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農(nóng)村土地制度改革，主要目的是要擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)于土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)力，是關(guān)系到8億農(nóng)民切身利益的一件大事。究竟怎樣改革，學(xué)術(shù)界提出的可供選擇的方案有多種。我們認(rèn)為，需要就各種方案的可行性、可操作性、所需成本和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較，最后選擇一種既維護(hù)農(nóng)民利益，又符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，還具有可行性、可操作性、成本低和效果好的改革方案，在實(shí)踐中加以實(shí)施。國有加999年使用期改革方案。這種思路的內(nèi)容是：在農(nóng)村廢除土地集體所有制，一切土地國有，并將宅地、耕地，以最后一輪承包為準(zhǔn)，農(nóng)民承包的四荒地、沙漠、山地、林地、漁塘等，以已經(jīng)承包經(jīng)營為準(zhǔn)，都以未來999年的期限，由農(nóng)民居住、使用和經(jīng)營。承包后去世的人口不減土地，承包后新增加的人口不再增加土地，承包后因出嫁、外出務(wù)工、上學(xué)、進(jìn)城定居等人口，仍然有土地的年期使用經(jīng)營權(quán)。還沒有承包出去的荒山、沙漠等，可由農(nóng)民向國家有關(guān)部門申請(qǐng)，承包經(jīng)營，使用年期仍然可以是999年。

農(nóng)村土地制度改革，主要目的是要擴(kuò)大農(nóng)民對(duì)于土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)力，是關(guān)系到8億農(nóng)民切身利益的一件大事。究竟怎樣改革，學(xué)術(shù)界提出的可供選擇的方案有多種。我們認(rèn)為，需要就各種方案的可行性、可操作性、所需成本和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較，最后選擇一種既維護(hù)農(nóng)民利益，又符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，還具有可行性、可操作性、成本低和效果好的改革方案，在實(shí)踐中加以實(shí)施。

一、改良性的集體所有制加明晰產(chǎn)權(quán)方案的優(yōu)缺點(diǎn)

目前農(nóng)村土地實(shí)行的是，集體所有加一定年份中歸農(nóng)戶承包經(jīng)營的制度，并且土地經(jīng)營權(quán)可以依法、自愿和有償轉(zhuǎn)讓。但是，農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)，不能抵押，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上也受到村集體、土地用途和經(jīng)營租賃費(fèi)太低（由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低收益，甚至虧損）等等的限制，加上土地的承包期不長，在剩余的10多年中，由于承包經(jīng)營土地的使用年期太短，而轉(zhuǎn)讓價(jià)值很低。這使得農(nóng)民也不愿意轉(zhuǎn)讓已經(jīng)承包經(jīng)營的土地。

如果我們不想大動(dòng)農(nóng)村基本的土地集體所有制度，可以進(jìn)行改良性的改革。即保留集體所有制，明晰個(gè)人份額，農(nóng)村集體土地股份合作制的改革模式：一是改造目前虛無的農(nóng)村集體所有制，將模糊的土地集體所有改革為集體每人明確股份的所有。將村集體土地按照最后一輪承包土地時(shí)的村人口數(shù)進(jìn)行等份，實(shí)行實(shí)物股份制，設(shè)1畝地為100股的股權(quán)；另外，以參加社的社員，一人一股，實(shí)行土地股份投票與社員一人一票復(fù)合決議制。村民委員會(huì)與土地股份合作社經(jīng)濟(jì)組織分開，土地股份合作社由村民土地股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)社里的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和經(jīng)營，村里集體所留的土地，包括公共場地，集體林地，村里的集體財(cái)產(chǎn)，每個(gè)股東按照股份擁有其所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。二是每戶的承包經(jīng)營地仍然不變，自主生產(chǎn)經(jīng)營，自負(fù)盈虧，其土地按照股份，可以社內(nèi)轉(zhuǎn)讓，如果向外轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)征得股份合作社的同意；除非自愿和有償，股份合作社不能隨意收回社員承包經(jīng)營的耕地。因此，有兩種契約，一份股份合作社和土地入股者關(guān)于土地股份的契約，用來界定和分配集體共有財(cái)產(chǎn)權(quán)；另一份是耕地承包經(jīng)營契約，保證承包者的耕地經(jīng)營權(quán)。三是集體資產(chǎn)興辦的企業(yè)，出租和出賣土地的收入，土地入股形成的資產(chǎn)和收入，根據(jù)村民的意見，或者按照勞動(dòng)力集體所有，或者按照人口集體所有，或者按土地股份所有。但如果是設(shè)立土地股份合作社后，按照土地股份合作社形成的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照土地股份的多少擁有財(cái)產(chǎn)。四是村民現(xiàn)有宅基地，不作為生產(chǎn)經(jīng)營財(cái)產(chǎn)入社，可視為村民永佃居住用地，歸村民長期使用；宅基地是村民的長期使用財(cái)產(chǎn)，可抵押、繼承和有償轉(zhuǎn)讓。

承包土地人口的流動(dòng)和增減，不再調(diào)整土地股份。原農(nóng)村參與土地承包人口因婚嫁、上學(xué)、進(jìn)城等出村的，其土地的股份權(quán)，承包經(jīng)營地等，仍然保留。外出人口不想留有土地股份和承包地的，土地股份權(quán)和土地的承包經(jīng)營權(quán)，可以贈(zèng)予和有償轉(zhuǎn)讓。去世人口的土地股份和承包土地，不再收回，可以繼承。無繼承人的，可收回土地股份合作社，增加現(xiàn)有股東的股份；實(shí)物性耕地可由股東大會(huì)協(xié)商，招標(biāo)村內(nèi)，或者村外承包者經(jīng)營。

此改革方案的優(yōu)點(diǎn)是：保留農(nóng)村土地集體所有制，明晰其產(chǎn)權(quán)，承認(rèn)目前土地承包經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民可以按照股份分配土地出租、出售和入股所得的收益，并且給城鄉(xiāng)人口增減和流動(dòng)，提供了土地產(chǎn)權(quán)可以有償轉(zhuǎn)移的制度設(shè)計(jì)和安排。但是，缺點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)是：1、土地所有的最終控制權(quán)，還是在村集體手中，有可能成為村鄉(xiāng)等政權(quán)和組織攤派和收費(fèi)的權(quán)力依據(jù)；2、成立土地股份合作社，可能會(huì)另形成一套村經(jīng)濟(jì)組織班子，加大村民的負(fù)擔(dān)；3、股份合作社有可能將農(nóng)民正在承包經(jīng)營的土地抵押、買賣等，也可能以法人的身份借債，最后由各股東承擔(dān)其債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)；4、目前中國廣大農(nóng)村農(nóng)民的法律、監(jiān)督、合作、經(jīng)營等素質(zhì)，可能制約土地股份合作制的推廣。

二、各種私有化方案的不可操作性和風(fēng)險(xiǎn)

有的學(xué)者提出了農(nóng)村土地私有化的改革方案。即取消農(nóng)村土地集體所有制，將農(nóng)村現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶，土地作為私人不動(dòng)產(chǎn)，可以抵押、繼承、贈(zèng)送、轉(zhuǎn)讓等，其轉(zhuǎn)讓價(jià)格由市場供求和買賣雙方協(xié)商談判來決定。這種改革模式在時(shí)間上有四種方案：一是承認(rèn)解放前的土地所有格局，將分配的土地所有權(quán)，重新由前的土地所有者所有，原土地所有者已故的，由其子女繼承；二是以后的土地所有為準(zhǔn)，農(nóng)民入高級(jí)社時(shí)的，后來成為公社所有的，現(xiàn)在又為村集體的，同時(shí)被各戶承包經(jīng)營的土地，重新劃歸入社前原有土地的所有者所有，原所有者農(nóng)民已故的，由其子女繼承；三是以改革開放后的第一，或者第二次土地承包經(jīng)營為準(zhǔn)，將土地的所有權(quán)劃歸土地承包經(jīng)營者，土地產(chǎn)權(quán)劃歸農(nóng)民的人口為當(dāng)時(shí)的分地人口，去世和出去的人口不減少土地，后來增加的人口不增加土地；四是按照村里實(shí)有人口，將現(xiàn)有的土地，重新進(jìn)行分配，劃歸農(nóng)民所有，出去的人口的不補(bǔ)土地，再生的人口也不再增加土地。

農(nóng)村土地私有化各種方案的優(yōu)點(diǎn)是，能真正還地權(quán)于農(nóng)民，抑制村組織通過買賣土地、調(diào)整土地承包經(jīng)營、更換承包經(jīng)營者、調(diào)高承包經(jīng)營費(fèi)等方式來損害農(nóng)民利益，加大農(nóng)民家庭通過土地所有權(quán)來分享工業(yè)化和城市化建設(shè)用地帶來的利益。但是，我們這里不談土地私有可能形成的城市化和工業(yè)化談判等交易成本和土地本身成本上升等問題，僅就農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序看，這些方案也有一些不可避免的缺點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)，有的方案實(shí)際上無法操作。方案一的缺點(diǎn)是，要將目前承包的土地，還給土地改前的土地所有者，且不論政治上是不是可行，農(nóng)村將會(huì)形成數(shù)億無地農(nóng)民；另外，已城市化和工業(yè)化建設(shè)征用的土地，還要給原來的所有者進(jìn)行補(bǔ)償，這在實(shí)踐中是行不通的。方案二的缺點(diǎn)也與方案一類同，即從20世紀(jì)50年代初到今天，時(shí)間已經(jīng)過去了50年，50年中農(nóng)村人口，有的去世了，有的進(jìn)城了，有的出嫁了，如果以當(dāng)時(shí)的所有者為準(zhǔn)歸還土地，則會(huì)形成一些現(xiàn)在農(nóng)村的人口無地和少地，而一些在城市中的人口可能會(huì)分得土地的情況；同時(shí)，也存在著對(duì)于城市化和工業(yè)化建設(shè)征用的土地，是不是對(duì)原土地所有者要進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}。因而，也是不可行和不可操作的方案。方案三也涉及改革開放25年以來人口變動(dòng)的土地所有權(quán)歸屬難題，形成不在農(nóng)村的有地和在村中的無地的局面；另一方面，由于土地所有權(quán)的分配和承包大不一樣，近幾年出嫁、進(jìn)城、上學(xué)等人口也會(huì)追求地權(quán)，而對(duì)當(dāng)時(shí)承包地現(xiàn)在又去世的人的地，地權(quán)給他的繼承者，也似乎很不公平。同時(shí)，25年建設(shè)用地，也有一個(gè)價(jià)值補(bǔ)償問題。因此，此方案在實(shí)踐上也很難操作。方案四雖然克服了前三種方案人在村無地和人不在村有地的問題，但是，現(xiàn)有的承包經(jīng)營土地格局是第一輪，或者第二輪承包時(shí)形成的，想從農(nóng)民手中將現(xiàn)有的土地重新歸堆，打破既定利益，重新進(jìn)行分配，現(xiàn)在正在承包經(jīng)營土地的農(nóng)民的阻力將相當(dāng)大，不可能同意；另外，有的家庭生育子女較多，有的家庭生育子女較少，用這種方案分地，遵守計(jì)劃生育號(hào)召好的，家庭人口少的農(nóng)民，在土地財(cái)產(chǎn)分配中將處于劣勢(shì)。因此，實(shí)際上這種方案也不可行，也很難操作。

私有化的各種方案，因涉及到要將土地財(cái)產(chǎn)分配給個(gè)人，就發(fā)生了土地產(chǎn)權(quán)的歷史追索難題。即土地的產(chǎn)權(quán)從哪個(gè)時(shí)段進(jìn)行明晰，實(shí)行私有化，每一時(shí)段上都要解決歷史遺留的產(chǎn)權(quán)歸屬，因此，需要進(jìn)行大量的談判，支付大量的人口變動(dòng)和土地歸屬變動(dòng)成本。農(nóng)村集體土地不論是以何種時(shí)限實(shí)行私有化，都會(huì)帶來農(nóng)村土地利益格局劇烈變動(dòng)而導(dǎo)致的社會(huì)動(dòng)蕩，風(fēng)險(xiǎn)極大，是不可取的改革模式。

三、國有加999年使用期改革方案的優(yōu)點(diǎn)

這種思路的內(nèi)容是：在農(nóng)村廢除土地集體所有制，一切土地國有，并將宅地、耕地，以最后一輪承包為準(zhǔn)，農(nóng)民承包的四荒地、沙漠、山地、林地、漁塘等，以已經(jīng)承包經(jīng)營為準(zhǔn)，都以未來999年的期限，由農(nóng)民居住、使用和經(jīng)營。承包后去世的人口不減土地，承包后新增加的人口不再增加土地，承包后因出嫁、外出務(wù)工、上學(xué)、進(jìn)城定居等人口，仍然有土地的年期使用經(jīng)營權(quán)。還沒有承包出去的荒山、沙漠等，可由農(nóng)民向國家有關(guān)部門申請(qǐng)，承包經(jīng)營，使用年期仍然可以是999年。年期土地經(jīng)營使用權(quán)可以抵押、繼承、贈(zèng)送、轉(zhuǎn)讓。村里集體留存土地，收歸國有，可以由村民大會(huì)，決定調(diào)整和分配到戶，在村民自愿的情況下，也可由集體經(jīng)營使用。村里公用的土地，如鄉(xiāng)村道路、公共場地等也歸國有，但為鄉(xiāng)村社區(qū)按照99＋99年期限使用。在地方從事過多年農(nóng)村工作的研究者何開蔭，提出過的農(nóng)村土地國有加永佃制，與此相似。

在國有加農(nóng)戶999經(jīng)營使用年期的土地制度下，如果村民自愿，也可實(shí)行土地的股份和社員參與的復(fù)合股份合作制，即將999年期土地經(jīng)營使用權(quán)入股，實(shí)物土地可由合作社經(jīng)營，也可由土地年期擁有者經(jīng)營，股東以土地股份分配合作社共同的收入部分。也可以不入股份合作社，實(shí)行獨(dú)立的農(nóng)戶家庭農(nóng)場經(jīng)營方式。公務(wù)員之家版權(quán)所有

農(nóng)村土地國有加999年經(jīng)營使用期改革方案的優(yōu)點(diǎn)是：1、將村民社區(qū)自治與以土地為基礎(chǔ)的生產(chǎn)經(jīng)營分離，村委會(huì)只是村民大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其職責(zé)是執(zhí)行村民代表大會(huì)的決定，監(jiān)督村民遵守大會(huì)通過的村約和村規(guī)，規(guī)范村民行為，調(diào)節(jié)鄰里糾紛，維持村里治安，管理村里各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)。村委會(huì)不再是所謂的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。2、土地國有以后，村鄉(xiāng)等各級(jí)組織，失去了以土地為依據(jù)亂收費(fèi)的基礎(chǔ)，如果村里需要搞建設(shè)，可由村民代表大會(huì)協(xié)商籌集資金；如果要想發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，則在村民自愿的基礎(chǔ)上，成立大家以資金、或者土地、或者二者兼有的股份合作社，或者有限責(zé)任公司等，按照合作社和公司的方式經(jīng)營。3、農(nóng)村土地國有化方向的改革，一方面，避免了土地私有化改革中難以繞開的土地產(chǎn)權(quán)歷史追索難題，大大降低了改革的成本，縮小了改革的風(fēng)險(xiǎn)，也使改革簡單化；另一方面，關(guān)鍵是999年使用期，給了農(nóng)民以真正的地權(quán)，使農(nóng)民根據(jù)幾乎是土地的永佃權(quán)力，制衡低價(jià)征用土地、隨意調(diào)整承包地和租費(fèi)、以地亂收費(fèi)等地方政府和村組織的不合理權(quán)力和行為。4、農(nóng)村土地國有，使全國城鄉(xiāng)土地市場在所有權(quán)上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，在建設(shè)用地時(shí)，國家不再需要將所謂的集體土地征用成國有土地。若是國家公益建設(shè)用地，國家采取贖買收回農(nóng)民999年使用權(quán)的方式；若是經(jīng)營性建設(shè)用地，則是投資者和企業(yè)，在農(nóng)民手中租賃、購買土地的使用年期，也可由農(nóng)民自愿將土地入股。土地的價(jià)格以999年使用期價(jià)值為基礎(chǔ)的供求決定。這樣，可以避免工業(yè)化和城市化過程中低價(jià)征用農(nóng)民土地，從農(nóng)村土地上賺取收入，或者用地商低價(jià)進(jìn)地，謀取暴利，并且征地款被縣鄉(xiāng)村層層截留等一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。

通過上述各種改革方案的比較分析，可以看出，農(nóng)村土地國有化，并給以農(nóng)民999年使用期的改革模式，是成本較低、動(dòng)蕩較小、易于操作和實(shí)行、效果較好的一種農(nóng)村土地制度改革思路。