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摘要：國家生活中重大事項決定權的法律地位尚未得到普遍認同，重大事項界定缺乏統(tǒng)一標準，制約了重大事項決定權的有效行使。提高對國家生活中重大事項決定權的法律地位的認識，妥善處理重大事項的權力關系，科學界定重大事項的范圍，使國家生活中重大事項的決策過程更加科學化、民主化、制度化，是落實科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的關鍵所在。

關鍵詞：國家生活；重大事項；決定權；決策

現(xiàn)代政府的決策活動都是多系統(tǒng)、多層次的，中國政府亦是如此。在當代中國，廣義的政府決策過程，包括國家的立法程序、《政府工作報告》的制定程序、國家機關重大事項的決策程序、政府預算的編制和審批程序、國家機關領導人的任免程序等諸多方面。從法源上講，重大事項決定權是地方^，大及其常委會的一項重要職權。為行使好這一職權，地方人大及其常委會進行了卓有成效的工作，積累了一定的經(jīng)驗。但是，如何界定國家生活中重大事項，保證對國家生活中重大事項決定權的行使更加科學和民主，具體分析國家生活中重大事項的決策過程，確保全國人大及其常務委員會在國家生活中重大事項決定權方面的充分行使，仍需要從理論上和實踐上進一步探索和研究。

一、關于對國家生活中的重大事項的界定

如何正確界定國家生活中的重大事項，這是行使重大事項決定權的先決條件。對重大事項的范圍不好界定，對什么是重大事項，怎樣確定重大事項，法律沒有明確的界定。彭真同志曾提出重大事項是事關“全局性、長遠性、根本性”的問題。但這“三性”運用于實踐仍不好操作，從這“三性”的角度進行立法，也很難通過法律規(guī)定把重大事項的具體內(nèi)容完全列舉出來。

憲法第一百零四條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項?！薄兜胤浇M織法》第四十四條第四項規(guī)定，縣級以上的地方各級人大常委會有“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”的職權。也就是說，討論、決定本行政區(qū)域的重大事項，是憲法和法律賦予縣級以上地方各級人大常委會的一項重要職權。

憲法第六十二條，全國人民代表大會行使職權共15款；第六十七條，全國人民代表大會常務委員會行使職權共21款。根據(jù)憲法原則，國家生活中重大事項決定權應屬于全國人民代表大會。

國家生活中的重大事項一般包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和計劃。國家重大工程建設項目，省級行政區(qū)劃事宜。重大改革措施，戰(zhàn)爭與和平，重要的授權事宜等。全國人大及其常委會并沒有出臺關于國家生活中的重大事項決定權的法規(guī)，至于國家生活中的重大事項僅僅是—個原則性的提法，實際上涉及問題很多。

如果把全國人民代表大會常務委員會聽取和審議專題工作報告項目看作是國家重大事項的活動，以九屆全國人大常務委員會為例，具體報告從數(shù)量上看：1998年4件，1999年10件，2000年10件，2001年8件，2002年8件；從內(nèi)容上看，既有常規(guī)專題_T作報告，如中央預算執(zhí)行情況，也有當年的或一定時期的國家生活中的熱點和難點問題。

從實踐上看，截至目前，全國已有28個省級人大常委會出臺了關于重大事項決定權的地方性法規(guī)。地方人大總結(jié)實踐經(jīng)驗，用地方性法規(guī)的形式對“重大事項”作出了界定和規(guī)范。這些規(guī)定通常把“重大事項”區(qū)分為三類：第一類，是由人大常委會討論，作出相應決議、決定的事項；第二類，是由人大常委會討論，但不作出決議、決定或必要時才作出決議、決定的事項；第三類，是只要求“一府兩院”報告或備案，人大常委會不進行討論、更不作出決定的事項。在重大事項內(nèi)容上既涵蓋了政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展等各方面的工作，又屬于人大職權范圍內(nèi)的事項，總起來說是比較全面可行的。理論界有的同志提出，人大決定權在某種程度上更是一種決策機制，因此，不可能也無必要對重大事項內(nèi)涵和外延進行準確的界定。但更多人認為，長期以來，恰恰是對“重大事項”不作界定，影響了人大決定權及其他職權的有效行使。因此。地方人大用列舉的方式把“重大事項”具體化，既是必要的，也是可取的。建議全國人大及其常委會認真總結(jié)各地人大的經(jīng)驗，在條件成熟時，對國家生活中重大事項進一步作出明確的規(guī)定，出臺關于國家生活中重大事項決定權的法規(guī)。

筆者認為，在現(xiàn)實情況下，全國人大很有必要對“重大事項”作出具體規(guī)定。只有從質(zhì)和量兩方面細化國家生活中的“重大事項”，才能夠使此項工作真正做到有法可依。全國人大及其常委會討論、決定的事項一般都是根本的、長遠的、重大的事項，所以應由全國人大劃分國家重大事項的界限。同時在劃分時應注意到有些事項需要量化，比如財政性投資重大工程項目，多大規(guī)模的建設項目須經(jīng)全國人大的討論和認可?有些則不能量化，比如地方人大在立法實踐中，在甲省被列為重大事項，而在乙省就未被列入重大事項。重大事項本身就是一個動態(tài)過程，在國家發(fā)展的不同時期表現(xiàn)不同。重大事項決定權的立法屬于動態(tài)性立法，范圍劃分宜粗，具體規(guī)定宜細。同時，出臺該法規(guī)也為正確處理好全國人大決定權與中央決策權、國務院行政權和兩院司法權的關系提供法律依據(jù)和標準，從而增強全國人大及其常委會依法行使重大事項決定權的可操作性、權威性和有效性。

二、國家生活中的重大事項決策過程及決定權分析

國家生活中重大事項的醞釀決策本身就是一個極為復雜的過程。以“三峽工程”這一國家重大事項的論證、決策為例，三峽工程經(jīng)歷了中共中央和國務院作出決策動議過程(1950－1986年)；政府部門牽頭組織專家論證過程(1986－1989年)；國務院審批可行性研究報告過程(1990－1992年)；提交七屆全國人大第五次會議審議、決定過程(1992年4月3日在七屆全國人大五次會議上通過)。由此可見，重大事項決策過程經(jīng)歷了很多的環(huán)節(jié)，并且，在不同問題的決策過程中，國家政治中樞的各個組成部分所起的具體作用也不完全一樣；全國人民代表大會作為最高國家權力機關的最后審議和決策過程只是這個決策過程的一個環(huán)節(jié)，但也是最為關鍵的環(huán)節(jié)，它履行了絕對必要的法律手續(xù)。

在當代中國，國家政治中樞對重大事項決策醞釀工作的一般特點是：其一，這個過程是由中共中央領導。與黨在一個時期的基本路線及其方針、政策相一致，并以中共中央對各方面意見的綜合為基礎。其二，決策醞釀工作大多是由國務院具體組織實施的，但吸收各方面專家、官員參加；國務院提供決策工作所需的費用，并對全國人大負責。其三，全國政協(xié)以及有關社會團體等也配合中共中央和國務院做必要的決策咨詢、參謀和協(xié)調(diào)服務。從以上分析可以看出：在全國人民代表大會行使“決定—決策權”之前，中共中央、國務院、全國政協(xié)及國家政治中樞中其他與某一個特定問題相關的組成部分，要協(xié)同進行大量決策前的準備工作或系統(tǒng)內(nèi)的初步?jīng)Q策工作；在全國人民代表大會依法作出正式的全局性決策之后，負責組織實施重大決策的國家機關也依然有組織、指揮工作要做，這其中包括一系列局部的、具體的決策工作。因此，當代中國對重大事項問題的決策過程實際上是由兩個前后銜接的階段所構成。

重大事項決定權涉及到不同國家機關的權力分工，因此，全國人大在行使重大事項決定權問題上必須堅持黨的領導，注意處理好與其他國家機關之間的關系和其他關系。依筆者之見，行使好重大事項決定權，關鍵需要提高三種認識：

一是要認識到全國人大及其常委會行使重大事項決定權是人民管理國家事務的主要途徑，體現(xiàn)了人民當家作主的憲法根本原則。因為，“既然政治機構保證公共空間，即保證在某個既定社會內(nèi)部個體之間的互利關系，因而，它協(xié)調(diào)與指揮集體事務的角色，就只有在獲得了全體人民贊同的條件下，才能夠具有法律的特性，這是符合邏輯的。”

二是要認識到通過全國人大行使重大事項決定權，把黨的主張變?yōu)閲乙庵?，有利于分擔黨和政府的決策風險與責任，有利于加強和完善黨的領導，有利于黨的各項路線、方針、政策的貫徹落實。

三是要認識到?jīng)Q定權是全國人大最主要、最基本的權力。它較之監(jiān)督權、任免權更富有剛性，如果能充分行使，最能體現(xiàn)人民當家作主政治制度的優(yōu)越性。

同時也要處理好三種關系：

首先，處理好討論、決定重大事項和行使監(jiān)督權的關系。我們通常說的人大四權，即立法權、決定權、任免權、監(jiān)督權，既不是孤立的也不是對等的。從國家憲政的角度講，國家權力機關的職權可概括成兩方面的權力：一是代表人民行使議決權，包括立法權、決定權、任免權等，這體現(xiàn)了國家權力的性質(zhì)和來源；二是監(jiān)督權，包括法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，這體現(xiàn)了人民對國家權力的規(guī)范和制約。

人大四權之間的關系，應是你中有我、我中有你、相互聯(lián)系、配合行使的關系。應當說。前三權屬于同—性質(zhì)，我們稱之為議決權。所有議案，不論是法案、重大事項案、人事任免案，都需要以會議的形式集體進行審議，經(jīng)過表決方能通過，并具有一定法律效力。議決權的行使又同監(jiān)督權的行使互為表里。保證憲法和法律的有效實施，部分變更、調(diào)整國家計劃或預算，重大工程建設項目等，都是國家政治、經(jīng)濟生活中的重大事項，全國人大及其常委會就這些重大事項作出決定，既是行使決定權，也是進行法律監(jiān)督和工作監(jiān)督，是人大決定權和監(jiān)督權兩權的配合行使。我們在研究人大討論、決定重大事項的性質(zhì)時，不應從概念和定義出發(fā)，更不宜把四權截然分開。應當說，人大制定討論、決定重大事項的規(guī)定，主要是為了保障和規(guī)范決定權的行使，同時也有利于加強監(jiān)督工作，有利于兩權的配合行使。

其次，要處理好全國人大行使決議權與國務院行使行政管理決定權的關系。憲法和法律規(guī)定，全國人大是最高國家權力機關，國務院是國家權力機關的執(zhí)行機關，在管理國家事務和社會事務上，全國人大具有重大事項決定權。國務院具有執(zhí)行權和行政管理決定權。要正確認識和處理全國人大討論、決定重大事項和國務院討論、決定重大事項的關系。對重大事項，人大可以討論、決定。政府從行政管理的角度也可以討論、決定。但人大行使決定權同政府行使決定權在性質(zhì)、地位、作用、法律效力上都不相同。從執(zhí)行程序的角度上看，全國人大對重大事項所作出的決定，對國家機關和國家工作人員具有約束力。國務院對自己的行政決策所組織的實施，則沒有這種普遍約束力。

最后，要處理好全國人民代表大會與常務委員會行使重大事項決定權的關系。哪些重大事項應由全國人民代表大會決定，哪些應由人大常委會來決定，這給實踐帶來了一定的操作難題。在我國，全國人民代表大會是國家的最高權力機關，常委會是其常設機關，對其負責。這種政權組織體制的設計模式和我國現(xiàn)階段的國力水平都決定了全國人民代表大會不可能經(jīng)常召開會議，造成了人民代表大會行使權力事實上的有限性。雖然法律沒有明確劃分二者行使重大事項決定權的范圍，但從理論和實踐上，我們認為二者還是應當有所區(qū)別的。所以全國人民代表大會應對國家生活中特別重大事項行使決定權，而其他國家生活中大量的重大事項應交由全國人民代表大會常務委員會行使。

三、對國家生活中的重大事項決策的幾點建議

一是選準議題，公開決策。全國人大及其常委會應圍繞黨和國家的中心任務和工作確定議題，圍繞人民群眾關心的熱點問題確定議題，圍繞“經(jīng)濟和社會發(fā)展的重大改革方案或重大措施”確定議題。如財政性投資的重大工程項目：磁懸浮列車、青藏鐵路、南水北調(diào)工程等，都應列入重大項目。當前人民群眾關心的分配制度改革、教育體制改革、醫(yī)療體制改革等議題，這些議題關系到千家萬戶，關系到許多人的切身利益，不是教育部或者衛(wèi)生部一個部門所能解決的，都應列入國家重大事項中。同時要像政府工作報告的形成那樣，反復醞釀、討論、修改、征求意見，集思廣益，過程公開有利于決策的科學與民主。由于我們的輿論工作習慣于宣傳和通告決策的最后“結(jié)果”，因此導致整個決策過程一般不為人們所了解。如何把正常的決策過程及時公開化，使人們有知情權、參與權、意見表達權，以增強人們對政府決策過程和有關決策的意義的理解，這是黨和政府面對的一項重要課題。

二是規(guī)范程序，依法決策。全國人大在審議、決定國家生活中重大事項問題時應當特別重視具體程序方面的問題，比如，議案的提出、議案的審議、議案的表決、決議或決定的公布、對決議作出后如何貫徹實施等方面，都需要不斷完善和規(guī)范。同時，程序的規(guī)范性需要由法律提供保障，要對其法律效力作出剛性的、可操作性的規(guī)定。人大作出的決議或決定，缺乏有效的監(jiān)督措施，就可能變成一紙空文。實際上有些重大問題只有通過人民代表大會討論、決定，才更有合法性和權威性。應當總結(jié)經(jīng)驗，進一步制定全國人民代表大會決定重大事項的單項法規(guī)。2007年1月1日開始實施的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》，在規(guī)范各級人大常委會與“一府兩院”的監(jiān)督與被監(jiān)督關系方面，作了許多制度性的創(chuàng)新?！侗O(jiān)督法》從保證人大作為國家權力機關的法律地位出發(fā)，規(guī)定了各級人大常委會有權決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大問題。為了保證各級人大常委會能夠及時了解重大問題，并對“一府兩院”在重大問題上作出的決定進行有針對性的具體監(jiān)督，《監(jiān)督法》創(chuàng)設了在人大閉會期間由各級人大常委會對“一府兩院”的專項工作報告進行審議的制度。這一制度增加了各級人大常委會對“一府兩院”實施憲法和法律活動監(jiān)督的主動性和經(jīng)常性，保證了各級人大作為國家權力機關在重大問題和重大事項上的決定權。這對于進一步健全和完善社會主義民主政治建設、規(guī)范國家生活中重大事項決定權問題具有開拓性的里程碑意義。

三是理順關系，科學決策。重大事項的提出，必須通過民主的方式，采取議案的方法進行，由法定機關或法定提案人依照法定的程序提請人大或常委會審議。從實際過程看，國家生活中重大事項議案大多由國務院提出議案，而全國人大代表提出的議案能夠進入議程的很有限。當然，這里不排除代表議案的質(zhì)量等問題。如何將代表議案同國家重大事項有機結(jié)合，使全國人大代表所提議案與國家的重大事項“掛鉤”，是否可以借鑒美國國會議案提案的一些做法。雖然在美國國會，議案只能由國會議員提出，同時總統(tǒng)和政府部門的議案也是改頭換面后由議員提出，但是議員就任何議題提出議案，不受任何限制，提多少、提什么，誰也無權干涉。這就使議員提出的議案涉及美國國家大政方針、重大利益或全國關注的議題成為可能。就其議案程序與議案過程來看，有值得我們學習和借鑒的地方。實際上，我國全國人大代表提出議案的基本對象，恰恰應當是國家的重大事項。我們將“國家的重大事項”加以規(guī)范和明確，全國人大代表的提案權與其有機銜接，最終使得“審議國家重大事項”與“代表議案審議制度”之間建立起密切的聯(lián)系。

對于國家生活中重大事項決定權這個問題的關注體現(xiàn)了科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、文明執(zhí)政的基本理念，同時，這也是實現(xiàn)國家生活中重大事項決策過程的公開化、民主化、科學化、規(guī)范化的核心意義之所在。