chǎn)黨通力合作、共同致力于社會(huì)主義事業(yè)的親密友黨。中國(guó)共產(chǎn)黨同各派團(tuán)結(jié)合作，互相監(jiān)督，共同致力于建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義和統(tǒng)一祖國(guó)、振興中華的偉大事業(yè)。派是我國(guó)政治生活中的一個(gè)重要組成部分，我國(guó)派多由高級(jí)知識(shí)分子和各界別代表人士組成。各類專家和各類精英云集，充分發(fā)揮派政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的重要職能，有利于更全面地監(jiān)督政府行為，更好地發(fā)揮多元主體問(wèn)責(zé)的優(yōu)勢(shì)。

第五，社會(huì)團(tuán)體和新聞媒體是多元問(wèn)責(zé)主體的社會(huì)力量。社會(huì)團(tuán)體和新聞媒體通過(guò)法定渠道和特殊手段對(duì)政府問(wèn)責(zé)，是一種巨大的社會(huì)力量。社會(huì)團(tuán)體是指社會(huì)上自發(fā)組成的、具有法律地位的一些團(tuán)體、組織，它是政府外問(wèn)責(zé)的主要力量。社會(huì)團(tuán)體作為政府政策的直接受眾，對(duì)政府行為有著更為直接的感受，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的問(wèn)責(zé)主體作用，有利于政府行為的優(yōu)化，有利于行政問(wèn)責(zé)主體的多元化。西方通常把新聞媒體稱為國(guó)家的第四種力量，并認(rèn)為媒體是監(jiān)督公共部門，保證政府及其人員履行公共責(zé)任的重要力量。真正的媒體問(wèn)責(zé)是指媒體人能夠敢于且善于發(fā)現(xiàn)和揭露政府官員的違法行為，在責(zé)任追究過(guò)程通過(guò)發(fā)揮輿論監(jiān)督作用保證問(wèn)責(zé)的公開(kāi)、公平與公正，使之成為問(wèn)責(zé)體制中的一個(gè)重要組成部分。

第六，人民群眾是多元問(wèn)責(zé)主體的基本力量。發(fā)揮公民的問(wèn)責(zé)主體作用，是多元問(wèn)責(zé)主體體系中的重要一環(huán)。只有公民問(wèn)責(zé)廣泛化，問(wèn)責(zé)體系的作用才能得到最大的發(fā)揮。公民問(wèn)責(zé)常態(tài)化也是多元問(wèn)責(zé)制完善的重要標(biāo)志。事實(shí)表明，我國(guó)查處的官員腐敗案件中，絕大多數(shù)線索來(lái)自公民的舉報(bào)。東西方的民主理論家都承認(rèn)，政府存在的目的是為人民服務(wù)，按人民的意愿行事，只有把人民納入到問(wèn)責(zé)體系中，實(shí)現(xiàn)公民與政府的直接對(duì)話，才有利于政府政策的優(yōu)化，才能形成公民和政府的良性互動(dòng)。而目前，我國(guó)公民問(wèn)責(zé)意識(shí)薄弱，公民問(wèn)責(zé)缺乏組織保證，缺乏有效的法律保護(hù)。所以，多元問(wèn)責(zé)體系的建立，重要的一項(xiàng)工作就是確保和維護(hù)公民問(wèn)責(zé)主體地位的確立。

2.發(fā)揮異體多元行政問(wèn)責(zé)體系的功能

要發(fā)揮異體多元行政問(wèn)責(zé)體系的功能，必須要使多元主體問(wèn)責(zé)體系制度化和法律化，著力培育新型的多元問(wèn)責(zé)土壤，革新原有的官僚思想，培養(yǎng)公民的問(wèn)責(zé)意識(shí)和問(wèn)責(zé)精神。

第一，實(shí)現(xiàn)多元主體問(wèn)責(zé)的制度化與法律化。良好的制度設(shè)計(jì)是行政問(wèn)責(zé)能夠有力推行的根本保證。只有把行政問(wèn)責(zé)的理念上升到制度層面，才能確保問(wèn)責(zé)主體的問(wèn)責(zé)地位，問(wèn)責(zé)才能有法可依，問(wèn)責(zé)才能切實(shí)可行。如果沒(méi)有問(wèn)責(zé)制度的確立，問(wèn)責(zé)制不過(guò)只是一種口號(hào)，一種擺設(shè)，一個(gè)良好的愿望。“如果不能跟進(jìn)制度保證和相應(yīng)的配套措施，問(wèn)責(zé)制也有可能扭曲、變形，淪為選擇性懲罰以防止責(zé)任范圍的擴(kuò)大，甚至掩蓋更大責(zé)任的工具”［12］。多元問(wèn)責(zé)主體的制度化就是將多元主體問(wèn)責(zé)體系的構(gòu)想上升為國(guó)家意志，轉(zhuǎn)變成一種法律，一種現(xiàn)實(shí)的制度安排，同時(shí)實(shí)現(xiàn)五種力量對(duì)政府的監(jiān)督。多元問(wèn)責(zé)主體的制度化、法律化不是只強(qiáng)調(diào)其中的一個(gè)問(wèn)責(zé)主體，而是五種問(wèn)責(zé)力量綜合發(fā)展，只有這樣才能保障問(wèn)責(zé)主體網(wǎng)絡(luò)的形成，多元問(wèn)責(zé)效用才能發(fā)揮。只有盡快推出行政問(wèn)責(zé)法律法規(guī)，將多元問(wèn)責(zé)的一些可行意見(jiàn)、規(guī)定等轉(zhuǎn)變?yōu)榉?，?wèn)責(zé)才有法可依，有章可循。

第二，培育公民的問(wèn)責(zé)意識(shí)。多元主體問(wèn)責(zé)需要有現(xiàn)代化的公民意識(shí)，這種公民意識(shí)是以馬克思主義的群眾觀和我們黨的根本宗旨為基礎(chǔ)的，國(guó)家是人民的，人民的權(quán)力高于一切，人民是國(guó)家的主人。只有這種觀念深入民心，人民才能踴躍參政，公民問(wèn)責(zé)局面才能真正形成。在我國(guó)，長(zhǎng)期形成的封建主義思想影響還很深，公民精神的養(yǎng)成需要一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。培養(yǎng)公民問(wèn)責(zé)意識(shí)，可以從以下幾個(gè)方面著手：一要推進(jìn)民主進(jìn)程，加大民主宣傳和普法教育；二是繼續(xù)推行農(nóng)村村民自治，加強(qiáng)基層民主建設(shè)，促進(jìn)公民社會(huì)的形成；三是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)踐證明，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越完善的地方，公民問(wèn)責(zé)的意識(shí)就越強(qiáng)。所以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善市場(chǎng)體制，也是培養(yǎng)公民意識(shí)的一個(gè)重要方面。

第三，加強(qiáng)政府行為的透明度。擴(kuò)大政務(wù)公開(kāi)，推行陽(yáng)光行政。行政信息公開(kāi)和政務(wù)透明是尊重公民知情權(quán)的重要體現(xiàn)，也是公民對(duì)政府和官員問(wèn)責(zé)的重要前提。只有公民對(duì)政務(wù)知情才能對(duì)政府和官員的行為進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，異體問(wèn)責(zé)才能發(fā)揮作用。我國(guó)政務(wù)公開(kāi)的范圍和程度還非常有限，政府公共資源的配置很少向社會(huì)公布，某些政府行為甚至還存在著暗箱操作現(xiàn)象。韋伯就曾指出：“科層制通過(guò)保守特有信息來(lái)源的秘密性來(lái)提高監(jiān)督性，公務(wù)秘密概念是科層制特有的創(chuàng)造，沒(méi)有比科層制更熱衷于此的了”［13］。加強(qiáng)政府行為的透明性，實(shí)行陽(yáng)光行政，政府就要定時(shí)向社會(huì)公布政務(wù)。首先，定時(shí)公布政府公共支出狀況，加大人民對(duì)政府支出的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)大額支出的管理，對(duì)每次的超過(guò)一定數(shù)額的公共支出都要由人大通過(guò)后政府才能實(shí)行；其次，完善電子政務(wù)，使政府活動(dòng)能夠及時(shí)公開(kāi)，增強(qiáng)行政行為的透明性，提高行政效率；加強(qiáng)人事任免的透明性、公正性，堅(jiān)決杜絕買官賣官行為的發(fā)生。

3.完善異體多元行政問(wèn)責(zé)機(jī)制

所謂異體多元行政問(wèn)責(zé)機(jī)制是指能夠確保多元主體的行政問(wèn)責(zé)體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮其功能作用的制度安排。異體多元問(wèn)責(zé)機(jī)制的實(shí)質(zhì)在于制定確保制度安排得以實(shí)現(xiàn)的途徑，實(shí)現(xiàn)從同體單一向異體多元行政問(wèn)責(zé)的轉(zhuǎn)變，可從以下幾個(gè)方面完善和健全機(jī)制：

第一，確保共產(chǎn)黨核心領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮的機(jī)制。要充分發(fā)揮共產(chǎn)黨的問(wèn)責(zé)作用，就必須繼續(xù)推行黨內(nèi)民主。“十六大”報(bào)告提出“黨內(nèi)民主是黨的生命，對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用?！薄笆叽蟆眻?bào)告又指出：“黨內(nèi)民主是增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力，鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證?！蔽尹h為了更好地為人民服務(wù)，嚴(yán)格要求黨員，近年來(lái)推出了諸多黨內(nèi)條例，例如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》、《黨內(nèi)監(jiān)督現(xiàn)行條例（試行）》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等，為問(wèn)責(zé)提供了依據(jù)。要從機(jī)制上發(fā)揮共產(chǎn)黨的問(wèn)責(zé)作用，就要從嚴(yán)治黨，努力從以下幾個(gè)方面改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式：一是加大對(duì)政府內(nèi)黨員的監(jiān)督、問(wèn)責(zé)。按照我國(guó)政治慣例和干部組織原則，行政一把手往往又兼任黨委副書(shū)記，絕大多數(shù)的政府官員及公務(wù)員是中共黨員，只要黨管好了自己的黨員，建設(shè)責(zé)任政府就有希望。二是實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的專職化，提高行政效率，盡量減少在人大、政協(xié)和其他公共部門兼職的現(xiàn)象。三是加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主。執(zhí)政黨的問(wèn)責(zé)主要是加強(qiáng)各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，特別是要充分發(fā)揮黨的紀(jì)檢部門的作用來(lái)追究政府部門中具有黨員身份的行政人員的責(zé)任。四是進(jìn)一步加強(qiáng)、改進(jìn)和完善黨對(duì)國(guó)家、政府的領(lǐng)導(dǎo)方式。

第二，暢通人大問(wèn)責(zé)的中心樞紐機(jī)制。人大是多元問(wèn)責(zé)體系的中心，而現(xiàn)在我國(guó)人大監(jiān)督問(wèn)責(zé)權(quán)還不完善，人大問(wèn)責(zé)作用缺失嚴(yán)重、機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，主要表現(xiàn)為人大主動(dòng)問(wèn)責(zé)次數(shù)少，問(wèn)責(zé)的廣度和力度不夠。人大很少主動(dòng)監(jiān)督政府行為，我國(guó)人大的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、彈劾權(quán)很少使用。所以要發(fā)揮人大的中心樞紐作用就必須對(duì)人大進(jìn)行改革和完善。一是完善選舉制度，擴(kuò)大差額選舉，擴(kuò)大人大代表的代表范圍，體現(xiàn)人大代表選舉的公正公平。二是實(shí)行人大代表的專職化，逐步增大專職化人大代表的比例，提高人大代表的素質(zhì)。現(xiàn)在的人大代表大都是地方骨干，公務(wù)繁忙，很少有時(shí)間專門研究問(wèn)責(zé)，人大代表的專職化，有利于提高問(wèn)責(zé)的針對(duì)性，提高問(wèn)責(zé)的效率。三是細(xì)化人大問(wèn)責(zé)的方式，完善質(zhì)詢、調(diào)查的程序。我國(guó)憲法雖然規(guī)定人大具有質(zhì)詢權(quán)和調(diào)查權(quán)，但不夠詳細(xì)，例如，若人大對(duì)質(zhì)詢結(jié)果不滿意，具體應(yīng)該怎么辦，法律沒(méi)有明確的規(guī)定。

第三，積極探索派問(wèn)責(zé)的有效機(jī)制。探索派問(wèn)責(zé)主體的有效機(jī)制，是多元主體問(wèn)責(zé)制完善的重要方面。建國(guó)初期，我國(guó)憲法就賦予了派監(jiān)督政府的職能，但在實(shí)踐中卻很少使用，主要原因是派監(jiān)督問(wèn)責(zé)缺乏科學(xué)機(jī)制。我國(guó)法律雖然規(guī)定了派問(wèn)責(zé)職能，卻沒(méi)有對(duì)問(wèn)責(zé)的范圍和渠道作詳細(xì)的規(guī)定，派的監(jiān)督問(wèn)責(zé)權(quán)限就無(wú)法落實(shí)，也就很難設(shè)置專門機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施問(wèn)責(zé)，從而導(dǎo)致派的監(jiān)督問(wèn)責(zé)缺乏組織保障。所以，要發(fā)揮派的問(wèn)責(zé)主體作用，必須從以下幾個(gè)方面著手：一是堅(jiān)決貫徹“多黨合作、政治協(xié)商”的方針。各級(jí)政府應(yīng)聽(tīng)取各派的意見(jiàn)，特別是派專家的建議，充分發(fā)揮派的智力優(yōu)勢(shì)、專業(yè)優(yōu)勢(shì)，做到科學(xué)決策、民主決策。二是明確各派的問(wèn)責(zé)權(quán)限，使派問(wèn)責(zé)法律化、程序化。三是成立必要的問(wèn)責(zé)專門機(jī)構(gòu)，提高問(wèn)責(zé)的效用，為問(wèn)責(zé)提供組織保證。

第四，規(guī)范和加強(qiáng)媒體問(wèn)責(zé)主體的機(jī)制。媒體問(wèn)責(zé)是多元主體問(wèn)責(zé)中的一個(gè)重要組成部分，媒體監(jiān)督問(wèn)責(zé)近年來(lái)有了顯著的加強(qiáng)，例如中央電視臺(tái)推出的“今日說(shuō)法”、“焦點(diǎn)訪談”等節(jié)目，為媒體監(jiān)督問(wèn)責(zé)提供了很好的范例。但媒體問(wèn)責(zé)作為多元問(wèn)責(zé)的一個(gè)重要主體，與推進(jìn)民主政治建設(shè)的要求還有一段距離。規(guī)范和加強(qiáng)媒體問(wèn)責(zé)的機(jī)制，可從以下幾個(gè)方面著手：一是加大政府決策的公開(kāi)性，保證媒體的知情權(quán)。政府決策只有公開(kāi)、透明，才能保證媒體報(bào)道的及時(shí)性、公正性和真實(shí)性。二是在遵守行業(yè)規(guī)范和新聞法律的前提下，保障新聞報(bào)道自由，保障新聞機(jī)構(gòu)正當(dāng)?shù)牟稍L權(quán)、報(bào)道權(quán)、批評(píng)權(quán)和評(píng)議權(quán)，特別是反面事件的揭露權(quán)。［14］三是制定《新聞法》，我國(guó)現(xiàn)在還缺少一步完整的新聞法，來(lái)規(guī)范和保證新聞媒體問(wèn)責(zé)的權(quán)限范圍，監(jiān)督問(wèn)責(zé)程序。規(guī)范和加強(qiáng)新聞媒體的問(wèn)責(zé)作用有利于給行政問(wèn)責(zé)創(chuàng)造一個(gè)良好的問(wèn)責(zé)氛圍，便于公民和政府的互動(dòng)、溝通。

第五，確保和強(qiáng)化司法問(wèn)責(zé)的有效機(jī)制。司法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)是追究行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員責(zé)任的底線，是其應(yīng)承擔(dān)的最起碼的責(zé)任。在我國(guó)的司法實(shí)踐中，常常出現(xiàn)司法介入滯后于組織處理或行政處理的現(xiàn)象，甚至有些紀(jì)檢、監(jiān)察部門越權(quán)或違法行使職權(quán)，以行政處分、組織處理代替司法追究，使一些官員規(guī)避本應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，導(dǎo)致司法問(wèn)責(zé)的力度弱化，損害了司法權(quán)威。所以要擴(kuò)大司法審查的范圍，強(qiáng)化司法問(wèn)責(zé)機(jī)制，可從下面幾個(gè)方面完善：一是雖然我國(guó)憲法規(guī)定，我國(guó)司法機(jī)關(guān)有權(quán)獨(dú)立行使各種權(quán)力，但是實(shí)際行使中司法機(jī)關(guān)常常受到各種因素的干擾，為此，可以改由上級(jí)司法機(jī)關(guān)的黨組織直接對(duì)下級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，以免多頭領(lǐng)導(dǎo)的矛盾。二是改革司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源方式和人事制度。為保證司法的獨(dú)立性，建議全國(guó)各地的司法經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政統(tǒng)一支付。改進(jìn)現(xiàn)有司法人員的選拔制度，司法機(jī)關(guān)的人員必須有自己嚴(yán)格的選拔制度和任職制度。三是必須建立檢察機(jī)關(guān)與政府監(jiān)察機(jī)構(gòu)、黨的紀(jì)檢部門的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

第六，保障和維護(hù)公民參與問(wèn)責(zé)的機(jī)制。廣泛的公民參與是多元主體行政問(wèn)責(zé)體系完善的標(biāo)志。在我國(guó)，公民參與問(wèn)責(zé)的意識(shí)還比較差，而良好的制度安排對(duì)公民問(wèn)責(zé)的順利實(shí)行至關(guān)重要。當(dāng)前，要保障公民問(wèn)責(zé)主體地位，需要從以下幾個(gè)方面著手：一是拓寬公民參與問(wèn)責(zé)的政治途徑，積極引導(dǎo)公民參與政治的熱情，形成一個(gè)政府與公民能夠互動(dòng)溝通的秩序?！胺e極參與是以公民與政府合作為基礎(chǔ)的關(guān)系，在這種關(guān)系中公民積極地從事對(duì)政策制訂過(guò)程和政策制訂內(nèi)容的界定和參與”［15］。公民積極參與政治，有利于多元問(wèn)責(zé)主體的完善。二是健全信訪制度。信訪是我國(guó)公民表達(dá)政治訴求的一種合法手段，也是我國(guó)公民參與政治的一種方式。近年來(lái)，我國(guó)信訪制度逐步完善，通過(guò)公民的信訪，揭露和查辦了一大批有問(wèn)題的官員，保護(hù)了公民的利益。但現(xiàn)有信訪制度還需進(jìn)一步改善，例如應(yīng)加強(qiáng)對(duì)上訪人的權(quán)利、人身安全等方面的保護(hù)，防止對(duì)上訪人的打擊報(bào)復(fù)。三是加大民意調(diào)查。只有真實(shí)地了解民意，政府才能更好地制定政策為人民服務(wù)。我國(guó)現(xiàn)在關(guān)于民意調(diào)查的機(jī)構(gòu)還很少，調(diào)查的手段還很有限，人民的很多意愿還不能充分表達(dá)，所以我們必須積極完善民意調(diào)查的機(jī)制，加大民意調(diào)查的范圍，讓政府政策能更好地代表和體現(xiàn)民意。四是繼續(xù)改進(jìn)聽(tīng)證會(huì)制度。要對(duì)聽(tīng)證會(huì)制度的程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，保證聽(tīng)證中公民的意見(jiàn)能夠得到及時(shí)回應(yīng)。［16］

總之，行政問(wèn)責(zé)制是建設(shè)責(zé)任政府的必然要求，行政問(wèn)責(zé)主體是一個(gè)多元的問(wèn)責(zé)主體系統(tǒng)，既有同體問(wèn)責(zé)，又有異體問(wèn)責(zé)，各問(wèn)責(zé)主體在其權(quán)限范圍內(nèi)，組成一個(gè)相互補(bǔ)充的問(wèn)責(zé)網(wǎng)絡(luò)，有效地限制政府權(quán)力的濫用。雖然當(dāng)前我國(guó)問(wèn)責(zé)制多為同體問(wèn)責(zé)，但是向異體多元問(wèn)責(zé)的轉(zhuǎn)變是一種必然趨勢(shì)，我們要積極創(chuàng)造條件，促進(jìn)多元主體問(wèn)責(zé)體制的不斷完善。

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