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現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

1、“再分配與消費(fèi)取向”的定位，局限了制度應(yīng)有的福利效應(yīng)。

依照現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)民代際之間或生命周期“收入的再分配”，個(gè)人賬戶(hù)是農(nóng)民年老后的一項(xiàng)“補(bǔ)充收入”。這種單一功能的設(shè)計(jì)，在緩解老年農(nóng)民貧困方面有其積極作用，但其存在問(wèn)題也很明顯。首先，從人的生命周期看，“農(nóng)保”制度有助于解決農(nóng)民年老之后的養(yǎng)老需要，但對(duì)其年老之前一個(gè)長(zhǎng)時(shí)段的家庭生計(jì)的維持與改善未作相應(yīng)的安排。大量的實(shí)證研究顯示，在當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下，養(yǎng)老保障并非是大多數(shù)農(nóng)民目前最緊迫的需要。事實(shí)上，在農(nóng)民的家庭預(yù)算中，發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、疾病治療等項(xiàng)目支出均位列在養(yǎng)老保險(xiǎn)之前。在此情況下，如果“農(nóng)保”制度沒(méi)有一個(gè)整合的設(shè)計(jì)，要說(shuō)服收入不高的農(nóng)民超越現(xiàn)實(shí)而謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，難度是相當(dāng)大的。其次，“農(nóng)保”制度對(duì)農(nóng)民渴望的生產(chǎn)和投資功能沒(méi)有支持。

2、個(gè)人賬戶(hù)產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民缺乏選擇權(quán)。

個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)屬于農(nóng)民個(gè)人所有，是“農(nóng)保”制度的一個(gè)鮮明特征。進(jìn)而言之，參保農(nóng)民對(duì)自己名下的賬戶(hù)資產(chǎn)理論上擁有絕對(duì)控制權(quán)和投資選擇權(quán)，如自主轉(zhuǎn)移，選擇投資策略和內(nèi)容等。但實(shí)際的情況是，參保農(nóng)民對(duì)賬戶(hù)資產(chǎn)的控制權(quán)極為有限。除個(gè)別特殊情況(如死亡等)外，在達(dá)到規(guī)定年齡之前，參保農(nóng)民只有繳費(fèi)的義務(wù)，并無(wú)實(shí)質(zhì)的控制權(quán)力，也沒(méi)有投資選擇權(quán)。參保農(nóng)民對(duì)其名下的賬戶(hù)資金只是“名義”上的擁有。這種個(gè)人賬戶(hù)資產(chǎn)的“虛置”，與目前采取的完全積累型的制度模式相疊加，使問(wèn)題更趨復(fù)雜。有研究表明，現(xiàn)行的完全積累型的制度模式，其最大的收益群體是年輕人，而年輕人的收益時(shí)間是幾十年以后。也就是說(shuō)，在一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，農(nóng)民個(gè)人賬戶(hù)上的資金長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)。這對(duì)生活本不富裕的參保農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是很難接受的，也會(huì)大大挫傷他們參保的積極性。

3、農(nóng)保資金現(xiàn)有的保值增值渠道亟待拓寬。按照現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)，農(nóng)?；鹬荒艽嫒脬y行和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。實(shí)際上，限于人才和資金因素，縣級(jí)農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的選擇只有一個(gè)，那就是存銀行。而把農(nóng)保資金存入銀行，需要面對(duì)兩大潛在的風(fēng)險(xiǎn)：一是銀行本身存在的風(fēng)險(xiǎn)。二是銀行資金運(yùn)作衍生的問(wèn)題。相對(duì)于城鎮(zhèn)和更大的行政區(qū)域，縣級(jí)農(nóng)村社區(qū)對(duì)銀行資金的大宗需求以及相應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)能力都是相對(duì)有限的?；谑袌?chǎng)原則，銀行通常把存入的農(nóng)保資金投放到其它區(qū)域和城鎮(zhèn)社區(qū)。

呼圖壁縣保險(xiǎn)證質(zhì)押借款項(xiàng)目的做法

自1998年初起，新疆呼圖壁縣農(nóng)保辦以保險(xiǎn)證質(zhì)押借款項(xiàng)目為突破口，探索出了一條行之有效的破解地方“農(nóng)?！惫ぷ骼Ь值男侣纷?。所謂保險(xiǎn)證質(zhì)押借款，是指已參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的農(nóng)民，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)允許其直接用自己持有的或借用他人的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)證》(下文簡(jiǎn)稱(chēng)“保險(xiǎn)證”)作為抵押物，依據(jù)一定程序和規(guī)定到有關(guān)部門(mén)辦理借款手續(xù)。所借款項(xiàng)僅限于農(nóng)戶(hù)發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、基本醫(yī)療等生產(chǎn)生活中急需解決的重大事項(xiàng)。

其主要功效表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是參保農(nóng)民受益面廣，資金使用率高。

從1998年項(xiàng)目啟動(dòng)至2004年底，用保險(xiǎn)證質(zhì)押借款的1252戶(hù)3756人，占全縣參保人數(shù)的43.37%；累計(jì)借款金額為603.3萬(wàn)元，占農(nóng)民參保資金總量的47.89%。也就是說(shuō)，在全縣參保人員中，超過(guò)四成的人參與了保險(xiǎn)證質(zhì)押借款，所借款項(xiàng)相當(dāng)于農(nóng)民投保資金總量的一半。

二是基金保值增值效果好，且安全可靠。

1998年至2004年七年間，呼圖壁縣農(nóng)保基金運(yùn)營(yíng)收益達(dá)759.41萬(wàn)元，年平均利息收入突破百萬(wàn)元。據(jù)調(diào)查了解，在此期間，以保險(xiǎn)證質(zhì)押借款的農(nóng)民的還款比例一直保持在99%以上。多年來(lái)，全縣未出現(xiàn)一戶(hù)質(zhì)押的保險(xiǎn)證被銀行核銷(xiāo)頂賬的事情。

三是項(xiàng)目資產(chǎn)效應(yīng)明顯，政策吸引力增強(qiáng)。

保險(xiǎn)證質(zhì)押借款在提高農(nóng)保基金抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的同時(shí)，也緩解了參保農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)生活中面臨的諸多燃眉之急，如春耕生產(chǎn)缺乏資金，子女無(wú)錢(qián)上學(xué)，家庭成員無(wú)錢(qián)看病等，極大地激發(fā)了他們未來(lái)參保的積極性。一些已參保的農(nóng)民表示：如果這項(xiàng)制度能持續(xù)下去，他們將會(huì)更加積極參保。而當(dāng)時(shí)未能參保的許多農(nóng)民則經(jīng)常向縣農(nóng)保辦工作人員打聽(tīng)：“農(nóng)?！惫ぷ魇裁磿r(shí)候能重新啟動(dòng)，他們迫切希望被制度覆蓋。

呼圖壁縣保險(xiǎn)證質(zhì)押借款項(xiàng)目的成功要素

從資產(chǎn)建設(shè)的角度審視，保險(xiǎn)證質(zhì)押借款項(xiàng)目的成功，主要得益于在現(xiàn)行“農(nóng)?！敝贫戎幸胭Y產(chǎn)建設(shè)的要素，利用農(nóng)民現(xiàn)有所積累的金融財(cái)富去改善他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。所謂資產(chǎn)建設(shè)，是指政府有組織的引導(dǎo)和幫助窮人進(jìn)行資產(chǎn)積累與投資，而非簡(jiǎn)單地直接增加其收入與消費(fèi)。具體而言，保險(xiǎn)證質(zhì)押借款項(xiàng)目的成功要素有：

1、項(xiàng)目賦予了制度“生產(chǎn)與投資”的功能。

保險(xiǎn)證質(zhì)押借款項(xiàng)目突破了現(xiàn)行“農(nóng)?！敝贫取霸俜峙渑c消費(fèi)取向”的規(guī)限，把農(nóng)民個(gè)人賬戶(hù)單一的養(yǎng)老功能轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂芯C合功能的發(fā)展賬戶(hù)。在確保實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老功能的同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)民把個(gè)人賬戶(hù)上的資金投資于他們當(dāng)前急需的教育、醫(yī)療和其他創(chuàng)收活動(dòng)。這種功能多元化舉措，大大激發(fā)了農(nóng)民參保的積極性。

2、項(xiàng)目強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)個(gè)人賬戶(hù)資金的控制權(quán)和選擇權(quán)。農(nóng)民僅憑自己的保險(xiǎn)證，就可以不受時(shí)空限制地支取個(gè)人賬戶(hù)中的絕大部分資金，用于解決他們生產(chǎn)和生活中急需的重大項(xiàng)目。在此過(guò)程中，農(nóng)民的參與意識(shí)和理財(cái)觀念也得以形成。

3、項(xiàng)目創(chuàng)建了一個(gè)積累家庭資產(chǎn)與本地財(cái)富的新循環(huán)。保險(xiǎn)證質(zhì)押借款項(xiàng)目把取之農(nóng)民的資金重新借貸給農(nóng)民，讓他們直接參與資金的管理與運(yùn)營(yíng)。這不僅拓寬了農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋登溃诖诉^(guò)程中也增進(jìn)了農(nóng)民個(gè)人、家庭和社區(qū)的福利。更為重要的是，農(nóng)保資金在社區(qū)內(nèi)部運(yùn)行，避免了農(nóng)保資金通過(guò)金融體系流出社區(qū)。

完善我國(guó)“農(nóng)保”工作的對(duì)策建議

首先，重新審視“農(nóng)?！惫ぷ鞯亩ㄐ远ㄎ?，把引導(dǎo)和幫助農(nóng)民累積資產(chǎn)作為政策目標(biāo)之一。理論和實(shí)證資料均顯示，資產(chǎn)建設(shè)在加強(qiáng)人力資本投資，促進(jìn)個(gè)人和社區(qū)財(cái)產(chǎn)形成，消除經(jīng)濟(jì)社會(huì)參與障礙等方面有獨(dú)特功效。我國(guó)“農(nóng)保”工作十余年來(lái)的探索也表明，與年老后收入和消費(fèi)的變化相比，農(nóng)民更在意的是因資產(chǎn)缺乏所導(dǎo)致的貧困。

引導(dǎo)和幫助農(nóng)民積累資產(chǎn)，現(xiàn)行的“農(nóng)?！?/p>

制度有其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。目前采取的完全積累型的模式實(shí)質(zhì)上就是一種鼓勵(lì)農(nóng)民積累資產(chǎn)的政策機(jī)制。今后只要配套政策設(shè)計(jì)合理，組織得力，這一機(jī)制完全可能轉(zhuǎn)變成農(nóng)民實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)積累，增進(jìn)自身和社區(qū)福利的制度化手段。

其次，賦予個(gè)人養(yǎng)老金賬戶(hù)更多的發(fā)展功能。要成功實(shí)現(xiàn)上述轉(zhuǎn)換，關(guān)鍵一點(diǎn)是把農(nóng)民的“名義”賬戶(hù)實(shí)體化，即強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)個(gè)人賬戶(hù)資金的控制權(quán)和選擇權(quán)。為穩(wěn)妥起見(jiàn)，個(gè)人賬戶(hù)的權(quán)限擴(kuò)張應(yīng)遵循漸進(jìn)原則，并輔之以教育和培訓(xùn)農(nóng)民的過(guò)程。此外，對(duì)資金投資取向，政府應(yīng)有所規(guī)限，如僅限于發(fā)展生產(chǎn)、子女教育、疾病治療等若干個(gè)事關(guān)農(nóng)民生存和發(fā)展的重大事項(xiàng)，以確保農(nóng)民養(yǎng)老保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

此外，還應(yīng)進(jìn)一步深化幾個(gè)典型經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)識(shí)，確保制度良性運(yùn)行與可持續(xù)發(fā)展。

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