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三、國外農(nóng)民直接收入補(bǔ)貼政策對中國的啟示

中國對農(nóng)民的直接收入補(bǔ)貼尚未列入財(cái)政預(yù)算科目，對農(nóng)民的收入補(bǔ)貼主要包括對糧食、棉花的政府定價收購及保護(hù)價收購(1998年后政府逐漸縮小了糧食收購補(bǔ)貼范圍，一些地區(qū)的小麥和玉米已經(jīng)退出保護(hù)價范圍)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價差補(bǔ)貼，以及對農(nóng)田灌溉設(shè)施的投資補(bǔ)貼。前兩種屬于“黃箱”政策，后者屬于專門給予發(fā)展中國家的發(fā)展箱政策，這兩種政策都要承擔(dān)以后的削減任務(wù)。與歐美、日本等國家和地區(qū)相比，中國財(cái)政對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼主要集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流通領(lǐng)域，補(bǔ)貼方式具有很大的隱蔽性，即使國家投入了大量補(bǔ)貼資金，農(nóng)民得到的實(shí)際補(bǔ)貼卻很少。國外的直接補(bǔ)貼政策對中國具有一定的借鑒意義：

1．在政策思路上要從價格支持補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼

國外和國內(nèi)長期的實(shí)踐證明，價格補(bǔ)貼政策不是一種好辦法。一方面，價格補(bǔ)貼政策效率很低。據(jù)經(jīng)合組織測算，發(fā)達(dá)國家價格補(bǔ)貼的效率僅僅為25％左右，即政府通過價格支持措施每拿出1元錢，農(nóng)民獲得的僅僅是0．25元左右，同時財(cái)政也因?yàn)榫揞~的價格補(bǔ)貼背上沉重包袱：另一方面，價格支持容易扭曲市場信號，會造成不公正的市場和貿(mào)易競爭，以及對自然不合理使用、過度使用和浪費(fèi)性使用等后果。第三，WTO要求在農(nóng)業(yè)中采取更加自由化和市場化的政策，盡量少用或不用價格支持，在這種情況下，又不能使農(nóng)民的利益受到損失，因此也要求改變對農(nóng)民的補(bǔ)貼方法。從國內(nèi)的情況來看，20世紀(jì)90年代以來，政府對農(nóng)業(yè)的價格支持水平不斷提高。特別是近幾年，三大糧食品種按保護(hù)價敞開收購占用了政府大量資金。糧食產(chǎn)量確實(shí)增加了很多，但農(nóng)民收入提高的幅度卻與政府支出不相稱，甚至出現(xiàn)補(bǔ)貼不斷增加，農(nóng)民收入?yún)s有所下降的情況。原因主要在于價格補(bǔ)貼的手段和補(bǔ)貼方式。中國采用的主要是在流通領(lǐng)域通過價格支持來進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的主體是國有糧食收儲企業(yè)，由于自身利益的存在，國有糧食收儲企業(yè)無法避免尋租、侵吞國家補(bǔ)貼，侵占農(nóng)民利益的行為發(fā)生，這種價格支持帶來效率損失是必然的，政府補(bǔ)貼和農(nóng)民收入增加也不能對稱。同時，由于價格支持水平高于市場，誤導(dǎo)著生產(chǎn)者繼續(xù)提供超額的農(nóng)產(chǎn)品，引發(fā)了持續(xù)的“賣糧難”和價格低迷，農(nóng)民為了多增收就片面追求產(chǎn)量，過量使用導(dǎo)致環(huán)境污染的化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)要素，使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降，農(nóng)業(yè)環(huán)境遭到破壞，尤其是對貧困地區(qū)的農(nóng)民而言，這種現(xiàn)象更嚴(yán)重。

2．在實(shí)施操作方法上要以總產(chǎn)量作為補(bǔ)貼計(jì)算基礎(chǔ)

無論是美國的脫鉤補(bǔ)貼，還是歐盟的補(bǔ)償支付，都將耕地面積作為補(bǔ)貼基礎(chǔ)，而且考慮到了耕地質(zhì)量的差別。一般來說，耕地面積越多，耕地的質(zhì)量越好，即單位面積產(chǎn)量越高，所享受的直接補(bǔ)貼就越多。但美國的脫鉤補(bǔ)貼與歐盟的“藍(lán)箱”政策最大的不同之外是，一經(jīng)確定，不再與當(dāng)前生產(chǎn)掛鉤；而歐盟的“藍(lán)箱”政策仍然是以現(xiàn)在的種植面積為計(jì)算基礎(chǔ)，是與當(dāng)前的生產(chǎn)相掛鉤，只不過計(jì)算中的單產(chǎn)不是單個農(nóng)場的實(shí)際單產(chǎn)，而是一個地區(qū)的平均單產(chǎn)。由此可見，美國的脫鉤補(bǔ)貼與歐盟的“藍(lán)箱”政策相比，明顯具有操作簡單，節(jié)省管理成本，符合市場原則等優(yōu)越性。

3．在補(bǔ)貼政策條件上要考慮農(nóng)民比例和數(shù)量、國家財(cái)力、經(jīng)營規(guī)模和方式等重要因素

歐美國家的直接補(bǔ)貼政策，是與其特殊條件相適應(yīng)的：國家財(cái)政支付能力強(qiáng)，農(nóng)民在社會中所占的比例很小，數(shù)量相對很少；每個農(nóng)場的規(guī)模較大，土地連片，種植較為單一，易于準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)；農(nóng)民和有關(guān)農(nóng)業(yè)部門的素質(zhì)較高，制度嚴(yán)密，不大可能出現(xiàn)舞弊現(xiàn)象。在國內(nèi)所有這些條件都是比較欠缺的，在借鑒歐美等國家的一些做法時要從國內(nèi)實(shí)際情況出發(fā)。首先要保證直接收入補(bǔ)貼政策與政府農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)?，F(xiàn)階段中國農(nóng)業(yè)必須完成三大目標(biāo)：一是農(nóng)產(chǎn)品供給目標(biāo)；二是農(nóng)民增收目標(biāo)；三是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。直接收入補(bǔ)貼與后兩項(xiàng)目標(biāo)是完全協(xié)調(diào)的，而且有助于這兩項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而與農(nóng)產(chǎn)品供給目標(biāo)有些抵觸，因?yàn)橹苯邮杖胙a(bǔ)貼對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量存在負(fù)面影響。在目前糧食過剩的情況下，可以適當(dāng)降低保護(hù)價水平，同時用直接收入補(bǔ)貼來彌補(bǔ)農(nóng)民收入的下降，這將有助于穩(wěn)定農(nóng)民收入，同時保證產(chǎn)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。糧食保護(hù)價不應(yīng)該取消，而應(yīng)該與直接補(bǔ)貼搭配使用。對于農(nóng)民直接收入補(bǔ)貼的規(guī)模確定，中國加入WTO后對農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼的強(qiáng)度不會受到國際上的限制，對農(nóng)業(yè)支持的真正限制來自于農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位及政府的財(cái)力。在近期內(nèi)，實(shí)施直接收入補(bǔ)貼的規(guī)模，可以根據(jù)目標(biāo)的不同分別考慮。為減緩加入WTO后農(nóng)民受到的沖擊，收入補(bǔ)貼力度可以參考生產(chǎn)者補(bǔ)貼等值；替代支持價格削減的收入補(bǔ)貼，可以參照近年的政府價格支持年度補(bǔ)貼額計(jì)算；以環(huán)保為目的的收入補(bǔ)貼，可以依據(jù)進(jìn)入環(huán)保項(xiàng)目的土地為農(nóng)民帶來的收益確定。在中國現(xiàn)階段土地產(chǎn)權(quán)、市場化條件、財(cái)政能力以及監(jiān)督等方面具體因素的限制下，大范圍實(shí)施直接收入補(bǔ)貼政策還不成熟?？紤]到實(shí)施直接收入補(bǔ)貼的目的在于幫助種糧農(nóng)民減少調(diào)整成本，因此，直接收入補(bǔ)貼政策應(yīng)先在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行，另外，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民比東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和西部國家稅收減免或優(yōu)惠地區(qū)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)更重一些，對糧食主產(chǎn)區(qū)優(yōu)先采取直接收入補(bǔ)貼也是理所當(dāng)然的。

4．中國實(shí)行農(nóng)民直接收入補(bǔ)貼的基本思路

首先逐步實(shí)行直接收入補(bǔ)貼。中國應(yīng)吸取和借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，盡早改變和改革低效率的價格支持政策，將節(jié)省下來的寶貴財(cái)政資源，轉(zhuǎn)為直接補(bǔ)貼等其他對農(nóng)業(yè)的支持措施，轉(zhuǎn)為“綠箱”政策范圍的支出。其次要制定較穩(wěn)妥的補(bǔ)貼方式和方法。在考慮對農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼時，可按以下先后步驟進(jìn)行：①取消現(xiàn)行的“農(nóng)業(yè)三稅”，即農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅，由中央按核定的基期數(shù)額對地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。②取消教育費(fèi)附加和“五統(tǒng)籌”范圍的收費(fèi)，對地方政府因此而減少的收入，由中央政府按有關(guān)指數(shù)重新核定之后向地方政府轉(zhuǎn)移支付。③要取消村提留，由中央及地方政府按村莊數(shù)量和人口多少核定固定補(bǔ)貼額，列入財(cái)政預(yù)算支出。以上3項(xiàng)，國家每拿出1元錢，農(nóng)民就實(shí)實(shí)在在少繳1元錢，就相當(dāng)于增收1元錢。也就是說，國家用于以上項(xiàng)目的支出，都相當(dāng)于對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。第三，直接收入補(bǔ)貼要與其他措施同步進(jìn)行。中國要加大農(nóng)民直接收入補(bǔ)貼之外“綠箱”政策的支出，尤其是大大加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研和科技推廣、食品安全檢驗(yàn)、病蟲害防治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性支出，加強(qiáng)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及貧困地區(qū)發(fā)展等方面的支出。